韩国《老年人长期疗养保险法》的框架体系、基本原则和要点

　　随着老年人口寿命的延长和新生儿出生率的下降，老龄化问题已成为世界各国共同面临的紧迫的时代课题。根据联合国标准，老龄化社会是指一个国家 65 周岁以上老年人口占人口总数的7% 以上的社会。2000 年，韩国 65 岁以上老年人口比重已达 7. 2%,开始进入老龄化社会。据韩国统计厅的预计，到 2018 年韩国老龄人口比重将达到 14. 3%,而到 2026 年该比重将超过 20. 8%,进入超老龄社会。

　　一方面，因老龄化速度的加快，中风及痴呆等日常生活困难的老年人急剧增加； 另一方面，由于家庭结构的小型化和职业妇女的增多，传统家庭照料的模式面临严峻的挑战。

　　为了应对人口老龄化、实现福利国家的目标，韩国于 20 世纪 80 年代即开始高度关注老龄化问题，并出台了诸多针对老年人的立法和政策，如《老年人福利法》（ 1981 年） 、《高龄人雇佣促进法》（ 1992 年） 、《低出生高龄社会基本法》（ 2005 年） 、《老年人长期疗养保险法》（ 2007 年） 、《老龄基本年金法》（ 2008 年） 等。其中，与罹患慢性病老年人关系最为密切的是《老年人长期疗养保险法》，该法于 2007 年4 月正式通过，并于2008 年7 月1日起实施。长期疗养保险也因此成为韩国五大社会保险险种之一，①成为实现长期疗养制度的重要方式。

　　我国人口老龄化具有速度快、失能老人比例高、空巢老人数量多、平均健康年龄与平均寿命差距大、“未富先老”等国情特征。基于我国老龄化的客观现实，新修订的《老年人权益保障法》第 30条第 1 款规定，“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。”然而，对实施长期护理制度的体制与机制、方式与方法却没有作出进一步规定。因此，有必要借鉴韩国老年人长期疗养保险的立法经验、基本原则、运行体制以及实施方法，落实长期护理制度，丰富老年人保险体系，切实保障失能老年人的晚年生活。

　　一、老年人长期疗养保险的立法过程

　　（ 一） 长期疗养保险的概念

　　Long term care 在不同国家或地区有不同的称谓，德国和我国台湾地区称为“长期照护”,日本称为“介护”,我国大陆地区称为“长期护理”,韩国称为“长期疗养”,等等。不同称谓之间没有本质区别。对于长期疗养，世界卫生组织将其定义为由非正规照料者（ 家庭、朋友或邻居） 和专业人员（ 卫生和社会服务） 进行的照料活动体系，以保证那些不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严。社会福利学者将其定义为针对先天或后天丧失日常生活功能的人，且有长期照顾需求者，提供长期的社区式、居家式及机构式等照护服务，服务内容一般包括健康照护、个人照护与社会服务。

　　长期疗养保险作为长期疗养制度实现的重要方式，是指针对罹患慢性疾病的老年人和因痴呆无法维持正常生活或者具有严重功能障碍的人，通过长期不间断地看护、照料及疗养等方式提供医疗和生活照料等服务的社会保险。长期疗养保险可以有效地减轻健康保险（ 医疗保险） 的财政负担，也可以减轻家庭照料老年人晚年生活的负担，保证老年人能够安享晚年。长期疗养保险不同于健康保险。长期疗养重在对生活不能或难以自理的老年人提供长期的生活、医疗照料等服务。老年人因患中风、白内障、糖尿病等急性疾病住院诊断和治疗时，在其治疗期限的各种费用和医疗服务属于健康保险（ 医疗保险） 的范畴，而出院后在疗养机构或居家康复期间提供的各种看护等服务则属于长期疗养保险的范畴。

　　（ 二） 立法过程

　　20 世纪 90 年代末期，随着老龄化进程的日益加速，韩国政府开始将解决老年人长期疗养问题正式纳入其政策议题。1999 年 5 月，各级政府增设了老年人保健科。2000 年 1 月，正式成立了由相关公务员和专家组成的老年人长期疗养保护政策研究会。同年 8 月，金大中总统在国庆致辞中指出，引进老年人疗养保险制度是政府的主要工作任务。2002 年 7 月，国务会议报告提出了公共老年人疗养保护体系的构建及实施方案。从2003 年 3 月起，卢武铉政府的公共老年人疗养保障促进委员会通过近一年的讨论和专家论证，于2004 年 2 月拟定了老年人照料保险法草案，并于2005 年 9 月，组织了老年人照料保障法草案的公听会。2007 年 4 月，该法案正式通过并定于 2008年7 月1 日起实施，但法案的名称由原来的《老年人照料保障法》更改为《老年人长期疗养保险法》。

　　二、《老年人长期疗养保险法》的框架体系与基本原则

　　（ 一） 框架体系

　　《老年人长期疗养保险法》共计 12 章 70 个条款，分别为： 第一章、总则； 第二章、长期疗养保险； 第三章、长期疗养认定； 第四章、长期疗养给付的种类； 第五章、长期疗养给付的提供； 第六章、长期疗养机关； 第七章、居家及设施给付费用等； 第八章、长期疗养委员会； 第九章、经营管理机关； 第十章、异议申请及复议； 第十一章、补则； 第十二章、罚则。

　　目前，韩国已经形成了以《老年人长期疗养保险法》、《老年人长期疗养保险法施行令》、《老年人长期疗养保险法施行规则》等法律为基础，以《长期疗养给付费用等的告示》、《长期疗养机关的评价方法等的告示》、《行动不便人员的告示》等行政规则为配套措施，涵盖《首尔特别市的老年人长期疗养保险费用负担的条例》、《济州特别自治道的低收入老年人长期疗养给付支援条例》等自治法规的老年人长期疗养保险规范体系。（ 见表 1）
 

    （ 二） 基本原则

　　《老年人长期疗养保险法》确立了长期疗养保险的三项原则，分别为： 居家疗养优先原则、灵活性原则及综合保护原则。

　　1、居家疗养优先原则。《老年人长期疗养保险法》是在家庭结构和职业观念急剧转变的社会背景下制定的，但是考虑到老年人具有强烈的居家养老的意愿和为减少社会各项费用的需要（ 如疗养设施的投入及专门人员的培养管理等） ,韩国在立法上采用了居家疗养优先的原则，即长期疗养给付应向居家疗养并与家人共同生活的老年人优先提供。

　　2、灵活性原则。长期疗养给付应综合考虑老年人的身心状态、生活环境及其家庭的意愿选择，在必要的范围内提供针对性服务。此即疗养给付的灵活性原则。

　　3、综合保护原则。由于长期疗养保险的对象大都罹患慢性疾病，所以长期疗养往往伴随着一定的医疗服务和措施。因此，法律明确规定了综合保护的原则，即为防止老年人的身心状态或健康等继续恶化，长期疗养给付应结合医疗服务综合提供。老年人长期疗养不仅需要发病后的诊疗和救治，更需要日常的预防和养护等综合性服务。

　　三、《老年人长期疗养保险法》的要点

　　（ 一） 实施管理机关

　　实施老年人长期疗养保险制度的主要部门为长期疗养委员会（ 见图 1） .长期疗养委员会作为保健福利部所属的审议机构，主要制定长期疗养保险费率、居家疗养费、特例疗养费、疗养医院看护费的支付标准等。长期疗养委员会由 16 人以上 22 人以下的委员组成，其中包括委员长 1 人和副委员长 1 人。其组成人员主要来自适用对象代表、长期疗养设施代表及公益代表等。适用对象代表包括职工代表、利用者团体、市民团体、老年人团体、个体户代表等，长期疗养设施代表主要包括长期疗养设施或者医疗机关的从业人员，公益代表主要包括学界和研究机关、公团推荐人等专家人员。长期疗养委员会的委员长由保健福利部副部长担任，具有人事任免权，委员的任期为3年。

　　长期疗养保险制度的管理机关为福利保健部下属的国民健康保险管理公团（ 以下简称公团） .

　　公团除了继续履行国民健康保险业务以外，还负责管理长期疗养保险加入者及其被抚养者的资格认定和保险费的征收等事项。公团内还设有长期疗养等级认定委员会，主要审议长期疗养申请人的资格和疗养等级。
 

　　（二） 费用负担

　　老年人长期疗养保险费用由公团统一征收和管理。长期疗养保险费须与国民健康保险费各自独立核算。长期疗养保险所需费用由国民缴纳的长期疗养保险费、政府支援及受给付人承担的个人费用等组成。长期疗养保险费是指健康保险费乘以长期疗养费率的金额。长期疗养保险费率由长期疗养委员会审议后以总统令方式公布。其中，国家或政府在预算范围内将承担本年度长期疗养保险费预计收入的 20%.个人承担的比例，依据给付内容的不同有所差别，如居家疗养为15% ,设施疗养为 20% .而对属于《国民基础生活保障法》规定的受给付权人或者天灾等自然原因生活困难者，可以减免个人承担费用。（ 见表2）
 

　　（ 三） 适用对象和申请资格

　　依照法律规定，国内居住的国民健康保险加入者及其被抚养人为长期疗养保险的加入对象。

　　国民健康保险的加入方式有两种，一种是单位加入，另一种是社区加入。有稳定工作单位的属于单位加入者，无稳定工作又不属于单位加入者被抚养人范围的则属于社区加入者。被抚养人是指主要依靠单位加入者的抚养维系生活的配偶、子女及其直系亲属和兄弟姐妹。

　　长期疗养认定的申请对象限于 65 周岁以上的老年人或者未满 65 周岁但患有痴呆等总统令规定的老年性疾病者中，已定期缴纳长期疗养保险费的加入者及其被抚养人或者《医疗给付法》第 3 条第 1 款规定的受给付权人。

　　需要长期疗养给付的申请人员须填写长期疗养申请书（ 指定样式） ,并与医生开具的意见书一起，向公团提交申请。公团对其申请书等进行调查核实后，将调查结果、申请书及医生意见书一并提交给长期疗养认定委员会。委员会根据总统令规定的认定标准做出疗养给付决定。

　　（ 四） 给付类型

　　给付的类型有居家疗养给付、设施疗养给付及家庭疗养费给付.

　　首先，居家（ 或疗养机构） 疗养给付。居家疗养给付包括居家疗养、上门洗澡、居家看护、昼夜看护、短期看护及其他居家疗养方式等。居家疗养是长期疗养专业人员访问受给付人家庭，帮助其进行日常生活和家务活动的疗养方式，如购买日常生活必需品和打扫房间等。上门洗澡是长期疗养专业人员利用具备洗澡设施的车辆，访问受给付人家庭给其提供洗澡服务。居家看护是指专业护士按照医生（ 包括韩医和牙科医生等） 的指示，访问受给付人家庭对其进行护理、辅助诊疗、疗养咨询及口腔卫生等方面的护理和咨询。昼夜看护是指白天或夜间的一定时间内，将受给付人转送到长期疗养机构，为其提供各种康复活动。

　　短期看护是指家里暂时无人照料老年人时，长期疗养机构在一定时期内对其进行各种生活照料等服务。

　　其次，设施疗养给付。它是指受给付人长期在老年人医疗福利机构内入住，接受身心功能的调整与改善等疗养服务。

　　再次，家庭疗养费给付。家庭疗养费给付是指因居住在岛屿、僻壤等显着缺乏长期疗养机构或者因天灾等难以利用其他疗养给付方式，只能依靠家庭进行疗养给付时，由公团给付家庭疗养费的给付方式。对于精神或性格上的原因，无法正常对其提供疗养服务时，也可以直接向其提供现金给付。

　　（ 五） 等级认定及给付利用现状

　　1、等级认定委员会。为审议长期疗养及等级等的认定，在公团内设立等级认定委员会。等级认定委员会以市、郡、区为单位设立，由 15 名委员组成，其中 7 人须由市长、郡守、区长推荐，而且委员中须包括 1 人以上的医师或韩医师。委员的任期一般为 3 年。

　　长期疗养认定委员会收到公团提交的有关长期疗养认定的申请书、医师意见书及公团的审核材料后，认为申请人具备法律规定的申请资格并6 个月以上难以独立维持日常生活时，将依据总统令规定的认定标准，作出相关的等级认定决定。等级认定委员会自申请人提交申请书之日起 30日内作出等级疗养认定决定。依照《长期疗养保险法施行令》（ 总统令） 第7 条的规定，长期疗养认定将依据申请人身心功能障碍程度一般分为 3 个等级。即因身心功能障碍，日常生活全部依靠他人帮助者认定为一级，日常生活的相当部分依靠他人帮助者认定为二级，部分日常生活不能自理的认定为三级。

　　2、等级认定的现状。截止到 2009 年 5 月底，提交长期疗养认定申请的共 472,647 人，占全体老年人口的 9. 1%.

　　其中，被认定为长期疗养给付的有 259,456件，占已作出等级认定决定的 79. 6%.从相关数据可以看出，全体认定等级当中一半以上为三级给付，而一级和二级各占四分之一。特别是，作为减免对象的基础生活保障者及医疗给付对象，即使被认定的可能性很小，但因个人负担比例很小，因此都愿意积极申请。从数据统计上则体现为大部分认定级别都集中在三级的情形。至 2009 年5 月底，长期疗养认定情况。（ 见表 3）

　　3、疗养给付认定的利用情况。至 2009 年 5月底，被认定为长期疗养给付的申请人中，已有78% 的老年人正在享受各类疗养给付待遇。特别是，个人不需要承担任何费用的基础受领人的利用率达到 85. 6%,远高于其他类型的申请人。另外，利用居家给付方式的老年人占实际利用者的68. 6% ,表明大多数的老年人更倾向于居家疗养的方式。这可能源于浓厚的家庭观念和亲情依赖。采用设施疗养方式的仅为 24. 2%.长期疗养给付的利用现状，见表 4.

　　

　　（ 六） 异议申请、行政复议和行政诉讼

    依照法律规定，对长期疗养认定、疗养等级、疗养给付费用及长期疗养费等公团相关决定不服，可以向公团提起异议申请。异议申请自决定之日起 90 日内以文书方式提起。公团须组成长期疗养审议委员会，对异议申请进行审议。

　　对异议申请的审议决定不服，自收到审议决定之日起 90 日内，向长期疗养复议委员会提起行政复议。长期疗养复议委员会作为保健福利部的直属机构，由 20 名委员组成，其委员从相关公务员、法学研究人员及熟悉长期疗养业务的人员中由保健福利部长官任命或委任。

　　对公团决定有异议的或者对异议申请决定和行政复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定，提起行政诉讼。见图 2:

　　

　　四、对我国长期护理制度的启示

　　（ 一） 确立长期护理保险制度

　　我国新修订的《老年人权益保障法》第 30 条第 1 款虽然规定了长期护理制度，但却没有对其实现方式作出详细规定，仅在该条第 2 款规定，对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。因此，如何落实长期护理制度就成为必须要解决的问题。就长期护理的实现方式而言，目前世界各国的长期护理可以分为税收制和社会保险制两种。采取税收制的国家有英国、瑞典、奥地利、意大利等国家，而采取社会保险制的国家主要有德国、法国、日本、韩国等。实际上，随着家庭养老负担的加重，养老服务社会化、服务方式多元化等理念正影响着长期护理向着社会化的方向发展，长期护理采取保险制将是未来的主要趋势。

　　目前，国际上比较成熟的长期护理保险模式也可以分为两种，即以美国为代表的商业保险模式和以日本、德国为代表的社会保险模式。美国的长期护理保险是保险公司提供的特殊的健康险产品，社会居民自愿投保，产品种类多，能满足不同人群的需求，具有明显的商业性特点。其费用大多由家庭负担，只有符合一定条件的老年人才能得到长期照护的补助。日本的长期护理保险是由政府作为管理主体强制执行的，全体国民必须参保，属于社会保险体系的范畴。日本的长期护理保险较好地解决了全社会面临的老年护理问题，体现了社会公平公正的原则，具有明显的社会福利性，但它对政府的财政要求很高，并且灵活性相对较差，难以满足老年人的特殊需求。德国的长期护理保险采用的是强制性长期护理保险与补充长期护理保险相结合的模式。在强制性的长期护理保险之外，私营健康保险公司还提供补充长期护理保险。这种社会保险与商业保险相结合的发展模式，既满足了人们对长期护理保险的多层次需求，也避免了政府财政负担过大的弊端。

　　对我国应采取何种长期护理保险模式，人们存在较大争议。有人认为，“国外的一些保险模式不能照搬，只能借鉴国外的经验。从长期看，随着国力的增强，我国应建立覆盖全民的长期护理保险，作为社会保障体系的补充，更好地解决老年人‘老有所养，老有所医’的问题。但从我国目前的国力和国情来看，还办不到。依据我国的现实情况，设计以商业性为主，社会性为辅的发展模式比较符合我国目前的国情。”

　　与此相反，也有人认为，长期护理保险在我国应该是社会保险而不是商业保险，不仅因为商业保险在中国发展的历史还很短，而且因为长期护理保险在我国劳动者平均收入水平较低的条件下不适宜采用商业保险形式。长期护理保险应与我国现行的养老保险和医疗保险一致，采取多层次保障模式，即实行强制的社会保险和自愿的补充商业保险相结合的模式。

　　一国采取何种长期照护保险模式取决于该国现有制度、经济发展程度、老龄化程度、长期护理需求程度等因素。基于福利国家理念和保险社会化的原则，考虑我国“未富先老”、老龄化速度快等客观情况，借鉴其他国家和地区的经验，我国长期护理保险应采取为以社会保险为基础、商业保险为补充的模式。我国老年人权益保障法修订草案的规定也印证了这一点，草案第 29 条第 1 款规定，国家逐步建立长期护理保障制度。鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务。虽然修订通过的《老年人权益保障法》没有体现这一内容，但基于我国国情和老龄化的特殊性，我国的长期护理保险应采取以社会保险为主、商业保险为辅的保险模式。

　　（ 二） 实现长期护理保险的“四专”

　　1、专门立法。长期护理保险的模式及其实现方式应当在立法上予以确认。发达国家如德国、美国、日本、英国等均专门制定了“长期护理保险法”,韩国也是如此。对于我国的长期护理保险立法，短时间很难以全国人大及其常委会制定法律的形式进行，比较可行的做法是，通过国务院制定行政法规的形式来进行。借鉴我国基本养老保险、基本医疗保险立法的经验，可以制定针对特定群体的长期护理保险立法，以构筑涵盖基本生活、基本医疗、长期护理的老年人保险法制体系。

　　2、专门机构。专门机构是指国家设立长期护理保险的专门管理机构。韩国长期疗养工作的主管部门是福利保健部，其下属的国民健康保险管理公团负责管理和实施老年人长期疗养保险事宜。公团内部又分别设立负责健康保险业务的部门和负责长期疗养保险业务的部门。借鉴此种做法，我国可以考虑在各级政府老龄委之下设立专门机构如养老保险委员会负责老年人长期护理保险事务。

　　3、专项管理。专项管理指的是对长期护理保险费进行的独立管理。韩国《长期疗养保险法》

　　规定，长期疗养保险费由公团统一征收和管理，并与健康保险费分别独立核算。长期护理保险与基本养老保险、基本医疗保险不同，后两者几乎所有人都会适用（ 人人都会年老，每个人都需要养老保险； 几乎所有人都会患病，因此也都需要医疗保险） ,可预期性比较高，而长期护理保险的适用对象是罹患慢性病需要长期照顾的老年人，并不是所有人都会适用，偶然性比较大。正是这种差别的存在，其保险费的开支情况具有不确定性，容易被主管部门滥用，因此，需要与基本养老保险费、基本医疗保险费区别开来，专款专用、专项管理。

　　4、专业人员。长期护理需求者一般都具有疾病型态慢性化、照护内容复杂化、照护时间长期化等特征，往往需要专门的护理人员和专业的护理技术。韩国自 2007 年《长期疗养保险法》实施以来，采取了立法、行政等多种措施鼓励并规范长期疗养机构及其人员，长期疗养的专门机构的数量也因此飞速增加，专业服务人员素质也在逐年提高。在我国，家庭结构改变和家庭养老功能的式微，使得家庭中能执行照护失能者的成员相对不足，照护能力也相对有限，社工发育才刚刚起步的情况下，应当尤其重视长期护理专业人员的培训和规范。

　　（ 三） 长期护理保险的基本原则

　　1、居家护理原则。一般来说，长期护理的场所包括居家、社区和机构。韩国在立法上采用了居家疗养优先的原则，即长期疗养给付应向居家疗养并与家人共同生活的老年人优先提供。不仅如此，韩国还通过对设施给付和居家给付采用不同的保险费来鼓励居家疗养。《长期疗养保险法》规定，若采用设施给付，个人应承担长期疗养保险费的 20% ,采取居家给付，个人仅需承担保险费的 15%,以此来激励居家给付。不论是从老年人的养老意愿还是从家庭保险费的承担能力考虑，都应当采用居家护理为主的原则。我国新修订的《老年人权益保障法》第 13 条也规定，老年人养老以居家为主。因此，我国长期护理保险也应当坚持居家护理的原则。

　　2、统筹但有区别原则。社会保险的重要价值目标之一是实现社会公平正义，尽可能地覆盖全体社会成员。为实现这一目标，国家必须统筹规划全国范围内的社会保险事业。在韩国长期疗养费用中，国家在预算范围内将承担年度长期疗养保险费预计总收入的 20%.此外，地方自治团体还要承担对于医疗服务受给付权人的长期疗养给付费用和公团管理所需的全部费用。因此，韩国长期疗养保险除具有全国统一性外，还具有很强的地域性，首尔、济州等地方自治团体也因此分别制定了《首尔特别市的老年人长期疗养保险费用负担的条例》、《济州特别自治道的低收入老年人长期疗养给付支援条例》以实现长期疗养保险的地域特色。

　　在我国，由于受传统的户籍制度和用工形式的影响，社会保险存在城乡差别和职业差别，在社会保险制度设计中，既要考虑保险制度的统一性也要考虑保险对象的差异性。社会保险水平应当与一个地区的经济社会发展水平相适应。一定程度上讲，我国社会保险是国家的责任，地方的事情。我国《社会保险法》第 5 条规定： “县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。”可以看出，社会保险具有较强的地方性。作为社会保险之一环的长期疗养保险也是如此，应当允许不同地区的长期护理保险水平出现差异的情况。

　　五、结语： 我国实施长期护理保险制度的难点据世界卫生组织公布的相关资料，我国的平均寿命是 73. 5 岁，而平均健康寿命是 62. 3 岁，相差达 11 年之久。

　　也就是说，我国很多人的晚年生活并不健康，疾病缠身和生活无法自理的晚年生活将持续十几年，甚至一直到生命的结束。因此，如何构建有效保障老年人晚年健康生活的相关制度，显得尤为迫切和必要。

　　通过对韩国长期疗养保险立法的经验进行比较分析后，我国落实、完善长期护理保险制度尚存诸多难点。首先，对于长期护理保险的实施方式，若采用家庭养老为主的立法模式，就与家庭结构（ 也包括家庭观念） 变化的现实形成较大的反差，从而很难保证制度实施的有效性。在我国基本养老保险和医疗保险还不能覆盖全体公民的情形下，若采用社会养老的方式，老年人权益也很难得到切实保障。因为，韩国长期疗养保险制度实施的前提条件是国民健康保险制度的普遍适用。其次，为了有效应对和解决老年人的疗养保护费用，需要建立社会共同分担风险的制度体系。但是，如何合理界定和划分个人（ 家庭） 、社会及国家在长期疗养保险制度中的责任和费用负担，将是这一制度设计过程中的关键和难点。

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