地方性公共图书馆立法的最新进展

　　2015 年 1月 13 日，广东省人大常委会批准《广州市公共图书馆条例》 （以下简称“《广州条例》”），这个时点几乎恰好与新华社 2015 年 1月 14 日授权发布中共中央办公厅、国务院办公厅 《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》 相重合。无独有偶，早在 2011年 9 月 29日，广东省出台全国第一个地方性公共文化服务立法---《广东省公共文化服务促进条例》，同样与 2011年 10 月 18 日中共十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》 在时间上大体重合。时间的重合或许是偶然，但它折射了作为改革开放前沿的广东省和广州市在推动公共文化服务发展方面所具有的法治思维、超前意识、引领作用和文化自觉。

　　公共图书馆立法是我国公共文化法治建设的重要组成部分，一直走在公共文化法治建设的前面，而地方性公共图书馆立法在我国公共图书馆立法中又独领风骚。截至目前，我国地方性图书馆立法有 5 部，即 《深圳经济特区公共图书馆条例（试行》） （1997 年 7 月）、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》 （2000 年 8 月）、《湖北省公共图书馆条例》 （2001年 7 月）、《北京市图书馆条例》（2002 年 7 月）、《四川省公共图书馆条例》 （2013年 7 月），除 《北京市图书馆条例》 外，其余均为公共图书馆立法；省域地方性公共图书馆政府规章有 4 部，即《河南省公共图书馆管理办法》（2002 年 7 月）、《上海市公共图书馆管理办法》（2002 年 11月修订）、《浙江省公共图书馆管理办法》 （2003 年 8 月）、 《山东省公共图书馆管理办法》 （2009 年 4 月）；省会城市公共图书馆政府规章有 《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》 （2008年 2 月）。《广州条例》 是我国第一部省会城市公共图书馆立法，它立足于广州市近年来快速发展的“图书馆之城”建设实践，放眼全国公共图书馆服务体系建设的创新经验，直面公共图书馆事业发展面临的热点难点问题，以法律的权威，对广州市公共图书馆的设立、管理和服务作出规范，对广州市公共图书馆发展的成功经验给予固化，对广州市公共图书馆事业的发展方向作出引领，代表了我国地方性公共图书馆立法的最新进展和最新成果。《广州条例》 的特色和亮点主要体现在七个方面。

　　1 明确了市、区两级人民政府设置公共图书馆、构建公共图书馆服务体系的法定事权责任

　　《广州条例》 明确规定了市、区两级政府设置公共图书馆、构建公共图书馆服务体系的法定事权责任。这一规定的重要意义在于，首先，吸收了近年来学术界关于公共图书馆设置主体应适当上移的研究结论[1],把公共图书馆的设置义务集中在市、区两级政府，以强化政府对公共图书馆的保障能力。其次，市、区两级政府的法定责任不仅是设立图书馆，而且应构建覆盖城乡的公共图书馆服务体系。具体的措施，一是规定单体公共图书馆的设置应有“服务半径合理的要求”

　　（参见 《广州条例》 第十一条）；二是规定区级政府负责“建立公共图书馆总分馆体系”（参见 《广州条例》 第十二条）。近 10 多年来我国公共图书馆领域构建服务体系的理论和实践通过 《广州条例》 在广州实现了法律化。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求建立政府事权和支出责任相适应的制度；中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 要求推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府事权法律制度。《广州条例》 明确规定广州市公共图书馆设置和公共图书馆服务体系构建的事权主体，实际上是明确了广州市公共图书馆服务体系建设的保障责任主体，发展公共图书馆事业的政府事权和支出责任在广州实现了法律化。

　　2 确立了公共图书馆总分馆制的实现方式，区分了中心馆、区域总馆的功能职责

　　按照广州市公共图书馆服务体系的顶层设计，广州图书馆是全市公共图书馆的中心馆，中心馆可以设置直属分馆（参见 《广州条例》 第十二条），形成广州图书馆直属的总分馆体系。广州市公共图书馆总分馆体系主要建立在区级层面上，即区公共图书馆为区域总馆，镇、街道公共图书馆为分馆，在村、社区或其他人口密集地区设图书室或服务点（参见 《广州条例》 第十二、十三条）。各总分馆体系和广州图书馆形成功能化的“中心馆-总分馆”体系。我国公共图书馆总分馆制的探索和实践已有 10 多年，在借鉴国外经验的基础上，其模式、做法和特色正在逐步走向成熟。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》

　　明确要求以县级图书馆、文化馆为中心推进总分馆制建设，表明我国发端于公共图书馆的总分馆组织体制探索已经上升为政策要求。《广州条例》规范了广州市公共图书馆总分馆制的实现方式，率先使总分馆体制走向法律化。

　　在“中心馆-总分馆”体系架构中，中心馆和区域总馆各司其职、相互协同是整个体系高效运行的基础。《广州条例》 是我国第一次在地方性公共图书馆法律中明确区分界定中心馆和区域总馆的职责（参见 《广州条例》 第二十五、二十六条）。一个公共图书馆在服务体系中承担的中心馆、总馆功能，和其作为区域服务阵地与窗口的功能不一样。《广州条例》 区分中心馆、区域总馆功能职责的思路和做法，对各地形成和完善公共图书馆“中心馆-总分馆”体系具有借鉴和示范意义。

　　3 公共图书馆的保障条件具体化、量化、指标化

　　《广州条例》 在公共图书馆保障上突出的亮点有三个：一是明列公共图书馆经费的主要项目（参见 《广州条例》 第五条），这对于改变某些地方政府在经费保障上“给了马不给草料”,从而导致设施“空壳”、效能难以发挥的现象具有示范意义；二是明确规定了广州市公共图书馆千人面积指标（参见 《广州条例》 第十六条），以及文献资源人均拥有量和人均年新增量指标（参见 《广州条例》 第十七、十八条），这是落实以标准化促进均等化思想的具体举措，是广州市公共图书馆事业发展水平领先全国的基本标志，同时也为广州市公共图书馆提升服务效能奠定了坚实的物质基础；三是明确规定了依据服务人口的公共图书馆工作人员配置标准（参见 《广州条例》 第二十三条），同时强调工作人员“可以多形式、多类型配备”,体现了以改革的精神完善用人机制的思路。

　　在我国以往的地方性公共图书馆法律法规中，设施规模、资源存量、人员配置等也曾有过一些量化、指标化的做法，但一般是按公共图书馆的行政级别加以区分。《广州条例》 的创新在于全面转化为人均指标，以人为本、普遍均等的理念和思想在 《广州条例》 中凸显出来，以标准化促进均等化的思想落实在了法律中。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的 《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》 要求研究制定公共文化机构人员编制标准。《广州条例》 提出的“常住人口每一万人至一万五千人配备一名工作人员”的标准，是我国第一个写入地方性法律规范的公共图书馆从业人员配置量化标准，对各地乃至国家形成公共图书馆人员配置标准具有重要的参考价值。