政府、个人等主体在个税递延中的成本与收益分析,社会保障论文

　　一、引言与文献综述

　　在总结欧债危机的教训时，学者们发现债务危机的背后潜藏着养老金危机，失衡的养老保险制度所累积的巨额财政赤字是危机爆发的“隐性诱因”和 “直接推手”。相较于南欧诸国，我国养老保障体系的发展更不均衡。第一支柱社会基本养老保险承受着全社会的养老压力，资金缺口巨大; 第二支柱企业年金的规模太小，尚起不到支柱的作用; 第三支柱个人养老保险的发展最为落后，无法成为一个独立的支柱。

　　由于三个支柱发展失衡，我国基本养老保险逐渐形成了对公共财政的依赖。近十年来，财政对基本养老保险的补贴累计已超过一万多亿元，迄今尚无可行的退出办法。据人力资源和社会保障部预测，到 2025 年我国养老金缺口将达到 6万亿元。据世界银行估算，如果不改变目前的制度与模式，到 2075 年，我国养老金缺口可能达到 9. 15 万亿元。中国社会科学院的报告显示，我国基本养老保险的空账金额已于 2011 年突破2 万亿元大关，达 2. 22 万亿元。巨大的资金缺口使第一支柱的个人账户长期 “空账运转”，统账结合的制度目标无法实现。

　　我国高度依赖第一支柱的养老模式不仅带来了巨额的资金缺口，还逐年压低了基本养老保险的替代率。1999 年我国公共养老保险的替代率为 69. 18%，此后逐年下降，一直降到 2011 年的 42. 90%，已低于国际警戒线。除养老保险外，退休人员很少有其它的收入来源，基本养老保险的替代率过低，使部分老人退休前后的生活水平差距过大。随着经济的发展，人们对生活质量的要求也越来越高，基本养老保险所保的“基本”跟不上物价的上涨速度，仅靠基本养老保险已很难维持中高收入者所期待的退休生活水平。为保证退休生活品质，中高收入者有建立第二、三支柱的积极性，有承担自我养老责任的主观要求。

　　养老压力高度集中于第一支柱弱化了企业和个人的养老责任，既抑制了第二、三支柱的发展，又强化了制度的福利刚性。一方面，民众逐渐形成了对基本养老保险的依赖，缺乏建立企业年金，购买个人养老保险的积极性; 另一方面，由于第二、三支柱发育不充分，无法分担第一支柱的养老压力，使第一支柱的资金缺口只能放大，无法缩小，替代率只能下降，无法上升。由此形成了第一支柱与第二、三支柱互相抑制的发展悖论，陷入了基本保险与补充保险都无法改善的困境。在福利刚性的约束下，越失衡的养老保险制度越难调整。养老压力过度集中，对第一支柱的高度依赖削弱了整个社会的改革承受能力，提高了公众的改革敏感性，放大了改革的阻力，小幅度的改革都可能酿成全局性的动荡，巨大的成本使必要的改革难以进行，清华大学 “延迟到 65 岁领取养老金”的改革建议所引发的激烈争议凸显了改革的困难。

　　全球养老保险的发展实践表明，各支柱均衡发展的养老保险体系既能提供有效的保障，又具有较强的可调整性与可持续性。因而自世界银行提出三大支柱理论后，各国的补充养老保险，尤其是个人养老保险便获得了快速的发展。与国际趋势相反，由于缺乏税收优惠等政策激励，我国个人养老保险的发展严重滞后，在全社会的养老保险总资产中，基本养老保险占 89. 50%，企业年金占 10. 50%，个人养老保险几乎为零。随着人口的快速老龄化，我国养老保险体系面临着日益严峻的挑战，急需加快个人养老保险的发展，以合理划分国家和公民个人的养老责任，构建三支柱均衡发展的养老保障体系。正是因为认识到了开展个人养老保险的重要性，我国准备在上海市等地开展个税递延型养老保险改革试点。国务院先后于 2008 年和 2009 年颁布了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》和《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，提出“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”的政策建议，明确要 “鼓励个人购买商业养老保险，适时开展个税递延型养老保险产品试点”。但正当上海市准备开展个税递延型养老保险试点时，国家税务总局先是叫停了天津市滨海新区的个人补充养老保险税前列支试点，随后在其发布的《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》(国税函［2009］ 694 号) 中明确表示 “企业年金的个人缴费部分，不得在个人当月工资、薪金计算个人所得税时扣除”，一时间使个税递延型养老保险的前景变得十分黯淡。

　　本文试图从福利经济学的角度分析政府、个人等主体在个税递延中的成本与收益，力图找到问题的症结并给出应对策略。

　　二、征税模式与研究假设

　　1. 我国现行的个人养老保险征税模式

　　我国现行税法对个人养老保险实施的是非递延的征税模式。一是保费缴纳阶段征税。我国《个人所得税法实施条例》第二十五条规定:“单位为个人缴付和个人缴付的基本养老保险费……从纳税义务人的应纳税所得额中扣除”。个人养老保险费并不在税前扣除的范围之内。因此，目前我国个人养老保险投保人在缴纳保费时不能享受税收优惠，只能以税后收入缴纳保费。

　　二是投资收益阶段免税。我国《个人所得税法》第二条规定: “利息、股息、红利所得，应纳个人所得税”。从该法律条文看，个人养老保险账户取得的投资收益应缴纳个人所得税，但国家税务总局在其发布的系列文件中，对投资股票和证券投资基金所取得的投资收益都明确规定 “暂不征收”个人所得税。据此，个人养老保险的投资收益实际也不征收个人所得税。三是保险金领取阶段免税。我国《个人所得税法》第四条规定: “保险赔款免纳个人所得税”。尽管“保险赔款”这一术语主要适用于财产保险业务，但基于历史沿革，人寿保险中的保险金也“免纳个人所得税”。

　　2. 个税递延型养老保险的征税模式政府可以在养老保险运行的三个环节上征税: 缴费时、取得投资收益时及领取保险金时。根据这三个环节，如果用 T (Taxed) 表示征税，用 E (Exempted) 表示免税，养老保险的征税模式可以用 8 种字母组合来表示: EEE、TEE、ETE、EET、ETT、TET、TTE 和 TTT。国际上通行的做法是对个人养老保险实行个税递延的 EET 征税模式，即缴纳保费、获得投资收益时免税，领取保险金时征税。

　　我国现行个人养老保险征税模式为非递延的TEE 模式，即保费不允许从应税收入中扣除，所取得的投资收益不征收资本利得税，领取的养老保险金不缴纳个人所得税。我国欲在上海等地试行的个税递延型养老保险，就是要将现行的 TEE 征税模式转变为国际通行的 EET 征税模式，这一转换必然会对相关主体的福利带来冲击。

　　3. 研究假设为分析方便，现对全文做如下假设。假设现年 x 岁的投保人，每月将自己工资 w 的一定比例π1(递延比例) 的保险费投保个人养老保险，即每月缴纳保险费 π1w，(π1w≤lim，lim 为递延限额)，工资年增长率为 g，法定退休年龄为 60岁，月缴保费π1w (1 + g)k，连续缴纳 (60 － x)年，k =0，1，2，3，…，59 － x; 领取保险金的年限为 k2，(k2= 0，1，2，…， － 59)， 为极限年龄，工资替代率为π2。缴纳保险费时该投保人的所得税税率为 t1，市场利率与个人年金投资收益率均为 r，退休领取保险金时该投保人的税率为 t2，退休后的税率低于工作时的税率，即 t2＜ t1。在不影响结论正确性的前提下，假设个税递延各方主体的效用函数均为线性函数，一阶导数为正，二阶导数为零。

　　三、个人养老保险征税模式转换的福利冲击

　　1. 征税模式转换与投保人福利变化

　　如果保险费缴纳发生在各期期初，则在 TEE模式下，退休时此人个人养老保险账户的资金累积额为:

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　　由于 t2＜ t1，W 的符号为正。由于征税模式转换，投保人的福利得到了改善，投保人的福利增量来自于政府税收的下降，其现值为：

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　　期税率变化的税负减轻效应，领取保险金时，政府又给予低税率的优惠，按税率 t2而非 t1征税。

　　综合式 (3) 和式 (4)，征税模式由 TEE转换为 EET，给投保人带来的福利增量主要来自即期税率降低、资本利得免税和跨期税率差异三个方面。一是即期税率降低。个人所得税实行超额累进税率，收入越高税率越高。个税递延允许保费税前列支，投保人的应税收入会相应减少，适用税率随之降低，获得即期税收优惠。值得强调的是，W 并非投保人因征税模式转换而获得的全部福利增量，因为式 (3) 和式 (4)并没有反映出即期税率降低的收益。二是资本利得免税。个税递延型养老保险账户资金的投资收益免税，为投保人带来了免税的超额资本利得。

　　三是跨期税率差异。由于投保人不同人生阶段的收入水平不同，所适用的税率也不同。通常相对于工作时，退休后的收入水平较低，在现行税制下领取养老金阶段的边际税率比缴费阶段低，退休后较低的收入将适用较低的税率，递延纳税给投保人带来了跨期低税率的优惠。

　　可见，实施个税递延型养老保险将给投保人带来较大的税收优惠，改善其福利水平。由于个人所得税实行累进税率，实施个税递延相当于为投保人开辟了一个合法的免税账户，投保人可以将一部分应税收入转至其中，获得即期低税率的优惠，同时还获得了一份投资收益免税的理财产品，一份能提高退休后生活水平的个人补充养老保险，享受不同生命阶段税率差异带来的福利改善。

　　2. 征税模式转换与政府福利变化

　　由于存在税收优惠，国家放弃了对部分应税个人收入的征税权，较之 TEE 模式，EET 模式会造成政府当期税收收入的减少。但从长期看，这种当期税收收入的减少，会因为个税递延型养老保险的开展，降低公共财政未来所需的对基本养老保险的补贴而得到补偿。反之，在 TEE 模式下，政府通过在缴费阶段征税会增加当期的税收收入，但会抑制公众投保个人养老保险的积极性，阻碍养老保险第三支柱的发展，提高国家未来所需的对基本养老保险的补贴支出。简而言之，TEE 模式有利于增加即期税收收入，不利于减缓长期养老危机。该模式拥有了即期收入，但把问题留给了未来，EET 模式则刚好相反。

　　这样，只有既分析即期税收收入变化，又考虑未来公共财政对基本养老保险补贴支出的变化，才能正确评估政府的福利变化。

　　根据精算平衡原则，在实施个税递延的条件下，退休时投保人个人养老保险账户中的累积额等于其未来领取养老保险金的精算现值，考虑替代率和税率，有:

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　　由于个税递延，政府所减少的税收收入的现值为:

　　式 (9) 表明，由于贴现期不同、税率差异等原因，政府实施个税递延将带来净税收收入损失，给当期政府带来税收压力。与投保人的福利增加相对应，政府税收收入减少也主要来自三个方面: 一是保费税前扣除的即期减税和远期延税。在投保人缴纳保费期间，政府每年放弃了本可征收的金额为 12π1w (1 + g)kt1的税款，截至投保人退休时政府共将金额为 12π1w(1 + g)kt1的税款让渡或 “隐性补贴”给了投保人。允许保费税前扣除还会降低投保人的应税收入，使其获得即期低税率的优惠。个税递延的优惠对象主要是中高收入者，而中高收入者正是个人所得税的主要课征对象，原本面临着较高的税率，给予他们递延优惠，本质上是国家放弃征收这些有负税能力的人应缴纳的一部分租税，必然减少即期税收收入。二是远期税收收入小于即期税收损失。由于累进税率制，投保人退休后的收入一般低于工作时的收入，适用税率也较低。个税递延在降低中高收入者即期税率的同时，又给他们带来了远期低税率的优惠。因此，EET 模式下政府未来税收的现值可能远低于即期税收损失，即前期免税的税收收入损失无法通过远期征税的方式弥补。三是未来基本养老保险财政补贴的减少。实施个税递延型养老保险就是要用即期财政收入的减少来减轻远期居民养老的财政负担，减少未来公共财政对基本养老保险的补贴，即用今天较小的收入减少换取未来较大的支出增加。

　　可见，实施个税递延会造成当期税收收入的减少，恶化政府的福利水平，EET 模式下的前期免税损失无法通过远期征税的方式弥补，但通过个税递延促进养老保险第三支柱的发展，最终会降低未来公共财政对基本养老保险的补贴支出，个税递延具有长期财政稳定效应，能改善政府的远期福利水平。

　　四、保障效率提升与社会福利改善

　　政府因个税递延所遭受的税收收入损失可以通过未来基本养老保险财政补贴的降低间接获得补偿。但这种补偿能否覆盖全部损失呢? 换言之，如果政府不通过个税递延支持养老保险第三支柱的发展，仍由第一支柱承担π2比例的工资替代率，长期内政府需要对基本养老保险支付的补贴支出是否会大于实施个税递延所带来的税收收入损失呢? 换言之，个税递延型养老保险的开展能否提高养老保障体系的整体效率，能否改善全社会的福利呢? 我国拟在上海市试点的个税递延型养老保险力图达到 10% 的工资替代率。如果由个人养老保险而不是由社会基本养老保险来承担这 10% 的替代率，所带来的隐性税收收入增加效应大于其税收收入减少效应，国家就应该实施个税递延型养老保险。反之，则不应该实施。这就需要分析个人养老保险征税模式转换，替代率转移能否在长期内给政府带来正的税收收益，进而改善全社会的福利。

　　如果不实施个税递延，仍由第一支柱承担本该由个人养老保险承担的工资替代率π2，此时政府的税收收入由两部分组成: 个人养老保险保费的所得税 Tpp(Tax of Private Pension) 和社会养老保险的保险税 (或保险费) Tpr(Tax of Pay-roll)。无个税递延优惠，个人投保商业养老保险的保费支出均为税后收入，则现年 x 岁的人退休前累积为其个人养老保险保费所缴纳的所得税的现值 Tpp为:

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　　政府还会对全部工薪收入征收工薪税，即社保税 (或社保费)，假设税率为τ，则现年 x 岁的人退休前累积缴纳社保税的现值 Tpr为:

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　　当然，即使开展个税递延型养老保险，政府仍会征收工薪税，但如果已经实施个税递延，基本养老保险的替代率会下降，工薪税的税率也会相应降低。由第一支柱承担 π2的工资替代率，政府未来养老支出的现值为:

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　　由基本养老保险来承担π2的工资替代率，政府长期损失的现值为:

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　　这样，如果 Wg1＜ Wg2，说明实施个税递延，发展养老保险第三支柱给政府带来的长期税收损失，小于不实施个税递延，全部养老压力仍由第一支柱承担的税收损失，政府应实施个税递延。反之，则不应实施个税递延。当然，这一结论建立在政府理性且具有时间一致性的假设之上，考虑政府的任期限制，官员的个人理性和延税收益的长期性、不可折现性，政府更可能选择不实施个税递延。

　　由式 (12) 可知，为使第一支柱能承担起π2的工资替代率，社保税的现值必须大于或等
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　　因此，π1－(π1t1+ τ)≤0，即 (π1t1+ τ)≥π1。事实上，这里的 π1t1是政府不实施个税递延时所避免的税收损失，在只能用税后收入缴纳保费的条件下，它在政府征收所得税时即已被征收，而所得税并不属于社会保障税。因此，有 τ≥π1成立，即为使第一支柱能承担起π2的工资替代率，政府为其配置的资源必须大于π1比例的工资，政府必须按高于递延比例π1的税率来征税。换言之，如果第一支柱要支撑起π2比例的工资替代率，就必须提高社保税税率，调动更多的社会资源。此时政府应实施个税递延，让第三支柱承担π2比例的工资替代率更有效率，更能提高全社会的福利水平。

　　五、结论与建议

　　随着人口老龄化形势的日趋严峻，我国养老保险制度面临着不可持续的巨大威胁，需要借鉴国际养老保险改革的成功经验，开展个税递延型养老保险，用个税递延优惠激励人们投保个人养老保险，促进养老保险第三支柱的发展，降低第一支柱的压力，提高全社会的保障水平，完善三个支柱的养老保障体系。实施个税递延优惠，给予投保人以 “延迟纳税”的税收优惠将增进投保人的福利，激励其积极投保个人养老保险，但会降低即期税收收入，给政府税收带来压力。

　　由于个人所得税实行累进税率，投保人工作时与退休后的税率有很大的差别。开展个税递延型养老保险，实质上是国家给予人们投保养老保险的一种政策激励。通过投保个税递延型养老保险，中高收入者既可以获得即期低税率的优惠，又可以获得远期税率差异的收益，改善其福利水平。这一制度设计的目的就是要通过降低税负的方式鼓励个人购买商业养老保险，激励个人为自己投保补充养老保险，主动承担养老责任。

　　藉此降低全社会对第一支柱的依赖程度，为养老保险制度改革创造条件，提供空间，最终完善我国三个支柱的养老保障体系。实施个税递延，实质上是国家对负有纳税义务且有纳税能力的中高收入者的一部分应税收入放弃了征税权，相当于国家给予投保人一种 “隐性补贴”，一种 “税式支出”，必然会减少当期的财政收入，恶化其当期福利水平。

　　由于任期制的约束，这种税收收入的减少，实质上是当期政府将本可由其支配的资源，让渡给未来的政府，即用当期的税收收入来部分地解决未来的居民养老问题，用当期福利水平的恶化换取未来福利水平的改善。在政绩考评体系僵化、远期绩效无法折现的条件下，实施个税递延不利于当期政府的政绩最大化。从长期看，个税递延保费税前扣除前期免税的损失也无法通过保险金纳税的远期征税来弥补。因此，当期政府缺乏实施这一制度的激励，甚至可能成为制度推行的障碍。但国家实施个税递延政策是要通过即期较小的税收收入减少，换取未来基本养老保险财政补贴支出较大的增加。因此，在任期制政府条件下，只有国家制定和执行老龄社会发展战略，通过立法促使政府放弃部分当前利益，才能保证我国的个税递延型养老保险顺利施行。

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