森林资源的国内法规定与立法缺陷

　　一、保护与合理利用森林资源的必要性

　　有赖于森林资源客观存在着的稀缺性，加之构建绿色低碳型社会进程的日益推进，森林资源在国家发展和社会建设中越来越凸显其生态意义，加强对森林资源的合理利用与保护已愈加重要。

　　（一）我国森林资源禀赋状况

　　根据国家林业局 2 月 25 日发布的全国第八次森林资源清查结果显示，当前我国森林覆盖率为 21.63%,全国森林面积 2.08亿公顷。[1]

　　与此同时，不容忽视的是，我国的森林覆盖率远低于全球 31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的 1/4,人均森林蓄积只有世界人均水平的 1/7.森林资源的稀缺性不可避免，仅靠市场的自我调控难以实现对于森林资源的合理永续利用。

　　（二）森林于生态环境之重要性

　　森林资源较之于其他自然资源而言，其最突出的特点在于，森林资源的生态价值远高于其经济价值，林业的发展对于生态建设与环境保护发挥着积极的作用。

　　1.维护生态系统，彰显生态绩效

　　森林资源不同于纯粹的市场产品，其具有独特的生态价值，主要表现在保障"三个系统一个多样性"的生态功效。林业部门是发展森林生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统以及维护生物多样性的重要部门。

　　2.完善能源结构，助推低碳经济

　　就全世界范围而言，木材、钢材、水泥是传统意义上最主要的三大原材料。较之于钢材、水泥，木材明显具有清洁、无污染、环保之重要特性。近些年来，森林资源也愈发成为继煤炭、石油、天然气之后第四大世界性战略能源。

　　3.应对气候变化，履行国际责任

　　森林是最大的碳储存库，加强营林造林，发展林业碳汇项目有助于减少二氧化碳的产生和排放，能有效地缓解全球气候变化。作为一个负责任的大国，我国理应肩负起应对气候变化、减缓全球变暖的重任，切实履行国际公约义务。

　　二、关于森林资源的国内法规定

　　（一）涉及森林资源的立法体系

　　我国确立了上至《宪法》下至地方条例一整套的法律法规体系，关于森林资源的开发、利用、管理等事项已有相对完备的法律制度。《宪法》从根本法之地位确立了森林资源的所有权制度，《物权法》规定了森林资源作为一般物所应具有的权利属性，《刑法》主要列举了涉及森林资源开发利用的几类犯罪，《行政法》从大体范围层面界定了自然资源的监督管理等事项。作为林业基本法，《森林法》则从森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐、法律责任等层面对森林资源加以界定。

　　（二）现行立法确认的相关制度

　　1.森林资源权属制度

　　《宪法》确立了森林资源国家所有和集体所有的制度[2],《森林法》第十五条在此基础上进一步明确了森林资源的权属流转，用材林、经济林、薪炭林或其林地使用权、采伐迹地、火烧迹地的林地使用权，国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。

　　2.森林资源经营管理制度

　　森林资源的清查是指在一定时期内对某一地区的各类森林资源分布情况和森林质量等因子进行调查和核查。[3]森林资源建档是在森林资源清查的基础上，将清查结果加以分类、整理、汇总、保存的制度。林业规划是就我国的森林资源开发利用指导思想、基本原则、战略目标等事项的纲领性计划。森林植被恢复费制度运用在勘查、开采矿藏和各项建设工程占用或征用林地等情况下，用以弥补因上述行为导致的林地面积锐减、森林破坏等负面影响。

　　3.森林资源保护制度

　　《森林法》以及《森林法实施条例》对森林采伐进行了明确的规定，包括采伐的原则、采伐审批程序、采伐方式和期限等，并特别明确了限额采伐制度。对于荒山荒地、幼林地等生态脆弱的林地环境，国家加强区域监管，设定封山育林制度。与此同时，现行立法还规定了开展全民义务植树并确立了地方政府和林业部门的相关责任制。缘于森林防火和森林病虫害防治工作的专业性、特殊性，国家专门制定了《森林防火条例》和《森林病虫害防治条例》。

　　三、现行森林资源立法之缺陷

　　（一）基本法律概念

　　《森林法》第三条提出了森林资源、森林等术语，第四条提出了"森林"的分类。基于此，我们可以理解为林木为森林的一个子概念。然究竟何为森林资源？整部《森林法》全文共十次提到了"森林资源"这个词，但却未对这一概念加以界定，而《森林法实施条例》中则提到了这一概念。抛开《森林法》第四条，单看《森林法》第三条和《森林法实施条例》第二条，我们可以理解为《森林法实施条例》是对《森林法》中屡次提到的"森林资源"一词的解释。但如若加上《森林法》第四条，就无法理解"森林"和"森林资源"二者的关系了。

　　（二）立法定位和目的

　　依据《森林法实施条例》的规定，野生动植物应是森林的一个子概念，因而野生动植物立法应是《森林法》的下位法。但现实情况却是，《森林法》由全国人大常委会而非全国人大制定，而未来的《野生动植物保护法》也将由全国人大常委会制定，根据《立法法》的规定，从立法程序上而言，造成了《森林法》与《野生动植物保护法》平起平坐的客观结果，无法彰显《森林法》在林业法律中的基本法地位。

　　立法目的决定了一部法律的定位和价值诉求。整部《森林法》更侧重于发挥森林资源的经济功能。其制定于计划经济时代的社会背景之下，仍未摆脱立法之初的时代印记。与之相比，环境法律专家们显然业已意识到了立法目的的问题，新修订的《环境保护法》开篇言明整部立法旨在"推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展",首次将可持续发展囊括立法之中，新《环境保护法》的出台从一定程度而言可以为未来《森林法》的修订提供借鉴和参照思路。

　　（三）法律制度规定

　　现行法律确立了森林权属制度、经营管理制度以及森林保护等制度，看似完备，实则存在着诸多的现实问题。

　　其一，森林权属制度亟待健全。《宪法》《森林法》皆笼统地规定森林资源属于国家所有或集体所有，殊不知，这一规定在实际操作运行过程中问题重重。国家所有的结果往往是无人所有，而集体所有又常被国家所有吞并。另一方面，集体所有制也面临着窘境难题。由于各地集体林权面积不同，林农比例存在差异，林权下放到户很难做到绝对的公平合理。

　　其二，生态补偿制度尚不完备。亿万"负翁"石光银的例子足以应当引起我们的深思，现阶段我国所施行的森林生态效益补偿制度尚存在着诸多的问题。传统的生态补偿范围过于狭窄，仅限于某些公益林、特种用途林。加之传统的森林资源生态效益补偿制度仅把森林资源当作客体加以保护，从功利主义出发来思考问题并进行法律制度设计，其目的仍然是为了满足人类的自我需求。[4]

　　从根本上来看，这种生态补偿体现了一种以人类为中心的观念。

　　（四）法律责任和救济

　　现行法律规定的法律责任畸轻，惩罚力度严重不足，处罚标准设定不合理，司法救济手段单一。我们以《刑法》和《森林法》规定的盗伐林木罪、滥伐林木罪为例加以说明。一则，法律规定构成盗伐林木罪、滥伐林木罪[5]主要依据的是砍伐林木的数量，根据盗伐、滥伐林木的数量确定刑罚，这种立法规定忽视了森林资源的特殊属性。我们不能忽视林木个体之间的差异，更不能忽视林木树种之间的差异。立法必须与实际情况和现实需要相结合方能成为良法。笔者认为，《刑法》和《森林法》在确定盗伐林木罪、滥伐林木罪时应将林木的生态价值、区域环境容量与承载力、林木自身价值等因素一并纳入考量标准之中。

　　二则，惩罚力度严重不足。有学者将我国的环境治理概括为"守法不如违法，小违法不如大违法",[6]一语道破违法成本低这一客观现状。纵观现行立法条文，最主要的行政处罚措施当属罚款，然而目前的罚款处罚额度畸低。伪造、变卖林木采伐许可证只规定了百元的罚款，这对于违法行为人而言无法达到惩戒之目的。建议《森林法》及相关森林资源立法在日后的修订完善过程中完善罚款处罚制度，综合考量违法行为的社会影响力、行为本身的不良后果、违法处罚的客观绩效等因素。

　　（五）管理监督与公众参与

　　"法律的生命在于它的实行。"[7]而法律欲更好地实行，就必须对法律的整个实行过程加以约束和监督。我国现行立法关于森林资源的开发、利用、保护设置了国家统一管理与分部门分级的双重管理体制。林业部门是主管部门，兼有森林公安、工商部门、土地管理部门、矿产管理部门等职能部门加以辅助管理。

　　我国目前在立法上虽然规定了各级人大和人大常委会对执法、司法享有监督权，但是在法律监督的内容、方式、方法、手段和程序等问题上，没有具体和明确的规定。[8]在司法实践当中诸多监督管理工作仅仅流于形式。美国的公众参与机制可对我国的发展有所裨益。美国《国有林管理法》规定，"林务局在制定各种计划的时候都要给公众参与评价的机会，并根据公众评价进行修改，公众可以对计划进行上诉，还可以起诉林务局".[9]

　　我国应借鉴美国的做法，鼓励公众参与林业发展的各个环节，建立起国家监管与公众参与的双重监管机制。

　　结语

　　现行森林资源立法在法律概念、立法目的、法律定位、相关制度、法律责任、管理体制等诸多方面所遭遇的瓶颈难题不禁引人深思，良法是法治的顶层设计，更是执法与守法的基本要求，唯有不断健全完善森林资源相关立法，方能真正实现森林资源的永续利用和林业的可持续发展。

　　参考文献：
　　[1] 国家林业局。第八次全国森林资源清查结果公布[EB/OL] （。2014-02-26）[2014-5-28].
　　[2]《中华人民共和国宪法》第九条。
　　[3] 张梓太。自然资源法学[M].北京：北京大学出版社，2007,8（1）：144.
　　[4] 曹明德。森林资源生态效益补偿制度简论[J].政法论坛，2005,23（1）：134.