中国社会保障基金投资的困境与解决方案

　　摘    要：　社会保险基金的投资运营关系着国家、企业和职工三方的利益，关系着所有受保人的养老、医疗、失业、生育和工伤时的基本生活和保障需求。但我国社保基金存在投资渠道相对狭窄，投资结构不完善，投资成本相对偏高，投资收益率相对偏低，投资主体权责不明等问题。本文结合我国实际情况有针对性地提出社保基金投资最优化的政策建议：使国有资产划拨科学化，资金渠道多元化；借鉴国外经验，探索投资渠道；完善投资结构，明确投资主体；提高投资收益，适当扩大海外投资规模。

　　关键词：　社保基金; 投资渠道; 完善对策;

　　一、社会保障基金概述

　　随着我国老龄化问题日趋严峻，社保基金在资本市场的投入越来越重要。社保基金是中国重要的战略储备基金，对推动中国社会保障体系改革和市场经济的发展起着重要的促进作用。

　　（一）社会保障基金的定义

　　社保基金是社会保障基金的缩写，是一个国家和社会从现有社会财富中提存、积累并用以援助或补偿受保对象的基金，是建立社会保障体系和解决特定社会问题的物质基础。
 

 

　　（二）社会保障基金的功能

　　1. 加强抵御风险的能力，维护社会的安定。

　　社会保障基金的实质是在国民收入再分配过程中形成的社会储备消费基金。首先通过国民收入的初次分配，然后通过政府的财政拨款，最后按照一定的法定条件为不同项目的被保对象提供经济补偿和社会服务。使资金由富人转向穷人，以满足受保对象的基本生存要求，维护社会和谐。

　　2. 突出保险互济的作用，提高社会的凝聚力。

　　社会保障以法律的形式向社会中有缴纳义务的单位和个人定期收取保费建立起社会保障基金，然后将这笔资金在全社会统一用于救助被保障的群体。同时各项社会保险基金可以从总基金中相互调节，提高效率。

　　3. 实现基金的经济功能，促进经济的发展。

　　金融市场的繁荣发展对经济有重要的促进作用。在金融市场中，不同的金融工具如银行国债、存款、基金、股票等的投资回报期及投资回报收益各不相同，可以根据各社会保障制度、计划和项目基金的特点从多方面投资，在保证基金保值增值的同时，从金融市场获得相对长期、稳定的资金收益。

　　二、我国社会保障基金投资渠道现状

　　（一）我国社会保障基金投资的原则和理念

　　1. 安全性。

　　对于社保基金的投资来说，安全性无疑是首要考虑的因素，其次再考虑低风险等其他影响因素，选择投资项目时要严格遵守国家相关的法律法规。

　　2. 收益性。

　　实现基金的保值增值是社会保障基金投资的主要目标。社会保障基金注重的是长期投资，而不进行短期的投资和高风险的投资。在保证盈利性和社会效益的同时，主要还是注重社会效益，保证投资项目与政府的政策目标保持一致。

　　3. 流动性。

　　流动性是指变现能力的强弱，但前提是要保障投资不发生价值损失。投资融通、变现和周转能力要强，避免发生基金支付的中断和迟滞。因此不同方式投资的基金比例应严格限定，并根据不同特点来协调各自的投资期限，以保证基金能够充分发挥作用，又能应付日常支出。

　　（二）我国社会保障基金的投资渠道

　　1. 银行存款。

　　无论是以前还是现在，与其他的金融工具相比，银行存款本身就具有很高的安全性。我国将社保基金中的大部分资金投资在了银行存款上，这也符合安全性的要求。在西方国家，银行存款同样作为主要的投资方式。银行存款既安全又灵活，这对于频繁支出的社保基金是一个良好的选择。

　　2. 债券。

　　债券可以按照风险等级的不同细分为很多类型，风险增高，收益也会相应地提高。首先是国债，其是由中央政府发行的，以国家税收为支撑，有着很高的安全性。社保基金除了热衷于投资银行存款外，还喜欢投资于国债，全国社保基金成立以后也将大部分资金投资于国债，国债的流动性是仅次于银行存款的一种投资方式。但随着利率市场化的程度不断得到加强，国债的收益水平也呈现出逐年下降的态势。其次是地方政府债券，其以本地税收作为担保，但近年来各地税收情况并不乐观，所以地方债券的抗风险能力并不是很强。最后是金融债券和企业债券，其收益较高，但风险也较大，这取决于企业法人的经营能力，有可能发生无法承兑的法律风险，其要求也相对严格。

　　3. 股票。

　　股票作为金融市场上最活跃也是最高收益的有价证券，能带来高收益，且具有很强的变现能力，它的主要投资群体是那些拥有高风险承担能力的投资者们。股票自身具有较好的抵御通货膨胀的能力，当通货膨胀率走高时，股票所代表的价格也随之上升，从而抵消通胀带来的损失。但股票自身极易受到市场外部环境的干扰，所以风险较大。

　　4. 抵押贷款。

　　抵押人将可以用来估值的资产作为抵押物从而向出借人处获得资金，一般出借人指的是信誉好的银行。抵押贷款的风险相较于其他方式来说风险比较低，一旦发生违约还可用抵押物进行赔偿。但依照我国目前的资本市场发展水平，还不适合大规模地进行抵押贷款，需要完善我国的监管体系。

　　5. 实业投资。

　　实业投资包含产业投资、房地产投资等，全国社保基金投资的产业种类较多、范围之广，使得基金实现了增大其价值的目标。

　　（三）我国社会保障基金投资应考虑的因素

　　1. 低风险性。

　　出于对保障社保基金投资安全性的要求，基金进入资本市场最基本的条件便是低风险。只有真正给基金的成长提供足够的安全，才能保证社保基金的投资收益率维持在一个可观的水平。

　　2. 盈利性。

　　社保基金进入资本市场，要在保持稳定其价值的同时增大价值，这是盈利性的要求，所以在选择要投资的产品时，收益为零将不纳入考虑范围。在现实的投资决策过程中，要想实现基金的保值目标，必须使投资回报的收益大于通货膨胀的收益。

　　3. 社会性。

　　政府的投资应该把社会效益放在首位，使国民经济更好地发展，并把经济结构及经济模式调整到最优，否则，是不允许投资的。

　　4. 高流动性。

　　高流动性是指社保基金的支付具有连续性，绝不能延期支付。落实到实践中便是要对投资渠道提前进行预测，留存相应的资金以便短期支付使用，对中长周期的使用资金进行统筹安排，保证资金在应付日常支付的前提下充分发挥作用。

　　三、我国社会保障基金投资存在的问题

　　（一）投资渠道相对狭窄，投资结构不完善

　　我国在很长一段时间都把保证基金的安全作为投资首要考虑的因素，对养老保险基金的一些投资渠道和一些投资的工具进行了相对较为严格的控制。目前我国在社保基金方面的投资大部分集中在风险相对较小的项目上，通常会占资产总规模的百分之八十以上，这和发达国家把资金投资在资本市场的做法正好相反。从正面看，这使基金的投资风险大大降低，但从反面来看，暴露了我国投资渠道太过狭窄的缺陷，资产结构组合不合理，将资产大部分集中在某些安全性较高的项目上，长此以往，养老金的偿付问题就变得越来越严重，缺口逐渐扩大，投资结构也得不到完善。

　　（二）投资收益率相对偏低，经济发展成果享受较低

　　全国社保基金的投资目标划分成两种方式：一是最低收益目标——确保原始价值，投资收益率等于通货膨胀率或者必须高于通货膨胀率的增长，只有这种投资结果将基金投入市场才不会产生资金贬值带来的风险，这一点是基金入市最重要的前提。二是最高收益目标——前提是不应为了获取超额的收益而额外承担较高的风险。因此，我国社保基金投资收益率相对偏低。

　　（三）投资成本相对偏高，委托代理亟需完善解决

　　高昂的管理费用已经成为全国社保基金保值增值的一大难题。全国社保基金的45%是委托投资，委托投资所产生的管理费用将近五十九亿元，其计费标准是按1.5%来计算的。由于社保基金的收入还处在一个不能够“自理”的状态，加之高额的管理费用，造成了社保基金严重的经济负担。

　　另外，分散管理造成的后果就会使管理机构之间并不能与政府划分明晰界限，政府相关职责的缺失、内控力度缺乏、制度规范尚未完善，由此造成一系列基金被挪用或凭空减少等违法行为出现。

　　（四）投资主体权责不明，缺乏激励

　　按照《暂行办法》的规定，在我国投资管理人作为全国社保基金投资的主体，将负责基金实现其价值，而理事会则负责基金的管理和运作。借鉴养老保险基金发展较好的国家，我国也尝试了竞争机制，由政府将权利交付给一些合法合规的非政府部门来经营。但时常会因为部门与部门、投资人与投资人之间的失误和对利益的追逐，在操作过程中发生违法行为，进而损害国家和群众的利益，直接导致基金运作的低效率。由于投资主体失职，造成了行政主管部门进行直接投资比例偏高的状况，若想形成长效的投资发展机制需要很长一段时间。

　　四、我国社会保障基金投资的完善对策

　　目前，人口老龄化在我国是一个比较严重的问题，人多意味着支付的负担就会加重，所以应充分利用现有的经济发展环境，使国内和国外的资金充分调动起来，发挥良好的资金管理能力，制定比较科学的投资方式以及完备高效的风险防控体系，来缓解人口老龄化带来的支付压力，并形成长远的回报。

　　（一）使国有资产划拨科学化，资金渠道多元化

　　国务院颁布的相关法规法案中有明确的规定，只要是股份公司、国家持股的在第一次发行以及增发股票时，必须要按总融资额的10%将国有股出售，出售所产生的收入将全部都划归到全国社保基金账户中。经过一段时间的实验，国内股市呈现了下滑的态势，国务院研究后决定国内公司立即停止执行此项决定，从此社保基金便失去了一个重要经济来源。从国家的视角审视，若将10%的权益性资产划拨到全国社保基金账户，基金的总规模将高达三千多亿元，大大扩张了基金规模。本文建议可以分两步进行，首先按照上述的比例将央企净资产的一部分划拨到社保基金理事会账户中去，后期可在社会保险基金（省级统筹）逐步实现全国统筹后将地方一级的国有资产定额划转。

　　（二）借鉴国外经验，探索投资渠道，完善投资结构

　　出于对减少基金风险考虑，很多国家会将基金投资的风险把控在一定限度，同时使用科学的金融工具把控各投资组合间的风险。我国应合理投资银行存款以及国债，这既满足了短期需求，也满足长期需求，同时满足养老金安全性和收益性的需要。我国社保基金总规模大，投资范围广，影响大，种类繁多。我国可借鉴社保基金发展较好国家的经验成果，参照国际惯例采取由少到多、逐步递推的方式，使社保基金在风险可控的前提下进入证券市场，首先购买一些“安全”的证券进行投资。待发展到“青壮期”，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。

　　（三）明确投资主体，提高投资收益

　　全国社保基金理事会是当前我国社保基金的主要投资机构，应根据所有权和经营权相互分离的原则，采取委托经营的方式，基金管理中心不再直接进行投资，基金理事会要进行相应的资格认定，以避免违法违规行为的出现，将一些资信高、效益高的基金管理公司作为主要投资主体，理事会这种机构逐渐退出投资领域。

　　同时，有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立社保基金投资银行，为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。还可以把国外发展好的资本引入我国或和别国投资经验丰富的投资机构合作，放眼全世界，更好地使我国的资本走出去。

　　（四）适当扩大海外投资规模

　　顺应国际养老金投资趋势，开展全国社保基金海外投资。爱尔兰是以“国家养老储备基金”的形式形成养老金，爱尔兰的投资战略是全部在国外的资本市场中开展的；挪威以“政府全球养老基金”的形式形成养老金，也是几乎都投资在了国际资本市场中。我国资本市场发展机制、环境还需完善和改进，应多多汲取国外适应我国现状的发展经验，优化资产配置效率，分散和降低投资带来的风险，进一步实现社保基金保值增值的最终目标。

　　在投资分布上，社保基金境外投资主要以成熟的资本市场为主，对国际投资规则和投资策略详尽熟知后，则可将目光投向国外一些收益较为稳定的新兴市场；在投资品类上，应该把产品的固定收益放在首位，依次逐渐向风险递增的股票市场或其他一些金融衍生品市场过渡，同时也可以利用对冲工具来降低投资带来的风险；在投资方法上，等全国社保基金在海外的投资发展到一定程度且投资规模不断扩大后，便可从委托投资转向自设机构开展再到直接投资。

　　参考文献

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