雄安新区绿色建筑法律体系构建中域外经验借鉴

　　摘    要：　雄安新区建筑项目体量大、标准高，却缺少相关绿色建筑法律体系支撑。因而，选取美国、德国、英国及日本4个在推动绿色建筑上取得较大成效的代表性国家进行其立法工作的多边比较，分别从法律法规、制度设计、立法思路及立法策略4个方面进行分析；结合对我国现有绿色建筑立法、执法现状的分析、比较，讨论了雄安新区绿色建筑立法要点，从制度顶层设计、建设过程各环节的绿色化、评价与标识及行业主体转型发展4个方面为其立法提供思路。

　　关键词：　雄安新区; 绿色建筑; 法律体系; 立法策略;

　　Abstract：　Xiong'an new district has large volume of construction with high standards,but it lacks the support of relevant green building legislation. Therefore,this paper selects the United States,Germany,the United Kingdom,and Japan as four representative countries who have achieved remarkable success in green buildings to make multilateral comparison of their legislative work,from the aspects of laws and regulations,system design,legislative ideas and legislative strategies. This paper discussed the main points of green building legislation in Xiong'an new district considering the analysis and comparison of the existing green building legislation and law enforcement status in China. This research provide ideas for the legislation from aspects of the top-level system design,the greening of the construction process,evaluation and identification,and the transformation of the main body of the industry.

　　Keyword：　Xiong'an new district; green buildings; legal system; legislative strategy;

　　随着城镇化进程的加快和消费结构的持续升级，我国建筑领域能源刚性需求处于增加态势，建筑能耗占全社会能源消费比例每增加1个百分点，将多占用5000万吨标准煤[1]。建筑领域节能减排依然形势严峻、任务艰巨。

　　2017年4月，党和国家作出设立河北雄安新区的重大决策。作为北京非首都功能疏解集中承载地，《河北雄安新区规划纲要》[2]（以下简称《纲要》）提出，雄安新区需承接高校、科研院所、医疗机构、企业总部金融机构、事业机构等非首都功能，将推进大量新建或改建项目。《纲要》明确指出，雄安新区建设将坚持生态优先、绿色发展，贯彻落实新发展理念，着力建设绿色智慧新城。可见，生态优先、绿色发展的理念将贯穿雄安新区建设的全过程。但新区目前并没有绿色建筑发展的配套政策，落实新区生态文明建设与绿色发展的整体部署缺乏法律支撑。

　　随着中央城市工作会议对建设领域新战略、建筑八字新方针、建筑五方责任主体终身负责制的推行，建筑节能发展出现了新的趋势转变：建筑节能向绿色建筑转变、单体节能向区域节能绿色转变、建筑低能效向高能效需求转变。为推动绿色建筑健康发展，当前我国已有十多个省份出台了地方性行政法规，但由于缺乏实践管理经验，仍存在管理和责任主体不明确、管理流程不完善等问题。而雄安新区建设体量大、规划定位特殊，需要为其“量体裁衣”地开展相关绿色建筑立法工作。通过对国外成功经验的梳理及对域内立法现状不足的原因进行探究，可为雄安新区绿色建筑立法工作的各方面（制度顶层设计、建设过程各环节的绿色化、评价与标识及行业主体转型发展）提供思路，汲取国外成功经验以期提高立法成效，弥补域内工作不足之处，提高雄安新区绿色建筑立法工作水平。

　　1、 雄安新区绿色建筑立法需求

　　(1）政策需求。建设绿色智慧新城，建成国际一流绿色现代智慧城市，是中央规划建设雄安新区的七大重点任务之首，要求全面推动绿色建筑设计、施工和运行[3]。为响应该政策需求，雄安新区须对其建筑的绿色发展进行全过程管理，亟需绿色建筑发展方案、发展条例、建筑质量性能条例等法令文案的出台，并严格遵循“执法必严，违法必究”的准则。

　　(2）战略需求。雄安新区是继深圳经济特区，上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。其战略定位，一是疏解北京非首都功能集中承载地；二是贯彻落实新发展理念的创新发展示范区；三是体制机制创新的高地和高端产业集聚地[4]。上述目标被要求在2035年基本实现，因而，雄安新区的绿色建筑立法工作已迫在眉睫。
 

 

　　(3）技术需求。《纲要》中规划了大量新建及改建工程，其建设技术要求涵盖多个层次：有高技术要求的高端高新产业如电子信息、生命科技、科技研发等产业发展的基础设施及中低技术要求的普通社区、街区等。由于雄安新区建设的特殊技术要求及其多层次的特点，要求其在国家、省级的绿色建筑标准上制定自己的绿色建筑标准，并且在侧重实操性的原则上，建立多套指标体系及相应配套的技术标准。

　　综上，政策、战略及技术3个方面的需求论证了雄安新区的特殊性及其绿色建筑立法的必要性与急迫性。在雄安新区绿色建筑立法时，须最大限度满足以上3个需求。

　　2、 国外绿色建筑法律体系分析

　　2.1 、法律法规

　　建筑与工业、交通并列为能源消费的三大主体，被视为温室气体排放的重要来源[5]。在欧美发达国家，建筑能源消耗造成的碳排放甚至占总量的40%～50%[6,7]，绿色建筑相关的法律法规随之陆续出现，对比美国、英国、德国、日本4个不同国情、不同特点的绿色建筑法律体系（见图1），以期为雄安新区立法提供思路。

　　2.2 、制度设计

　　为了达到减排目标，各国政府在绿色建筑发展的制度建立上，开展了大量的工作。美国、英国、德国、日本等均在市场调控的基础上颁布了一系列制度，促进绿色建筑的发展和普及，其主要内容及作用如表1所示。

　　由表1可见，美国、英国、德国及日本的制度设计主要围绕节能建材、建筑节能标准、建筑改造及经济激励等方面进行。

　　2.3、 立法思路

　　建筑节能和绿色建筑的外部环境效益十分突出，但在短期内对建筑商和业主的经济效益却较难显现，存在“市场失灵”问题[8]，因此，政府制定绿色建筑及建筑节能工作的市场规则及相关法规政策，引导市场、充分利用市场规律，使国家、企业、研究机构及用户都能够从绿色建筑和建筑节能中真正获益。如表1所示，美国、英国、德国、日本都建立了比较全面法律体系，为建筑节能和绿色建筑发展提供了保障，其立法思路如表2所示。

　　2.4、 立法策略

　　在立法策略层面，应明确政府的立场、原则和边界问题，制定符合本国国情的法律措施。在推进绿色建筑实施的过程中，东西方国家有着明显的差别，如表3所示。

　　图1 美、英、德、日的法律体系的建立

　　2.5、 经验总结

　　通过上述梳理和比较可以看出，美国、英国、德国和日本的绿色建筑法律体系各有差异，但其取得成效的原因主要可以归结为以下6个方面，可为雄安新区立法提供思路：

　　(1）明确的立足点和目标。上述国家都将建筑的可持续发展和绿色建筑理念相结合，以可持续发展作为法律制定的指导思想，旨在形成绿色建筑施工建设实用的规范性法条。

　　(2）政府发挥顶层设计作用，从法律层面完善和规范绿色建筑管理体制。绿色建筑领域是一个市场机制部分失灵的特殊领域，难以依靠市场机制单向推动，必须借助政府强有力的引导和管理才能有所发展。各国政府自“石油危机”后，相继结合本国特点制定了一系列法律法规对建筑节能和绿色建筑作出明确规定，以政策法规的强制性来规范市场行为。

　　(3）因地制宜制定科学的绿色建筑标准。先进国家的绿色建筑标准涵盖了各类建筑，并在持续性的修订过程中不断提高标准，在总体和单体结构层面都做了相应规定。

　　表1 美、英、德、日的制度设计

　　表2 美、英、德、日的立法思路

　　表3 美、英、德、日的立法策略

　　(4）通过认证和标识增加信息透明度，引导市场消费。通过对建筑进行监测、评估、认证和标识，将建筑物的节能效果、舒适度及环境影响程度等信息透明化，一是促使公众清晰认知建筑情况；二是促使开发商将绿色建筑作为一种市场营销指标。各国的认证和标识方案有很多，发起机构往往是中央政府、地方政府、行业协会及第三方机构。

　　(5）采取有效的经济激励措施。绿色建筑包括新建建筑的绿色建设与既有建筑的节能改造[9]。强制标准对新建建筑约束力较大，但经济激励措施更有利于鼓励既有建筑改造，上述发达国家均配套相应的财政税收政策，以经济激励促进绿色建筑发展。

　　(6）法律责任明确，惩处措施到位。尤其是美国《能源政策法》对主体、期限、程序、法律责任等均作了明确的规定。立法权责明确有助于减少矛盾冲突现象。

　　3、 国内绿色建筑法律体系分析

　　国内绿色建筑立法尚未全面铺开，仅对部分省市开展试点工作，并且，由于绿色建筑法律体系、评价指标不够完善，奖惩不明、缺乏实施性、内容陈旧等原因，导致我国绿色建筑法律效力有限、落地性较差。通过摸清国内绿色建筑立法现状，可为雄安新区绿色建筑的立法工作提供思路，从而提高法律效力，达到立法目的。

　　3.1 、立法现状

　　全国共14个省、直辖市、自治区针对绿色建筑发展出台了专项法规，但大多仅停留在市区级层面，其作用范围、法律效力有限，在绿色建筑实施过程中较难产生法律效力，对参与主体也难以产生有效的法律约束。另外，由于缺乏相应的强制性规定和法律责任，在实践中很多与绿色建筑相关的工作都停留在一般的号召层面，落地性较差。

　　3.2 、立法结构及策略

　　国内绿色建筑法律体系一般先用总则对绿色建筑立法的依据、主体进行介绍，然后对绿色建筑基础性的内容做出一般规定，其次对规划、设计、建设和使用等过程提出节能要求，并配套激励与惩罚措施。在立法策略层面，已出台的绿色建筑立法主要从宏观规划、市场准入、绿色施工、能耗监测、技术与应用推广、认证标识、经济激励等方面对绿色建筑的发展进行引导、规范和激励。

　　3.3 、立法存在的不足

　　国内绿色建筑法律体系建立较晚，与国际上发达国家的体系还是有较大差距。一是国内绿色建筑法律体系、评价指标不完善，法律、法规、规章之间缺乏协调配合，存在评价指标、施工运营等规定不具体、不量化、缺乏全寿命周期考虑的情况[10]；二是绿色建筑相关立法的奖惩不明，经济激励措施力度不足，虽大部分已进行绿色建筑立法的省市制度设计时涉及了经济激励，但由于资金安排模糊，导致其可操作性、可执行性低；并且法律法规多为指导性，缺少强制性措施及法律责任，缺乏实施性[11]；三是部分法律法规内容陈旧，没有及时跟进、更新[12]。

　　4、 雄安新区绿色建筑立法策略

　　根据经验总结，绿色建筑立法应首要明确立法的立足点及目标，以可持续发展为指导，由政府主导设计，解决市场失灵问题。

　　4.1 、立法思路

　　(1）以“放管服”为核心。据国务院相关文件要求，以“放管服”改革为核心[13]，尊重市场规律，以宏观制度设计促进建筑节能与绿色建筑整体协调发展，实现建筑节能向绿色建筑转变。

　　(2）“全生命周期”视角。国外立法体系的完善离不开“全生命周期”视角的推广，立法要以“全生命周期”视角丰富建设流程关键环节绿色化要求内涵，实现建设各环节（规划、设计、建设、运行及改造等）的绿色化水平提升。

　　(3）创新市场化发展模式。借鉴美国的强制性法案与自愿性认证立法模式，雄安新区的立法可采取以评价与标识创新建筑节能与绿色建筑市场化发展模式，实现政府主导向市场推动转变。

　　(4）促进行业主体转型发展。日本由政府主导的严格管控使市场参与自主性较差，因而，雄安新区立法应以规范与引导促进行业主体转型发展，实现全产业链能力提升并明确雄安新区绿色建筑管理的关键控制环节、管控内容。

　　4.2 、立法工作建议

　　基于雄安新区建设特点，并借鉴国外绿色建筑法律体系有效经验，针对雄安新区绿色建筑立法工作提出如下建议：

　　4.2.1 、制度顶层设计

　　(1）建筑节能与绿色建筑规划制度。借鉴美国2005年《国家能源政策法案》、英国BREEAM体系的建立及各国家对绿色建筑理念的推广，在城市规划审查中增加建筑节能、绿色建筑指标；在城市的控制性详规中落实相关指标体系，或将涉及建筑节能和绿色建筑发展指标列为土地出让的重要条件，或考虑增加绿色建筑设计专项审查内容，建立绿色施工许可制度，实行民用建筑绿色信息公示告知等。

　　(2）建筑节能与绿色建筑考核制度。借鉴美国1992年《国家能源政策法》及域内法律效率低下的现状，市县住房和城乡建设主管部门牵头每年对本地区上年度绿色建筑工作绩效开展自评并将结果报告上级；上级负责在每年第一季度对上年度市县绿色建筑工作进行绩效评价机考核，并向社会公布结果，做好监督考核。

　　(3）建筑节能与绿色建筑联席会议制度。借鉴针对建筑节能与绿色建筑发展过程中所面临的重大问题进行商议、统筹协调并据实际情况及时更新、改进建筑节能标准。

　　4.2.2 、建设过程各环节的绿色化立法

　　(1）规划设计阶段。借鉴美国1978年《节能政策法和能源税法》、2005年《国家能源政策法案》、英国2010年《建筑法规》、日本2000年《促进住宅品质保证法》、德国2004年《可再生能源法》，将绿色建设指标纳入控制性详细规划、修建性详细规划、建筑规划设计条件等，落实到具体的建筑小区和建筑项目；按照建筑节能的要求依法对民用建筑进行修建性详细规划、建筑设计等方案审查。建立符合绿色建筑标准的绿色建材、装配式建筑产品等的市场准入制度。同时，加强已启动的示范项目的管理，完善可再生能源建筑应用技术标准，开展可再生能源建筑应用产品产业化基地示范工作。

　　(2）建设阶段。借鉴美国自愿性能耗认证（能源之星标识）及英国、德国的强制性建筑能源标识，土地招拍挂时，要求提出绿色建筑、建设用地用电和低冲击开发指标；并要求建设单位在项目可研报告、固定资产节能评估报告中增加建筑节能和绿色建筑章节，明确项目执行绿色建筑和建筑节能标准；要求建设单位项目负责人对绿色建筑工程质量承担责任；通过试点和示范工程引导绿色施工健康发展，制定引导企业实施绿色施工的激励机制。

　　(3）运行阶段。借鉴德国2001年《建筑保温规范》、2004年《可再生能源法》及日本2000年《促进住宅品质保证法》、2008年《节能法》，建立建筑用能管理体制，包括能耗统计（要求资源供应部门以及建筑业主定期上报能源消耗情况）、能耗监测（对不同使用类型中的典型建筑物安装能源计量监测装置获悉该类建筑物的能源消耗情况）和用能定额等制度；采纳环保部门的监测评价结果与指标体系作为专项评价依据进行绿色评级；要求物业强化环境保护意识，确立绿色经营理念；通过环境认证，制定绿色经营制度；构建绿色识别系统，塑造绿色形象。

　　(4）改造阶段。借鉴德国建筑节能新规范EnEV鼓励节能技术改造，将城市更新项目引入绿色建筑标准，采取“绿色更新”理念，要求建筑设计的各个环节都按照标准加大绿色环保和再循环材料的使用，突出体现“四节一环保”理念。

　　4.2.3 、评价与标识

　　(1）完善建筑能效测评标识制度。借鉴英国、德国的强制性建筑能源标识，在建筑的建设、改造、销售、租赁市场方面，全面推行能源证书体系，推动降低整个社会的建筑能耗；政府作为监督主体对多方行为主体实行激励，培育独立的评价机构，建立住宅建筑能效标识体系，为市场其他利益相关体提供决策依据，同时强制要求开发商在销售时向购房者提供建筑物能耗等级标识。

　　(2）实行绿色建材、部品及构配件第三方认证制度。借鉴美国的能耗认证由政府、市场及第三方机构共同推进，效果较好，建立由一个专门的、独立于建设单位的组织对评价系统负责，提供“公平、公正、专业”的第三方认证。

　　(3）建立建筑节能与绿色建筑推广、限制、禁用制度。将绿色建筑技术纳入推广、限制、禁用目录。实现目录更新的动态化、日常化，促进目录转型，以目录为抓手，以认证为依托，构建建筑节能与绿色建筑领域绿色化供应体系。

　　4.2.4、 行业主体转型发展

　　(1）建筑节能与绿色建筑领域信用评级制度。建立针对评价机构和其他相关市场主体的信用管理制度和信用信息平台，加强信用信息的采集归集和共享使用，完善相关市场主体信用信息记录；建立评价机构信用承诺制度，将信用承诺情况作为实施事中事后监管、信用分类监管、招投标管理等工作的重要依据，逐步建立“守信激励、失信惩戒”的市场信用环境。

　　(2）建筑节能与绿色建筑经济激励制度。借鉴英国的“绿色家庭”计划、日本鼓励购置优质住宅、住宅环保积分、德国专项基金支持既有建筑改造等举措创新激励方式，建立多元化的激励政策体系，撬动市场资金，放大激励效果；从“全生命周期”及“全产业链”视角出发，建立以建筑实际能效水平为导向的激励机制。

　　(3）建筑节能与绿色建筑职业技能鉴定制度。发展一批建筑节能与绿色建筑领域工人技能鉴定机构，开展工人技能评价工作；通过制定施工现场技能工人基本配备标准、发布各个技能等级和工种的人工成本信息等方式，引导企业将工资分配向关键技术技能岗位倾斜。

　　(4）建筑工程质量保险制度。借鉴法国等发达国家强制实行工程质量保证保险，具有风险分散的作用。逐步强制投保工程质量保证保险，增强我国业主投保意识及投保意愿。

　　5、 结语

　　本文讨论了国内绿色建筑立法存在的不足，发现当前我国绿色建筑推广过程中普遍存在“重设计、轻管理”的现象，绿色建筑指标与工程建设相关环节缺乏衔接导致绿色建筑指标要求难以落地、制约绿色建筑发展，如何快速发展和普及绿色建筑是目前面临的重要问题。

　　在对发达国家推动绿色建筑发展的法律体系、制度设计、立法思路及立法策略等进行多边比较研究的基础上，结合国内各地市现有绿色建筑法律体系的发展现状及雄安新区的立法需求，分析了新区绿色建筑立法要点，得出的主要结论：一是美、英、德、日均以立法的形式推动和规范绿色建筑发展，从强制性的标准体系和管理机制切入，通过认证和标识调动市场的自主性，并配套有效的经济激励措施，以严格的法律措施规范市场主体行为；二是绿色建筑的发展形势倒逼各地政府亟需以规范性条文进行引导。但国内已出台的绿色建筑法规较少，且大多停留在市区级层面，作用范围有限，法律效力不高，实施效果较差；三是雄安新区的绿色建筑立法应形成政府与市场、强制性与自愿性相互结合、相互补充的长效发展机制，以“全生命周期”视角切入，实现建设过程各环节的绿色化，并配套评价标识、信用评级、经济激励等制度，实现政府、市场、第三方机构共同推进绿色建筑发展。

　　同时，通过对美、英、德、日4个典型国家的成功立法经验进行梳理，本文认为，可以从绿色建筑制度顶层设计、建设过程各环节的绿色化、评价与标识及行业主体转型发展4个方面推进立法工作，为雄安新区绿色建筑立法提供思路。雄安新区遵循“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的发展理念，立足于建设“全国超低能耗绿色建筑示范区”，致力于打造推动高质量发展的全国样板。作为落实新时期生态文明建设和绿色发展的重要载体，其法律体系及管理制度对我国探索绿色建筑发展路径具有重要意义。

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