开发区模式在发展地方经济上的优势

　　开发区是中国经济体制改革先行先试的重要载体，经过20多年的发展，遍布全国各地的开发区成为带动地方经济增长，推动科技进步创新、积聚资源信息、开展国内外多层次交流的重要引擎。开发区是中国特色社会主义理论和实践体系的鲜明范例，充分体现了我国在改革、开展、创新历程中的对社会主义经济社会发展规律的再认识和再探索，开发区政策之所以取得成功，是天时、地利、人和共同作用的结果，并不单纯是采取了不同于普通地区的优惠性政策，其中的核心机制在于开发区在改革、发展过程中确立了全方面竞争优势，本文拟对此进行初步的归纳、探讨。

　　1、制度优势

　　制度是一系列政策、习惯、管理活动的集成，它塑造了某类政策的基本面貌，并决定着深层次的政策合法性与政策绩效。按照治理理念的差异，制度又可以进一步细分为体制、机制等管理元素。对于开发区的制度建构，国内外研究者有一些看法，鲍克提出“超自主体制”的概念来形容我国的开发区在政治经济生活中的定位，其核心观点是开发区在行政权、财政管理权、改革发展权上拥有很高的自主性，使开发区足以摆脱传统行政科层的效率羁绊，同时在应对市场竞争时有足够的创造力。这一看法给我们很大的启发，党和国家高层领导者在决定设立开发区时，展现了很高的政治智慧和政治勇气，但开发区作为一个全新事物，能不能发展的好，应该往哪个方面发展，政策设计者在设立开发区之初是无法周详考虑的，经过下面这些政策试验，才营造了比较完整的开发区制度环境，使其的竞争优势逐步确立和发挥作用。

　　1．1机构上的保障

　　开发区的党政组织体系包括党的指导机构(开发区党工委)、行政领导机构(开发区管委会)，国有控股型经营实体(如开发区投资开发总公司)等三大类，在开发区运行中，党政企三大机构一般合于一身，共同负责、合理分工，有内有外，党委(工委)的设立，使开发区在重大决策事项的方向性、改革步伐的跨越性、管理干部配备的高素质化得到了充分的支持，开发区管委会的组构中，将多家政府部门集中在一起办公议事，使外来投资者对政府的面貌形象改观大为改善，而其管委会精干的人事配备，齐全的审批职能和较高的办事效率容易得到投资者欢迎。
　　而开发区经营性机构的设立，使合乎市场经济逻辑的运行方式早于其他政务区进入了开发区，使政府自上而下管理和平等的契约化经营很好的结合起来，使得开发区各项事务都保持了不同于以往的行政效率。

　　1．2权能上的保障

　　开发区在级别设置、管理干部和经营人才的配备上，都采取了区别性的政策，投入了精兵强将，开发区面积虽然小，但被赋予比其他的行政辖区更高的行政级别，目前，国家级开发区的级别和一般的省辖市相同，有些地方将开发区行政规格提高至副省级。在开发区任职的干部配置级别也不低，一般都由市一级的党政领导干部兼任开发区党工委、管委会负责人，在开发区投资公司、科研机构等当中较早了引进了海外优秀人才，实行了年薪制、聘任制、柔性引进方式等人事新举措，形成了人力资源高地。

　　在静态制度建设的同时，开发区在财政、发展等方面获得了很大的激励和自主决策空间，形成了动态竞争优势。开发区发展初期国家没有足够的财力投入，税收安排成为主要激励源，如根据中央的政策，对首批批准设立的国家级开发区，享有10年的全额返还和3年的递减返还期，返还税金用于开发区自身建设和开发区所在城市的建设。后续设立的开发区在税收优惠幅度上有所收窄，但仍然保有较强的激励性。在自主发展上，国家级经济技术开发区享有了相当于省级政府的产业准入审批、投资金额核准、城市规划、土地管制等权限，在金融信贷、技改升级等方面也享受了较大的政策空间，构成了强有力的正向激励。

　　2、区位地理优势

　　在产业经济学与发展经济学当中，区位地理条件被认为是重要的生产要素，好的区位意味着与经济金融中心、资源主要产地、消费地有地理亲邻关系，交通、气候条件适宜，与周边经济产业发展排斥性地以及其他容易引发经济外部性的因素较少。在改革开放之前的经济管理活动中，国家在产业布局上存在大而全、小而全的思想，对区位地理因素的认知不够细致。在开发区举办之初，吸取了过往经验教训，区位地理条件成为决策者的重要参考因素，沿海、沿江、靠近大城市、距离机场与港口较近，成为不少开发区选址的首要标准。这种决策也给开发区发展奠定了良好的基础。一系列关于开发区发展的实证研究证明了这一点。如对于位于内地省份，地理条件逊于沿海地区的开发区，它们借用的区位优势是临近省会城市、可以直接借用较齐全的基础设施，大学和研究机构集中、金融机构较多，通过举一省一市(省会城市、计划单列市、较大城市)之力形成局部性经济高地。

　　3、产业集聚优势

　　自工业革命以来，长期的产业分工与竞争孕育出了一种产业集聚现象，如纽约、伦敦的金融业、意大利的时装、制鞋业、美国芝加哥地区、德国南部的重型装备制造业、汽车业，而最富盛名的无疑是美国的硅谷。它的产业链涵盖了政府、大学、智库、金融创投机构、协会、人力资源中介机构等，形成了教育、研究、开发、产业化、销售、物流、投融资、保险、设备租赁、信息技术、职业培训等各个分散产业的聚拢化。在全球化背景下，空间、地域的分隔性被科技、网络的互联性所弥补，世界日益变成了一个地球村。
　　产业集聚成为应对竞争、确立调整分工、降低经营风险、牟求利润更大化的重要环节。

　　由于产业的集聚，开发区在实际利用外资、工业总产值、财政税收收入等三个方面表现强劲。苏州市一市两园(两园指中国———新加坡工业园区和苏州高新工业园区)的共同繁荣景象验证了产业集聚的威力。1994年中国政府与新加坡政府签订协议，共同合作开发苏州工业园区。由新加坡政府对园区管理官员进行了培训，双方按照国际标准商定了园区运作模式，基础设施建设、国际市场经营战略等，由于工业园区的高起点，许多客商慕名而来，其中包括多家世界五百强企业。在中新工业园取得成功后，苏州市政府又新建了苏州高新区，复制了中新工业园的基础设施和行政管理模式，吸引了大量的台湾高科技产业前来投资，这些企业在技术、原料、零部件供应与生产之间形成完整的装配生产网络，在生产合作中培育了互信、协力关系，出现“母鸡带小鸡”的群聚效应。使苏州乃至长江三角洲地区牢牢确立了在IT硬件领域方面的优势。产业聚集也为创新带来了良好的平台，以位于北京的中关村科技园区为例，除了区位优越、资金充足外，中关村园区的创新能力在全国是首屈一指的。中关村周边驻扎了以北京大学、清华大学、中国科学院为代表的大量的教育、科学研究机构，在它们丰沛的智力支持下，中关村孕育出了北大方正与清华同方两种高科技产业化开发模式。北大方正模式走的是典型自主开发道路，主要是依靠自身科研成果与技术进行产业化的技术创新。如方正电子出版系统关键技术由国家科学技术最高奖获得者王选教授等攻关成功，彻底改变了中国出版业的面貌。而清华同方则是紧密依托清华大学的人才与科技优势，从清华大学已有的科研成果中，筛选能和市场结合的项目，最后透过技术与资本的结合进行梯级开发，形成丰富的产品。

　　在这个创新模式中，清华大学时提供科研成果的上游，清华同方是进行技术创新的中游，而接受技术创新成果转化的清华同方产业部与社会企业则为下游。近年来，中关村园区在接受风险投资、产业孵化上也有诸多创新之举。

　　4、财政自主和反哺发展优势

　　财政资源的取得和获益是影响各级政府决策行为以及府际关系的重要变量，开发区也概莫能外。

　　国内外研究者指出，地方政府意图扩大可支配财政份额，从而不遗余力的推动工业化、城市化是中国经济改革的重要诱因之一，不同地区间经济发展水平的差异，除了资源禀赋外，还受到金融、财政杠杆运用是否得当的影响。前述开发区的制度优势中提到了开发区通过强有力的税收激励来凝聚资本，这是财政激励手段运用的一个方面，开发区独特的竞争优势还有赖于它在财政资源上的充沛和灵活自主性。开发区的主要财政收入来源包括税收、土地出让金、行政事业性收费，开发区财政收入中最大宗收入是税收部分，如企业所得税、个人所得税、增值税、土地使用税、契税、耕地占用税、教育费附加等，土地经营收入也占开发区财源很大的比例。

    根据国家法规和政策，开发区工业用地可以协议出让，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，就必须挂牌拍卖出让。在开发区成立之初，地方政府划拨了一定面积的地块，授权开发区进行规划，安排土地用途，在土地定价上开发权享有较大的自主权，对土地增值收入使用享有自主权。在开发区发展过程中，各地政府陆续扩大开发区核心区域的土地面积，并将开发区周边的农村乡镇划转给开发区代管或重新规划。开发区利用土地增值收入在较短时间内完成了区内厂房、商业楼宇等生产业务用房，道路、排水、供电、通讯、煤气、热力、绿化、防洪、消防等基础设施。学校、医院、车站、餐饮住宿、金融邮政等公共服务设施的建设，使开发区具备了城市化面貌和产业化基础条件，这些超前性基础设施建设为各类产业进驻和短时间内产生经济效益营造了平台，为开发区利税增收创造了条件，开发区产业所创造的利税，除小部分上交给国家和省级政府外，绝大多数都留在了开发区，作为开发区新一轮建设和产业升级的资本积累。

    如济南经济技术开发区在1993年即设立了投资总公司，公司的定位即为开发区的投资、融资平台，它利用开发区成立初期的土地出让金和基础厂房、设备租售收入为启动金，对开发区基础设施进行滚动开发，并和来开发区投资的外资企业进行股权合作，以厂房、土地入股，给开发区带来长期稳定的股利收入。江苏吴江经济技术开发区成立了财务上独立的开发区经济总公司，从银行争取贷款，用于区内土地征用补偿、区内基础设施和房地产建设，并根据来投资客商的要求进行专案开发，使得开发区的职能不限于仅仅提供土地，而是形成开发产业链，为开发区筹措了宝贵的建设经费。在享有这些政策自主权的同时，开发区投资管理安排和企业产权的多元化一定程度上克服了在国有经济中较为普遍的“预算软约束”、国家为国有企业亏损买单的现象，使得开发区享有的政策优势能够有效反哺到开发区的可持续发展当中。

　　综上，我国开发区的发展得益于改革开放创造的良好环境，同时，开发区也在自我发展、自我完善过程中积累了丰厚的竞争优势，开发区发展所蕴藏的中国模式的资源值得进一步的挖掘研究。

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