我国城市宏观级差地租的形成及其对发展的影响

　　城市宏观级差地租是我国土地国有制度下的特色产物，近年来国内学者对宏观级差地租的研究逐渐成为热点。饶会林首次提出了宏观级差地租的概念和内容，完善和发展了我国地租理论。夏永祥将宏观级差地租区分为I、II、III和IV，并结合我国东中西部情况进行了阐述。

　　王宝铭研究了利用不同模型对级差地租的测算以及在地价评估中的应用。王雅莉和苗丽静指出我国应建立宏观级差征收制度，提高城市的土地利用效率，促进城市土地管理体制改革。饶会林和王雅莉将城市宏观级差地租划分为区位级差地租、功能级差地租和规模级差地租，并分析了宏观级差地租成因，提出了建立宏观级差地租制度的方法，还建议中央政府应征收三分之一的宏观级差地租总额。邢福俊从城市微观地租和宏观地租的结合进行分析，指出我国城市地租运行中的问题，得出城市地租应以货币地租为基础来实行。

　　兰宜生和郭立平对上海、郑州和西安三地的土地出让金代表的级差地租进行了分析，并对三地的地价与房价的关系进行了研究，认为中央政府收取宏观级差地租能抑制我国当前城市房价和地价的过快上涨。综合国内学者对宏观级差地租的研究，主要是从宏观级差地租的概念、成因、内容和宏观级差地租征收制度的构建框架以及简单的计量分析等方面进行，而对宏观级差地租的影响因素、变化规律、与城市空间溢出效应的关系、与地区差距的关系以及相关实证均没有涉及。这些研究内容正是宏观级差地租研究的一个新领域。笔者从我国城市宏观级差地租的形成及其对发展的影响进行分析和论述。

　　一、城市宏观级差地租的诠释

　　城市宏观级差地租是在社会主义市场经济条件下，依据城市之间的土地级差效益而形成的，由中央政府操作掌握的，旨在调节全国经济运行而征收的城市地租。对于这一概念，需做如下几点解释：

　　其一，城市宏观级差地租的研究对象是全国范围内的城市，是一个宏观经济学概念。它通过对全国城市间的地价比较，反映出全国城市间的土地利用效益的差异。城市宏观级差地租显然是中央政府应当关心的内容，是中央政府从宏观上进行城市土地调节的工具。

　　其二，城市宏观级差地租建立在城市土地宏观级差效益的基础上。城市土地宏观级差效益是指城市间单位土地面积上的产出值差异，通常用城市地均GDP差距来表示。土地效益在不同城市间差别很大，等量的投资在不同城市获得的收益不同。城市土地宏观级差效益的存在为城市宏观级差地租的形成创造了条件。

　　其三，城市宏观级差地租是社会主义市场经济条件下的特有产物，是我国城市实行土地国家所有制的必然结果。与国外的土地私有制不同，我国宪法明确规定了土地归国家所有。城市土地国有制的一个重要体现就是中央政府对城市宏观级差地租的掌控。

　　其四，城市宏观级差地租是一个政策工具，它的提出是为了更快的缩小我国区域经济差距，提高地区宏观经济的运行效率。中央政府通过对城市宏观级差地租调节政策的研究和运用，能将发达地区的一部分土地效益转移支付给落后地区，从而保证各区域能在一个更加公平的环境下参与市场竞争，保障各地区、产业和阶层都能享受到经济发展的红利，提高全社会的福利水平。

　　与城市宏观级差地租相对的一个概念是城市微观级差地租。它研究城市内部不同地块的产出效益差别。二者相比，主要有以下几点区别：

　　（1）研究对象不同。城市微观级差地租是研究城市内部的土地差异，属于中观经济学领域。城市宏观级差地租是研究全国城市之间的土地效益差异，属于宏观经济学领域。

　　（2）形成条件不同。城市微观级差地租的形成主要是由于城市土地位置的差异和连续追加投资后导致的土地产出率不同。而城市宏观级差地租是由城市所处区位、城市规模和功能属性的差别而形成的。

　　（3）相关利益方不同。城市微观级差地租的利益方主要是个人、企业和地方政府。个人选择居住小区、企业选择投资建厂的位置以及地方政府制定的城市发展规划都与城市微观级差地租紧密相关。城市宏观级差地租涉及的利益方主要是中央政府和地方政府。包括中央政府制定的全国主体功能区和地方政府之间的跨区域经济合作区，其本质是中央政府和地方政府在土地收益上的分配关系。

　　可以看出，城市宏观级差地租反映了城市间不同的土地宏观级差效益。按照形成土地宏观级差效益的来源，将城市宏观级差地租分成三项内容：城市区位级差地租、城市规模级差地租和城市功能级差地租。

　　二、城市宏观级差地租的形成

　　（一）城市区位级差地租

　　城市宏观区位级差地租是指由于城市所处的地理位置不同而形成的城市土地效益的差别。我国疆域广阔，不同地区在自然、经济和社会条件方面差异悬殊，造成不同地区的城市土地效益差距极大。主要呈现出两大规律：一是东部城市土地效益明显要高于中西部城市，二是南方城市土地效益高于北方城市。城市地均GDP指标能较好的反映出城市的土地效益水平。表 1 是 2011 年东、中、西部城市地均 GDP 的计算值。

　　2011年东部城市地均GDP是中部城市的3.43倍、西部城市的7.21倍。东部城市由于交通发达、科教水平高和人口密度大，是外商直接投资在中国的首选区域，经济发展水平处于国内领先地位，因而东部城市的土地产出密度最大。中部地区比东部地区的生产要素数量和质量要差，交通条件中等，总体经济发展水平落后于东部地区，城市土地产出密度居中。西部地区的自然生活环境恶劣、人口密度小、交通基础设施严重滞后，经济发展水平处于最后，相应的城市土地产出密度值最小。

　　南方城市由于气候温暖湿润、适宜居住、人口稠密和市场经济氛围浓厚等原因，城市平均发展水平要领先于北方城市。尤其是东南沿海地区，距离港澳台近，从近代起就已成为中国经济中心。而北方地区则由于气候寒冷干燥、居住环境较差、人口相对较少和市场经济观念淡薄等原因，导致城北方城市土地效益水平普遍低于南方城市。例如2011年东北三省34个地级及以上城市的地均GDP为2827万元/平方公里，广东21个城市的地均GDP为14036万元/平方公里，东北三省城市仅为广东城市土地产出效益的1/5。

　　城市区位级差地租的形成原因主要有两方面：

　　一是，城市所处地理区位的交通条件差异。城市的经济发展与其自身所处的地理位置的交通便利程度联系紧密。根据区位论，在其他条件不变的情况下，企业总是选择成本最小和市场最大的地区作为投资的最优地区。处于沿海、沿江或内陆交通干线的城市由于交通便利，到原材料、燃料的产地以及市场的运输费用最小，成为国内外大企业投资建厂的首选区域。这些城市的经济首先发展起来，土地利用效益迅速提高，由于城市土地供应量的增长速度比不上城市土地需求的急剧上升，城市地价和地租迅速攀升。东部沿海大城市甚至出现了寸土寸金的情况。

　　在所有表示城市区位的指标中，城市距最近海港的经济距离是一个区分度较高的指标。由中国东中西部城市距最近海港的经济距离表（见表2）可以看到，东部城市到出海口的距离平均为142公里，中部城市为565公里，西部城市为1501公里。在运输条件相同的情况下，东部城市比中、西部城市出口货物的时间和运费成本能节约297%和957%。这大大提高了东部城市土地的产出效益。

　　二是，城市所属经济区位。一般而言，城市所处的地理行政区位决定城市所属的经济区位。但现实情况并非如此。某一城市的地理区位未必和该城市的经济区位完全吻合。例如山东在地理上隶属于华北平原，尽管该省在气候、风俗、语言、文化和生活习惯上与华北地区的河北、山西相近，但从与周边经济联系的紧密度来看，山东与江苏、浙江的经济往来明显比与华北地区的经济往来更密切。因此，在全国的经济区划中，山东被划归于华东地区。华东地区在城市群密集度和城市土地产出水平上明显高于华北区域。

　　（二）城市规模级差地租

　　城市规模级差地租是指由于城市的人口规模不同而形成的城市土地效益的差异。当劳动、技术和资本不断的汇集于大城市时，土地产出效益急剧增加。与此同时，中等城市对人才和资金的吸引力要小于大城市，各种生产要素的数量和质量介于大城市和小城市之间，相应的土地产出效益居中。而小城市由于自身发展的定位要低于大中城市，对高端人才和先进技术的需求不大。这些小城市主要以技术含量低的一些产业为主，创造的生产价值较小，土地效益小于大中城市。表3是2011年中国大中小城市的地均GDP值。由此看到，大城市地均GDP是中等城市的2.7倍，是小城市的11倍。

　　

　　城市规模级差地租的形成原因，主要是劳动力的聚集效应。通常来讲，城市规模增加，城市人口密度会增大，单位面积土地上聚集的劳动力数量增加，在其他生产要素数量不变的情况下，城市土地的产出密度就会上升。并且规模越大的城市劳动力的质量往往越高，这对土地产出密度的上升也起到了助推作用。与此同时，城市规模越小，人口密度较小，单位城市土地面积上聚集的劳动力，无论在数量还是质量上都不占优势，这成为制约小城市土地产出密度增加的重要因素。最终结果是小城市的土地效益远远差于大中城市。

　　（三）城市功能级差地租

　　城市功能级差地租是指由于城市的产业功能等级不同而形成的城市土地效益差异。对城市功能等级划分的主要依据是城市第三产业产值和第三产业占地区生产总值的比重大小。根据配第·克拉克定律，城市在发展初期主要以第一和第二产业为主导产业，随着城市经济的不断增长，第一、二产业产值所占的比重不断下降，而第三产业产值的比重则不断上升。这揭示了城市功能不断演进的过程。一般而言，城市第三产业的产值和所占比重越大，城市功能越强，城市功能等级就越高；反之，城市第三产业产值和所占比重越小，城市功能越弱，城市功能等级就越低。

　　目前我国城市功能等级的划分日趋成熟，依据第三产业产值和所占比重，可以将我国城市划分成三个层次：一线城市、二线城市和三线城市。一线城市指北京、上海、广州和深圳。二线城市指省会城市、计划单列市和部分东部经济发达地级市。三线城市是指除去一、二线城市外剩下的地级市。分别计算2011年一、二、三线城市的地均GDP值，计算结果如表4所示。由此看到，一线城市的地均GDP值分别是二线城市和三线城市的2倍和3倍。

　

　　城市功能级差地租的形成与不同产业的产出密度差异有关。相同数量的投资用于不同产业，产出效益相差很大。

　　以高新技术和知识密集型为主的第三产业，产品经过一道道深加工和新工艺程序，技术含量和附加值最高，产出效益最大。以资本密集型为主的第二产业，产品技术含量和附加值居中。而以劳动密集型为主的第一产业，产品往往只是经过简单的加工就投入市场。这类产品的附加值极低，很容易被模仿和替代。因而第一产业的产出效益最低。由前面对中国城市功能等级的划分依据可知，一线城市的第三产业产值和所占比重较二线城市高，故一线城市的产出效益要高于二线城市，表现为一线城市土地的产出密度要高于二线城市。

　　同样，二线城市的第三产业产值和所占比重高于三线城市，故二线城市的产出效益高于三线城市，表现为二线城市土地产出密度高于三线城市。即存在这样的一条规律：随着城市功能等级的逐渐提升，城市土地的产出效益逐渐增加，城市的功能级差地租便自然的产生了。

　　三、城市宏观级差地租理论创新的意义

　　自我国实行土地有偿使用制度以来，各地区的土地效益差异开始慢慢显现出来。城市间的宏观级差地租差异逐年增大。改革开放后，市场经济逐步取代了计划经济，地区经济发展主要依靠市场的自发力量，过去受中央政府人为的区域政策来决定地区经济发展的情形已经被证明不符合经济发展的规律。随着市场经济的不断发展，对土地的市场化呼声越来越高，一些地区也开始进入了土地市场化的实验阶段。地方政府在土地市场化中主要担负监督者角色。在这种情况下，不同区位、规模和功能的城市，土地经营效益差别很大，反映土地市场需求和供给的地价差距悬殊。那些区位好、规模大和功能强的城市，在经济发展中占据了最有利的地位，吸引了全国数量最多和质量最好的生产要素，形成了强大的要素聚集优势，并且这一优势不断自我加强，进一步保持和促进了这些区域的经济优势地位。在土地市场上的表现为土地产出效益高，土地的需求居高不下，地价和地租水平高。而那些区位差、规模小和功能弱的城市，在地区经济增长中对资金、技术和高素质人才的需求无法得到充分满足，造成劳动生产率低下，经济增长后劲不足，在土地市场上的表现为土地产出效益较低，土地的需求增长乏力，地价和地租水平低。可见，城市土地产出密度大小反映了城市宏观级差地租的高低。一般来讲，城市土地产出密度大，城市地价就高，城市宏观级差地租就大。反之，城市土地产出密度小，地价就低，城市宏观级差地租就小。

　　城市宏观级差地租的产生是伴随着区域经济发展的不均衡出现的。由于历史的原因，区域经济发展差距在新中国成立之初就已经存在。在建国后的一段时期内，我国实施行政划拨的土地使用制度，土地的市场机制没有表现出来，宏观级差地租自然并不明显。1984年我国第一部国有土地的有偿使用法律——《广州市土地有偿使用管理办法》的制定实施，是对城市土地使用制度改革的第一次尝试。1990年5月，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，标志着我国土地有偿使用制度正式建立起来。自此之后，我国开始实行招拍挂的土地经营使用制度，潜藏在土地中的效益通过地价的形式迅速显现出来。宏观级差地租开始随土地产出效益的变化而变化，区域和城市间的宏观级差地租差距亦越来越大。城市宏观级差地租是我国特殊国情——土地国有制下的特色产物，是我国土地开发和利用的一大创新。

　　区域差距在全世界都是一个较为突出的区域问题。国内学者从很多角度提出了缩小我国区域差距的政策，并且在实践应用中也取得了一定效果。但中国地区差距的矛盾却没有从根本上得到缓解。近年来随着我国经济增长步入转型期，区域经济差距又有逐渐增大的趋势，落后地区面临着边缘化的危险，缩小区域差距成为中央政府亟待解决的问题。土地作为国家所有的重要资产，其收益必须由中央政府在全国的宏观层次上进行统一支配和调控。中央政府通过对不同地区不同数额的宏观级差地租的征收，运用转移支付手段，将发达地区的地租收益补给到落后地区，这样做的目的并不是简单的将财富在不同地区转移，最重要的是能够使不同地区在一个相对更加公平的体制下进行竞争，有利于落后地区经济发展的积极性，相对于以往简单的通过对落后区域进行大量补贴的政策来讲，显然，“授之以鱼不如授之以渔”的政策应该更有效。城市级差地租征收制度的实施，无疑将会是一个有力的缩小区域差距的手段。

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