我国森林火灾的特点、问题及预防措施

　　摘要：由于森林火灾会造成包括大气、水、土壤和气候生态环境的多重破坏。目前世界各国都将森林防火作为一项极其重要的工作来抓。我国森林火灾防范的社会规制缺乏事前预防措施, 且事后惩处机制也有待完善。建议采取预防与惩罚并举的森林火灾防范规制路径, 多途径加强宣传教育, 提升森林防火意识, 从源头上减少森林火灾风险。建立科学的森林火灾防范机制, 从过程上强化森林火灾防范与处理。同时, 加大法律的惩罚力度, 严厉制裁相关违法行为, 从结果上提升震慑效应。

　　关键词：森林火灾; 预防; 规制路径;

　　作者简介： 余明洋 (1995-) , 男, 河南省正阳县人, 四川大学法学院行政法硕士研究生。;

　　收稿日期：2019-04-10

　　Punishment and Prevention: The Regulatory Path of Forest Fire Prevention in China

　　Yu Mingyang

　　Sichuan University

　　Abstract：Multiple damage is caused by forest fires including the atmosphere, water, soil, climate and ecological environment. At present, forest fire prevention is an extremely important task in all countries of the world. The social regulation of forest fire prevention in China lacks preventive measures beforehand, and the post-mortem punishment mechanism needs to be improved. It is recommended to take preventive and punitive measures for forest fire prevention and regulation, strengthen publicity and education through multiple channels, raise awareness of forest fire prevention, and reduce the risk of forest fires from the source. Establish a scientific forest fire prevention mechanism to strengthen forest fire prevention and treatment from the process. At the meanwhile, increase the punishment of the law, severely sanction relevant illegal activities, and enhance the shock effect from the results.

　　Keyword：forest fire; prevention; regulatory path;

　　Received： 2019-04-10

　　一、问题提出

　　森林火灾不但烧毁成片的森林, 伤害林内的动物, 而且还会降低森林的繁殖能力, 引起土壤贫瘠, 破坏森林涵养水源的能力, 甚至会导致生态环境失去平衡。在国家推进生态环境保护的背景下, 森林防火问题已成为社会各界关注的热点话题。

　　2019年3月30日, 四川省凉山州木县境内发生森林火灾, 造成27名消防员及4名地方扑火人员死亡, 一时引发国人内心深深的悲痛。回顾历史, 1986年, 云南省安宁县森林火灾, 造成56人当场烧死, 过火面积2300亩, 其中森林面积2000亩。1987年, 大兴安岭森林火灾, 造成211人死亡, 烧毁森林面积101万公顷, 这是新中国成立以来最严重的一次森林火灾。2003年, 陕西佛坪县发生森林火灾, 导致9人牺牲, 5人重伤, 过火面积600亩。2004年, 广西玉林市兴业县卖酒乡“1.3”森林火灾, 死亡11人, 过火面积93公顷。但这仅仅是我国重多森林火灾案例中的一小部分。

　　根据《中国林业统计年鉴》数据 (见表1) , 2013-2017年五年间, 我国森林火灾共发生15825次, 其中一般火灾9681次, 较大火灾6107次, 重大火灾13次, 特别重大火灾4次。火场总面积达到193896公顷, 受害森林面积共计76500公顷, 伤亡275人, 造成其他损失63708.6万元。[1,2,3,4,5]通过以上数据, 可以大致了解到我国森林火灾的基本情况。森林火灾不仅会造成大面积的森林资源毁损, 破坏当地的生态环境, 而且会吞噬无辜的生命, 毁坏人民的财产。无数血和泪的事实告诉我们:森林火灾防范必须要提到社会关注的重点上来, 必须要采取有效的措施防范森林火灾。

　　不同地方地处不同的地理环境单元, 拥有不同的自然、人文特点, 其森林火灾的形成及危害程度也各有差异。基于此, 我国森林火灾防范要立足于我国地方实际。本文通过分析我国森林火灾发生的特点, 以及当前我国森林火灾防范中存在的问题, 并结合我国森林火灾防范实际, 提出相关建议, 以完善我国森林火灾防范体系。

　　二、我国森林火灾的特点分析

　　(一) 森林火灾发生特点

　　森林火灾的发生及危害程度受地形、人口、季节等一系列复杂因素的影响, 回顾我国近年来森林火灾发生的具体情况, 不难发现我国森林火灾基本呈现出以下几个特点:

　　1.区域性。从区域上来看, 我国森林火灾多发生在内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、四川、云南、广西等省份。[6]仅从2013年到2017年期间, 全国共发生重大、特大森林火灾17次, 而内蒙古就发生13次。这些省份地理位置相对偏远, 且境内森林资源丰富, 森林火灾发生的风险几率较大, 造成的损失也相对较多。而且云南、四川、广西等省份, 多山地和丘陵, 复杂的地形条件增加了森林火灾的可控性以及森林救火工作的难度。[7]其次, 森林火灾的多发区一般也是少数民族人口相对集中的区域, 如四川、云南、贵州等地区。而少数民族由于自身环境的限制, 生产、生活方式相对落后, 多就地取材, 有使用明火的风俗习惯, 森林防火意识不足。在发生森林大火之际, 一方面, 缺乏有效的灭火工具;另一方面, 由于位置偏远、交通不便、信息传递不及时等, 往往会造成更为严重的后果。

　　表1 2013-2017年森林火灾情况 导出到EXCEL

　　数据来源于中国林业统计年鉴 (2013-2017)

　　2.季节性。从季节发生上看, 我国森林火灾发生一般集中在春秋两季。春秋两季, 雨水相对较少, 气候也比较干燥, 并且春秋季节多节日, 比较适合出行, 野外游玩中的相关活动, 比如野炊、烧烤等, 在处理不到位的情况下, 会加剧森林火灾发生的风险。

　　3.人为性。从起火原因上看, 根据《中国林业统计年鉴》的数据, 82.5%的森林火灾是由人为原因导致的。具体而言, 烧荒烧炭占31.23%, 上坟烧纸占18.94%, 野外吸烟占6.57%, 小孩玩火占3.49%, 其他生产性用火占5.55%。而自然原因导致森林火灾仅占1.3%, 还有部分森林火灾未探明原因。[8]但是, 整体来看, 森林火灾发生的最主要的、占最大比例的原因是人为原因。因此, 规制森林火灾的关键和重点在于采取多样性的措施, 尽可能减少人为因素的影响, 并在此基础上最大限度去消减自然因素的影响。

　　(二) 从森林火灾特点出发, 采取相应防范措施

　　从上述我国森林火灾发生的特点来看, 从森林火灾区域性、季节性、人为性等特征出发, 控制火灾引发之源, 比较符合我国森林火灾防范实际。

　　一是针对森林火灾的区域性, 应合理划分森林火灾防范区域。可以根据森林火灾发生程度以及危害程度, 将全国划分为若干个森林火灾防范区域, 包括重点防范区域和一般防范区域。如黑龙江、辽宁、内蒙古等地为北部森林火灾重点防范区域;四川、云南等地为西南部森林火灾重点防范区域;其他森林火灾发生率较低的地方为一般防范区域。依据地域特性, 在防火救火设施、消防救援及武装森林警察部队派驻等方面实行相对合理的差别化配置, 对重点防范区域必须予以优先保障。

　　二是针对森林火灾的季节性, 可以在森林火灾发生相对频繁的春秋季节, 建立常态化的巡护机制, 加大森林巡护力度, 便于及时发现森林火灾风险, 并及时进行处理。同时, 要加强应急防范处理机制建设, 提高应急处理效率和能力。

　　三是针对森林火灾的人为性, 应多举措并举, 从社会宣传教育、违法行为制裁等方面进行规制, 最大限度减轻人为因素对森林火灾形成的影响。

　　三、我国森林火灾防范存在的主要问题

　　(一) 森林防火意识不足

　　森林火灾重在预防, 而预防的关键就在于如何提升森林防火意识。当前, 我国森林防火意识主要存在两个方面的问题。第一, 公众的森林防火意识不足。[9]在森林防火宣传工作不到位的情况下, 公众缺乏对森林防火的自觉性。尤其在少数民族地区, 由于位置偏远、语言不畅, 森林防火宣传工作不到位, 造成少数民族地区的森林防火意识更为缺失。而且, 在学校教育中, 也没有普遍将森林防火知识纳入学生的安全教育体系中, 青少年的森林防火意识也未有效强化。第二, 地方官员的森林防火意识松懈。地方官员的森林防火意识直接影响到地方森林防火工作的成效。实践中, 部分地方官员并没有充分意识到森林防火的重要性, 森林防火资源配置和森林防火经费投入不到位, 在政府宣传上也没有做到位, 致使地方森林防火工作整体开展不足。

　　(二) 森林火灾防范机制不健全

　　森林防火是一个系统性的工程, 需要进行整体谋划、全面布局。而目前, 我国森林火灾防范机制却呈现出碎片化的状态。在实施主体上, 仍然停留在仅仅依靠政府作为单一防范主体的状况, 缺乏社会力量的参与。无论在具体实施工作上, 还是在具体实施效果上, 都存在很多的局限。传统的单一防控主体模式已然不能满足森林防火工作的需要。在涉及跨区域森林防火中, 没有建立有效的跨区域森林防火联防制度, 区域森林防火主体协同性不够。[10]在实施内容上, 事前的森林火灾预防工作不充分。具体来说, 包括森林火灾防范隔离带建设、森林火灾预警机制建设、救援设施配置、应急预案的建立以及专业的森林火灾救援工具开发等, 都关系到森林火灾的防范工作。

　　(三) 法律惩罚力度不够

　　法律是规制行为最有效的工具。在人为因素引起森林火灾频发的情况下, 有必要提升法律的惩罚力度, 发挥法律的震慑效应。从我国关于森林的相关立法来看, 主要有《森林法》和《森林防火条例》, 而在《森林法》和《森林防火条例》中, 最主要的惩罚方式是警告和罚款, 情节严重的, 将直接面临刑事处罚。[11]但这存在问题的是:第一, 法律责任幅度起伏过大。从较为轻微的警告、罚款的行政处罚直接上升到刑事制裁, 中间缺乏行政拘留等过渡性处罚措施, 会导致对人为森林火灾行为的制裁呈现两个极端, 即处罚过轻或处罚过重。而基于当前刑事政策的影响, 对刑事处罚一直保持审慎的态度。因此, 由于人为因素致森林火灾就经常会以警告、罚款的方式进行处理, 而这种过轻的处罚力度会大大降低震慑效力, 不利于森林火灾防控。第二, 根据行政处罚法的规定, 地方权力机关及地方政府没有权限在上位法未规定的范围内增设行政处罚措施, 只能在上位法的范围内做具体规定, 地方也就无法制定相应的规范, 严厉制裁人为引起森林火灾的行为, 使得地方在森林火灾防控中缺乏必要的且较为严厉的法律惩罚依据。

　　四、惩罚与预防:我国森林火灾防范的两个路径

　　从我国森林火灾发生的特点以及防范中存在的问题来看, 我国森林火灾防范应坚持两个基本路径:预防为主, 惩罚相辅。预防的重点在于森林防火意识的整体提升, 以及提前做好森林防火工作的准备。而惩罚的重点在于提高法律的处罚力度, 借助法律的强制性、制裁性, 以起到良好的震慑效应, 达到教育的目的。

　　(一) 预防是森林火灾防范的重心

　　首先, 政府要着力加强宣传教育工作, 通过新闻媒体、报刊杂志以及自媒体工具等多样化的传媒手段, 向公众普及森林火灾防范知识。特别是针对少数民族地区, 同样要做到全覆盖。要根据当地居民的生活习惯, 利用当地的语言进行宣传, 必须实现森林防火宣传教育的全面化、制度化, 改变形式化、走过场的宣传方式, 抓好宣传的实效性。

　　其次, 健全森林火灾防范机制。第一, 明确森林火灾防范主体, 建立系统化的森林火灾防范部门。因森林火灾防控涉及气象、地理、消防等相关部门, 有必要构建综合性的森林火灾防控应急中心, 集合各部门专业优势, 在火灾监测、预警、救援等方面增加协同效力。因森林火灾具有跨区域性, 对于区域联合防控也应该予以重视。同时, 改变传统单一的主体模式, 积极开展政府与社会的合作, 动员社会力量, 支持民间救援组织的发展, 形成多方主体共同参与防控的格局。通过整合主体力量, 最大限度实现森林火灾的防控。第二, 充分做好森林火灾发生的防控准备。要根据当地的地理环境特征, 科学建立森林防火隔离带, 以便火灾发生时起到阻断作用。第三, 要加强森林火灾预警机制。各地要逐步建立完善的森林预警机制, 及时捕捉森林火灾信号, 并快速上报指挥中心, 以便紧急处理, 把危险和损失降到最小。政府要加大科技研发投入, 开发高效的灭火工具和救援设备, 利用科学技术提高森林火灾救援的效果, 最大限度减轻救援人员的伤亡。同时, 积极开展森林火灾救援演练, 做好森林实地探测, 准确掌握森林周围地理环境, 制定相关应急预案等。

　　(二) 惩罚是森林火灾防范的抓手

　　森林火灾的防范不仅要注意事前的积极预防, 还要形成完善的事后惩处机制, 两者兼顾, 不可偏废, 方能达到森林火灾防范的最佳效果。

　　从立法上看, 《森林防火条例》属于国务院制定的行政法规, 按照行政处罚法的规定, 只有设定警告、罚款等非限制人身自由的处罚措施, 而无设定行政拘留的权限。所以, 可以在罚款数额上予以提高。而《森林法》属于全国人大常委会制定的法律, 有设定行政拘留的权限。因此, 可以通过修改《森林法》, 在法律责任中增设行政拘留的处罚措施, 进一步完善处罚种类设置, 加强处罚力度, 提升震慑效果。从执法上看, 要加大执法力度, 建立常态化巡逻机制, 对违反相关森林防火规范的行为, 应依法予以处理。同时, 要加强执法监督检查力度, 落实森林防控工作责任机制, 对于怠于履行森林防火职责的领导及工作人员, 应给予严厉的行政处分。

　　参考文献

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