城市棚户区改造困境的原因分析

　　第 4 章 吉林省城市棚户区改造面临困难的原因分析

　　通过社会保障理论，我们知道为了解决全国困难社会成员的生活保障、促进劳动生产力的发展、维护社会安定和经济秩序的稳定，政府应当在市场机制的基础上采取强制手段对国民收入进行再分配，达到资源的有效配置。这也是通过政府干预解决市场失灵的一种手段，这过程中公平和效率得以兼顾，从而社会改革的红利得以共享。

　　下面笔者将结合经济学的有关理论与吉林省城市棚户区改造的实际状况相结合，分析以下五点影响棚户区改造的相关因素：

　　4.1 资金问题。

　　作为参与社会收入再分配的手段之一，棚改所需资金绝大多数要由政府解决，这已经成为棚户区改造的常态、固定资金来源，棚户区改造最大的资金症结也就在此处。棚户区改造资金的主要来源依旧是依靠中央财政和地方财政两级政府拨款，吉林省作为欠发达省份，两级财政支出都显不足。吉林省作为一个老工业基地，生产方式相对落后，作为一个新兴的经济体市场，资本市场刚刚起步，融资渠道有限。

　　（1） 国家补助资金不足。棚户区改造伊始，中央政府便对有困难的省份和地区进行资金支持及政策优惠，但是由于我国省份众多，且大都处于城市发展的初级阶段，各省的地域也存在较大的差异性，这就造成了国家有限的资金不能充分利用到所有地区。市场经济的发展使得土地这种稀缺资源的需求量迅速提高，棚户区改造提高了土地再利用价值，会形成级差地租。棚改是政府干预市场的一种手段，以兼顾公平与效率，在棚改过程中，涉及到的棚户区居民绝大多数为低收入群体，无法进行经济投入，及时能够支付也是很少的一部分。这就导致了政府成为城市棚户区改造的引导者，不仅要进行资金的投入，同时实行税费减免等优惠政策，即使这样也无法满足资金缺口。

　　（2） 地方财政困难。地方政府为了追求 GDP 的增长往往更倾向于投资发展潜力更好的市政项目。如果在有限的财政资源中让过多的资金流入经济效益低的城市棚户区改造项目中，这必然会降低该省的经济发展水平。吉林省当前处于转型期，住房保障所需资金庞大，省里财政远远不能满足。促进地区经济发展、提升城市品质是地方政府的公共职能之一，作为棚户区改造的引领者，地方政府注资的同时也会实行税费减免等优惠政策。

　　（3） 金融支持不力。在中央政府资金扶持不足，地方政府资金短缺的情况下，拓宽棚户区改造的融资渠道及获得金融机构的贷款将成为该项目的重要资金来源。金融贷款短期内可以解决资金短缺问题，但对政府的偿债能力是一种考验。

　　棚户区住房建设属于政府行为，有社会公益性质，其往往回收期较长，投资回报率较低，因此，金融机构往往不愿意进行贷款。吉林省在 2014 年运用金融机构的贷款进行大规模的城市棚户区改造项目。

　　吉林省从 2006 年开始便进行了棚户区的改造，处于全国领先位置。从上表中可以看出，在吉林省启动改造之初的 4 年间，国家并未给予任何资金补助，省级补助的标准是按照拆迁面积每平方米 50 元，金融机构的贷款及项目方自筹仍是棚户区改造主要资金来源。2006-2008 年，金融贷款的比重占到资金来源的 90%以上，而 2009 年，没有金融贷款支持的情况下，所有资金来源全部都是省级补助资金，而省级补助的标准仅仅是每平方米 50 元。2010 年，国家开始实施补助，但每平方米仅 14 元，省级补助仍为 50 元。2011 年，国家补助增至 123 元，省级补助随即取消。2012 年和 2013 年，国家补助标准分别为 276 元和 182 元，省级补助依然取消。2014 年，国家补助标准增至 256 元，省级补助标准增至 147元，两者之和达到历史最高。同时，开行发放了 300 亿元的贷款支持棚户区改造，筹资渠道中，金融贷款的比重达到 89%以上。

　　总体而言，在 2006 年至 2010 年间吉林省的城市棚户区改造是以省级财政支持为主；2011 年至 2013 年是以国家财政支持为主；从 2014 年开始，吉林省才大规模开展金融机构贷款，逐步解决棚户区改造的资金难的问题。吉林省城市棚户区改造是否能够成功的一个最重要的直接影响因素就是资金的来源是否充足。

　　4.2 市场化运作。

　　市场经济体制下各利益部门都是以追逐为主要目标的，而在这种追求利益的最大化的过程中往往就会造成不利的外部影响，从而产生市场失灵。市场失灵时，就需要政府进行行政干预。对于促进经济欠发达的地区发展市场经济，优化资源的配置，进一步使全国范围内各地区经济协同发展，中央政府的投资也是至关重要的。作为世界性经济发展阶段产生的难题，贫民区改造与政府公共投资的基础设施建设密切相关。

　　4.2.1 地方政府宏观调控不到位。

　　政府进行公共投资将有很多受益对象，它会对当地的居民、财政、基础设施等社会各方面都产生影响。公共投资对这些因素提出了保质保量的较高要求。但由于棚户区改造在我国属于经济发展阶段中遭遇的探索性问题，地方政府亦缺乏相关经验可交流或借鉴，导致地方政府在棚户区改造这一公共投资的宏观调控中出现政府部门不协调、弥补市场失灵缺失等问题。

　　4.2.2 市场主体参与不积极。

　　目前，吉林省进行城市棚户区改造的主要模式是通过政府的市场化操作，包括优惠政策指引、政府管辖的具体组织及相关企业参与进来，但从实施效果上来看，企业、社区及居民的参与较少，且较为被动。实施政府规划时，出现市场化动作与政府政策规定相违背或不符的情况，开发商为追逐自身经济利益最大化导致安居房屋质量欠佳、与拆迁居民的协议无法达成而导致的强拆恶性事件时有发生。

　　因此，在履行政府公共投资及社会保障职能的同时，积极吸引市场各方主体参与棚改中来，实现政府城市经营、企业盈利与居民安业的各方利益，如何均衡处理各方利益的得失便成为了城市棚户区改造过程当中的突出问题。

　　城市化进程中，城市的建设不是任何一方能够独自完成的。政府、房地产开放商、建筑公司及社会公众都是城市的建设者和参与者。不过从城市规划的宏观角度来看，吉林省的城市棚户区改造还有由政府主导的，市场参与程度很低，人们不了解城市的规划发展方向。例如，在棚户区改造中，棚户区的居民在前期无法参与到本区域内的城市棚户区改造方案，在中期的拆迁纠纷问题过程中缺乏居民代表参与协调，而在后期棚户区改造完成后也没有参与到小区内的物业管理等事宜。

　　4.3 各利益主体的动态博弈。

　　从经济学角度出发，为了解决困难社会成员的生活保障问题，国家会通过立法强制手段对居民的收入进行再分配，从而维持区域的经济秩序与社会安定。这是通过政府干预解决市场失灵的一种手段，这过程中公平和效率得以兼顾，从而社会改革的红利得以共享。在城市棚户区改造过程中，市场中的多方主体都会加入进来。棚户区的市场化开发需要政府出台的政策指引；棚户区的改造项目则需要房地产开发商前期的资金引入；而拆迁居民的合法权益则需要法律进行有效保障。在市场经济体制下，城市棚户区改造问题一定会关联到多种利益团体的争相博弈。吉林省城市棚户区改造便涉及到了政府、房地产开发商及棚户区居民三方利益主体，其本质也就是社会资源在众多利益主体之间进行再分配。

　　4.3.1 政府启动征收方案不充分。

　　笔者认为，政府应该将城市所拥有的所有资源集中整合起来，运用政策手段配合市场机制来调控和管理该城市的发展。对于城市的管理职能应当拓宽，政府对城市不光是行使管理职能，还应该利用其主人的高度充分利用土地、水源、基础设施、历史文化等所有物质及非物质资源，将它们统统纳入城市发展的大框架中去，这样才能够满足发展日益迅猛的城市化进程。从公众角度看，政府在城中村棚户区改造过程中，启动征收方案不充分，具体体现在以下几点：

　　（1）城中村规划不合理？吉林省政府在进行城市规划体系建设中并未明确提出将城中村棚户区纳入规划体系之中，改造过程基本是拆建同时进行，本意是为拆迁居民考虑，把提前改造的棚户区区域作为安置住房建设？不过，在土地改造过程中，开发商却优先选择了具有级差地租的地块，这便使棚户区改造没法按照事前规划有效运行？

　　（2）部分政策滞后性？随着吉林省城中村棚户区改造的进行，改造环境也随之发生变化？土地价格不断攀升，钢筋？水泥等主要建材价格上涨，相关节能环保标准的出台等导致城中村主要改造成本的增加？但是政府并没有及时随着市场价格的变化进行相应调整，导致后续改造工作受到来自开发商及棚户区居民的多方阻力？

　　（3）相关政府部门缺乏协调？地方政府在城市棚户区改造的的地位不可替代，一旦在具体改造项目中政府存在着相关部门权责不明的情况，城市棚户区改造的措施就很难顺利实施？为了尽快完成国家棚户区改造任务，地方政府不可避免有激进行为，本应严格执行的改造计划需要各政府部门的互相配合，层层监督，以保障棚改工作的顺利进行，但在功利心趋使下，导致改造项目质量低下？

　　（4）金融贷款渠道不足？棚户区改造所需资金量巨大，虽以政府为主导，但政府各级财政毕竟有限，应灵活拓宽融资渠道，寻找引入更多的金融机构投资，尽量弥补城市棚户区改造的资金缺口。

　　4.3.2 开发商项目规划设计不合理。

　　作为市场经济参与主体之一，开发商在参与棚户区改造过程中的逐利目标仍显现无余。吉林省棚户区改造中的城中村地价高，级差地租的存在使得开发成本较高，开发商在涉足此地段时必然要考虑到自身资金压力问题，虽然有政策优惠的税收及相关费用减免的政策扶持，以逐利为目的的开发商依旧会千方百计提高棚户区的土地利用效率，尽力提高安居小区的容积率，而较少从城市长期规划与发展角度考虑小区户型设计等具体问题，从而导致城市经营过程中的负面效应。

　　4.3.3 居民补偿预期过高。

　　吉林省棚户区内房屋密度高，居民数量大，而且文化教育水平较低，多数人无固定职业和收入，基本依靠政府的社会救济才能够保障最低基本生活。没有受到过多教育而又无法通过多种渠道与外界而接触的人群集聚在城市中心区域，他们的生活习惯和思维方式受到很大的局限性，对于金钱观很容易造成扭曲的认识。个别棚户区居民在面临拆迁补偿问题上自我中心，在得到可能拆迁的消息伊始，便向其他居民宣传，并迅速在可能即将被征收的自有土地上种植各种类型的农作物，或者在自有的破旧房屋上加盖建筑物，其目的都是为了在土地被征收过程时向开发商索求更多的经济补偿。更有甚者，个别居民为了获得更高的拆迁补偿不惜以身试法，暴力抗迁，甚至以性命相要挟，归根结底是想获得比他人高的拆迁收入。个别棚户区居民的此种心理形成了"钉子户",对棚户区改造造成了不良影响，对其它居民的权益也是一种伤害。

　　4.4 政府主导。

　　政府履行其经营城市的职能有很多种表现方式，城市化进程中的棚户区改造就是其中之一。而在追求城市更好的全面发展的同时，对于改造过程中出现冒进的现象也就不可避免。

　　4.4.1 地方政府加快推进城镇化进程。

　　地方政府在履行城市经营这一公共服务的过程中，推进城市升级，维护公共利益，对市场运行中出现的缺陷和不足进行弥补，发挥其宏观调控的职能。棚户区改造有利于政府推动经济增长，再分配社会资源以实现公平与效率兼顾，并对区域环境有改善作用，从而提升城市整体形象。但在棚改过程中，存在地方政府为了过快扩大推进城镇化，加速棚户区改造范围的现象，导致国家财政资金不当运用的同时，棚户区居民生活也受到影响，原有土地被占用后居民失业；生态环境受到破坏；社会问题频发等。所以，对城市的棚户区改造，吉林省政府及地方政府要做到以人的需求为根本原则。

　　4.4.2 地方政府对土地财政的依赖。

　　吉林省政府在推行城市棚户区改造的过程中，不少地方政府为了追逐本地区的政绩考核等指标，采取"地方保护主义",对商业价值比较高的中心地段的棚户区域采用招商引资等市场手段吸引房地产开发商和建筑公司进行拆迁建设。在这个过程中地方政府表现出了对于国家土地政策的高度依赖性。对此，由于拆迁项目的高回报率，房企和建筑商积极参与，希望通过棚户区改造的项目以获取土地的使用权，再进行高档小区或商业用楼的开发建筑，而棚户区原居民的利益被忽略，地方政府也因为追求自身的政绩而忽视了其他参与者的利益。

　　追其根本，就是地方政府对于土地政策的高度依赖导致了这种情况的发生。

　　4.4.3 开发商利益驱动。

　　开发商作为市场经济的参与主体之一，逐利目标始终不会因参与政府公共投资项目而有所改变。在城市棚户区的改造过程中，房地产开发商和拆迁公司为了降低成本获得更多收益，不愿承担更多的土地补偿费用。开发商对棚户区原居民倾向于异地安置，虽然有政策优惠的税收及相关费用减免的政策扶持，仍然会追求最大程度地提高城市棚户区的土地使用率，这样就使得安居小区的面积极大缩水。这种忽视城市整体布局和长远发展而单纯考虑小区户型设计的不当做法，对城市发展过程产生深远的负面影响。而政府与开发商之间存在着利益往来，开发商在棚改中获取高额利润，而政府则取得了GDP高增长的好处，由此获得提升政绩与美化城市形象的双重利益。地方政府与房地产开发商在争夺利益的同时，被拆迁居民最终便成为了被忽视的群体。

　　4.5 安置房问题。

　　吉林省城市棚户区改造完成之后，对于那些安置小区居民的管理问题成为了棚改后急需解决的难题。任何一个城市棚户区改造都不是单纯的拆了再建的过程，而是要使住进安置住房的居民在生活环境、就业水平等各方面有一个本质性提高。

　　4.5.1 物业管理困难。

　　棚户区居民多数无固定收入，社会地位较低下，所接受教育水平较低。在原棚户区中的生活往往是用水与取暖免费，甚至可以自己种门前小块地部分解决菜篮子，这些隐性收入对收入水平低下的贫困区居民来说是很重要。但棚改后，住进新楼的棚户区居民面临的是物业费、水电煤气、冬季采暖等日常生活开支，调查显示，由于考虑到日常生活成本的提高，部分年老体衰、经济来源较少的居民不愿搬迁至楼房，或部分居民为了减少日常开支而选择将安置住房转卖，另行购买或自建平房。从入住居民情况来看，拖欠与拒交物业费屡见不鲜。这些情况的出现使得棚户区的后期安置管理难度加大。

　　4.5.2 部分回迁居民失业失地。

　　吉林省城市棚户区近年快速发展，原有棚户区居民因房屋被政府征收，便失去了对土地的使用权，也因此失去了主要的经济来源。由于被拆迁居民长期生活在农村，劳动技能缺失，受教育水平又不高，造成回迁后就业能力较差，缺少稳定的经济来源。一旦农民失去了大量土地，也没有更好的经济来源，必然会引发各种社会问题。所以，吉林省政府在城市棚户区改造过程中应该采取有效的民生举措以避免城市化发展所带来的各类影响社会稳定的问题。