金融危机后我国社保基金的投资管理措施

　　社会保障基金的建立是由一个国家的经济发展水平和市场机制所决定的，而建立该项基金的国家是为了保障社会劳动者的生存、维系社会公众权益要建立的一种资金储备制度，所以它是社会保障制度的基础，也是社会保障体系建设和完善的必须的一项重要内容。然而，随着国家经济的发展和社会的进步，保证社保基金的安全性、稳定性和保值增值都成为社会公众关注的热点。2007年，由美国次贷引发的全球金融危机，渗透了全球的每个角落，也为我国经济敲响了警钟：外汇储备缩水，外销型民企大量倒闭，农民工返乡潮涌现、失业问题加剧。为应对金融危机，我国推行了4万亿刺激性计划，特别对具有保值增值功能的社会保障基金投资与运营提出了深入的探讨要求。

　　一、我国社会保障基金投资管理状况

　　2010年11月1日，我国公布的总人口数已经高达1370536875人，而60岁以上的老年人口数从2011年底的1.85亿上升到2015年的2.21亿，占总人口数的13.7%和16.13%，每年增长1.04%，按此增速发展，到2050年，我国6O岁以上的老年人口数将达到4.2亿，占总人口的30.65%，远远高于世界平均水平，使得现阶段的社会保障基金将面临巨大的支付压力及困难。

　　（一）社会保障基金基本概念

　　一般来讲，“社保基金”是指全国社会保障基金管理理事会管理的后备基金。而“社会保障基金”则有不同的理解，广义的“社会保障基金”应包括社会保险、社会福利、社会救济等基金，因为后两者的规模不大或较少为人所知，所以“社会保障基金”一般指“社会保险基金”。而“社会保险基金”又分为基本的和补充的（如基本养老保险和补充养老保险），它们对安全性和收益性的要求是不一样的，因此，投资选择和去向也不一样。国家对基本的部分是有严格规定的，俗称“高压线”，而各省的补充养老保险基金（企业年金）早已入市。其中具有完全积累制的是个人帐户基金和企业补充养老保险基金，主要用于职工本人退休后使用；不具有完全积累制的是社会统筹基金，主要实行现收现付制，支付退休职工的基本养老金；介于完全积累制和不具有完全积累制中间的是全国社会保障基金，大部分资金用于积累，小部分资金用于调剂，弥补基金本年度收支不平衡缺口。

　　目前，我国社会保障基金的投资管理采用的是适度集中型投资管理模式，它的集中行政管理部门是国家社会保障基金理事会，60%以上的资金投资管理由政府直接管理，40%以内的资金委托基金公司管理。能进入基金投资环节的是个人帐户基金、全国社会保障基金和企业补充养老保险基金，而社会统筹基金是用于当年支付退休工资，不能进入投资管理环节。但适度集中社会保障基金投资管理模式，能有效地发展基金的规模经济效益，可以克服基金资金过于分散的缺陷；但是在该模式中，参保人不能直接参与基金公司管理，政府使用委托———代理关系把社保基金委托基金公司管理，使管理关系复杂化，其约束、激励机制有待改进。

　　（二）我国社会保障基金投资管理存在的弊端

　　1．投资管理和监管成本较高

　　目前，我国已出现贫富差异大、经济高速运行、社会快速变化，尚属于欠发达的社会主义国家，许多贫困地区和农村地区还没有完全推行社会保障体制，如从公共财政专项拨款支付管理费用和监管费用，则对全民缺乏公平性；其次，我国社会保障基金的投资管理体系中允许基金公司参与管理，但管理费用因投资标的物、投资的地区不同而不同。如基金公司将2012年即将投资并运营广东省城镇职工基本养老保险结存的1000亿元资金按照1.5%年管理费率比例提取年管理费，则管理费用支出高达15亿元，其管理成本就居高不下；最后，如果将1000亿资金分别委托数家基金管理公司共同管理，按标的的风险程度进行投资，虽然能够达到分散风险的目的，但社保基金理事会需要组织大量的人员对基金管理管理公司的投资行为进行紧密跟踪和监督，形成了较高的监督成本。

　　2．投资管理受“行政”的影响大、风险规避难及时

　　目前，我国的社会保障基金未设立专门的投资和管理机构，各地都是由社保基金管理中心代为管理。社保基金管理中心并未独立于政府部门，政府机构对社保基金的投资限制和集中管理模式影响着社保基金管理中心工作。社保基金的管理就很难建立规范的信息披露制度、投资基金风险防范机制，对规范的会计、审计的执行力度也较弱，不仅加大了管理的难度，降低了管理效率，而且对投资风险的规避和反应也不能及时，从而使得社会保障基金投资管理风险增高。

　　3．社会保障基金投资管理体制和监管机制不完善、不合理

　　目前，我国社会保障基金投资管理机制和法律监管机制均不健全、不完善：一是社会保障基金投资方式过于保守，缺乏社会保障基金保值和增值的功能。我国通货膨胀率从1999年—1.4%上升到2011年的5.4%，其中2008年达到最高6.9%，随着经济的复苏和发展，2012年的通货膨胀率高位运行在3.5%—6%之间，但是我国的社会保障基金的投资方式还停留在以购买银行存款、国债为主的稳定性投资方式，不能充分考虑通货膨胀、物价上涨带来的隐形贬值现象；二是法律监管机制不完善。我国对社保基金投资管理曾经制定过一系列的相关法规规范，如1996年颁布的《企业职工养老保险基金财务制度》和《企业职工失业保险基金财务制度》，2001年年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等。但是立法层次不高，执行的效力有限，违规行为时有发生，造成严重的社会影响，如2006年我国审计署就通过审计发现各地方政府的社保违规而造成的问题金额高达71.35亿元。

　　二、后危机时代对社会保障基金投资管理模式的挑战

　　（一）对社会保障基金收支的的冲击

　　1．危机效应影响着社会保障基金收入金融危机破坏了中国企业的获利能力，随着国外对金融危机修复政策的频出，中国人民币的大幅升值，工资成本的持续上涨，劳动密集型制造业的优势下降，企业订单减少，效益低下的企业破产或倒闭，导致可缴费的社会保障基金来源减少，据《德勤中国竞争力调查报告2011》数据显示，目前大部分东南亚国家的人力成本约为中国的50%。而2003年中国制造业产品的成本平均比美国要低22%，但到2008年底却收窄至只剩下5.5%。

　　2．危机效应影响着社会保障支出全球金融危机对实体型经济打击较大，失业人数急增，如增幅较大的国家是美国，从危机爆发前的2007年的4.6%的失业率增至2009年9.3%的失业率，2010年的全球失业率基本与2009年持平，比危机爆发前的2007年多了2760万人。而中国的实体经济也受到波动，从2007年的4%的失业率增至2009年的4.3%的失业率，虽然在2010年和2011年中国城镇登记失业率还停留在4.1%，但预计2012年城镇登记失业率控制在4.6%，远远超过金融危机爆发前。失业人数增加，也加大了失业保险金和社会救助金的支出。

　　（二）对社会保障基金保值增值功能的冲击

　　金融危机爆发前，2007年我国的社会保障基金总资产数为5161.52亿元，但是收益率为43.19%，远远高于当年的4.8%的通货膨胀率；但是受到金融危机影响，我国投资海外的社会保障基金收益率受损，曾低至-6.79%，即使2011年底的8689亿元，投资收益率还是维持在0.84%，远远低于通货膨胀率5.4%，加大了总资产的安全和贬值风险。（见下表）

　　（三）社会保障基金管理体制和监督制度受到挑战

　　社会保障基金是关系到社会公众个人退休后的“养命钱”或“保命钱”，不仅要求社会保障基金在运营和监控过程中满足社会公众的需要，更重要的是保障其安全性，今年以来，我国社会保障基金的征收、发放和管理不仅带有“地域性”色彩，而且对措施进行完善以及安全性的监管体制完善措施进行缓慢，必须认真整改。因此，金融危机后为全球各个国家敲响了警钟：无论何种经济环境下，社会保障基金投资的安全性是至关重要的。

　　三、后危机时代我国社会保障基金投资管理的措施

　　2008年金融危机爆发后，各国政府都采取一系列政策振兴本国经济，我国中央和地方政府从2009年起就提出了用4万亿元人民币刺激经济计划、家电下乡、“一升一降、一统一分，一抓一放”

　　等措施，投资社会公众基础设施建设、拉动内需。但是国内居民的消费并未随着经济刺激计划预期相应增长，反而逐步增加储蓄额，据数据显示，我国城乡居民人民币储蓄存款余额从2008年217885亿元、2009年260772亿元逐步增长到2010年303302亿元。这说明金融危机爆发后，居民的生存成本增加了，如房贷、教育成本、医疗费用和养老成本等生存成本逐年上升，居民省吃俭用、不敢消费。同时居民对社会保障基金管理、未来投资收益率的不确定性，促使居民选择了稳健的投资方式———储蓄，这不仅严重阻碍了扩大内需的成长，也妨碍居民缴纳社会保障基金的积极性。所以，要建立健全社会保障基金的管理机制，以赢得社会公众的信心。

　　（一）制定相关政策，拓宽社会保障基金的投资渠道

　　1．拓宽社会保障基金来源渠道

　　拓宽社会保障基金来源渠道，首先应制定相应的政策，扶助中小企业的发展。由于中小企业抵抗金融危机风险性最弱，而中小企业占企业总数的99%以上，在市场经济和社会保障基金来源中占有不可磨灭的地位：中小企业占企业总数的99%以上，中小企业解决了社会劳动力的70%的就业问题，中小企业提供了50%以上的税收收入。因此，中小企业的健康发展，切实解决中小企业融资难问题，不仅能降低失业率，而且能为在岗中小企业人员的纳入社会保障体系提供稳定的资金来源；其次，增加地方财政投入，扩大征收面、加强社会保险费稽核，以实现社会保险基金收入快速增长的目标。养老保险费、医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等五项社会保险截至2011年底分别为28391亿元、47343亿元、14317亿元、17696亿元、13892元，上述五项社会保险参保人数分别达到2.8亿人、4.7亿人、1.4亿人、1.8亿人、1.4亿人，2011年我国五项社会保险基金总收入2.37万亿元，比上年增长26%；总支出1.79万亿元，增长21.1%，也将500多万未参保集体企业退休人员纳入职工养老保险制度，但是这个数字相对于拥有13.4亿人口的中国，所占比例还是狭小。

　　应该通过立法，拓宽社会保障基金来源。

　　2．减少社会保障基金支出

　　为了应对金融危机产生的失业率过高的负面社会影响，我国已从2010年1月1日起执行新的支持和促进就业的税收优惠政策，其对象范围扩大到纳入就业失业登记管理体系的全部人员，并积极扶持个人自主创业。同时弹性推迟退休年龄。随着现代化的发展和我国计划生育政策的执行，我国大部分城市已经进入了“老龄化化”状态，如2011年的上海市，60岁以上的老年人占总人口数的24.5%。而我国社会保障基金特别是养老保险金的缺口较大，根据人社部资料显示：13个省份试点做实账户仅2703亿元，而我国个人账户记账额为1.9万亿元，等于有近1.7万亿元的空账缺口。针对不同人群、不同技术执行弹性退休制度，不仅能减少社会保障基金支出、降低社会保障压力，也为经济的高速发展保住了重要人才。

　　3．拓宽社会保障基金投资渠道

　　拓宽社会保障基金投资渠道可以通过两种方式，一是加大政府对社会保障的财政投入。清华大学经管学院副院长白重恩曾提出一个设想：一方面政府应当加大对社会保障的投入，另一方面降低企业和职工缴纳社会保障的比例，企业省下来的钱就可用于给职工涨工资，职工省下来的钱就变成了可支配收入；二是通过国有企业利润分红来弥补政府对社会保障增加的投入缺口。2011年中央企业累计实现净利润9173亿元，根据2007年12月实施的《中央企业国有资本收益收取管理办法》，央企红利上缴比例最高为10%，虽然从2011年起，我国适当提高了其红利上缴比例为15%，如继续将比例上调并全部填补社会保障资金缺口，则不出五年将填补万亿社会保障资金缺口；三是选择稳健性投资渠道。如果将我国社会保障基金收益单纯依靠股票投资所产生的证券差价收益，则风险性较大，如社会保障基金重仓持有的贝因美股票，因2011年中期报表收益不稳，社会保障基金在该股总体浮亏超102亿元。因此选择具有稳定性保值增值的信托贷款，安全性较高的银行、铁路等公司股权投资，还可以投资于抵押贷款、不动产、外国资产等，采用多元化的投资手段提高社保基金的盈利能力。

　　（二）做好社会保障基金保值增值工作

　　首先要审慎性进行投资，为社会保障基金选择合适的最低收益率，如不低于同期实际通货膨胀率的中长期投资平均收益率。一旦社会保障基金的实际收益率低于预设的最低收益率，则采用必要的措施，调整社会保障基金的未来投资方向和项目、调整持有资产的比例等；其次，根据市场的系统风险和非系统风险出现的概率，以及宏观、微观货币财政政策的变化、投资行业的生命周期、行业风险等因素，量化社会保障基金投资组合中各资产的投资比例。早在2001年我国颁布的《全国社保基金投资管理暂行办法》中就已经对社会保障基金投资做了如下规定：对银行存款和国债投资的比例不得低于50%；对企业债、金融债投资的比例不得高于10%；对证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。随着经济环境的变化，运用定量化的投资组合模型，选择收益与风险兼顾的风险资产的持有比例，优化社会保障基金的保值和增值的途径。

　　（三）完善社会保障基金投资的监管体制

　　建立和完善社会保障基金投资监管体制，不仅要从金额上确保基金投资的安全和有效，防止社会保障基金的挪用，而且还要外部环境上预测可能出现的金融风险与危机。对社会保障基金投资的监管体系应该包括以下两个方面：首先对受托方的监管，从法律、法规上要求社会保障基金的托管方对所管理的社会保障基金资产应该谨慎性选择风险最小化的投资组合，并对受托方实现无限责任制；其次是强化委托方多元化监督与管理，对社会保障基金的投资工具选择及其在投资组合中所占的比重均进行明确的限制和约定，并对基金的运作实行强硬的管制。

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