引访入讼：政策、法律对涉法涉诉信访案件的影响

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【题目】法社会学角度下涉法涉诉信访案件发生原因探析 
【绪论  第一章】信访之制：涉法涉诉信访概述 
【第二章】由诉转访：涉法涉诉信访案件的运作流程 
【第三章】诉访之间：涉法涉诉信访主体的法定权利和策略 
【第四章】引访入讼：政策、法律对涉法涉诉信访案件的影响 
【结语/参考文献】涉法涉诉信访案件法社会学研究结语与参考文献

　　第四章引访入讼：政策、法律对涉法涉诉信访案件的影响

　　至2005年5月1日国务院颁布的信访条例正式实施之日起，至今已近10年的时间。在国务院出台《信访条例》后，国家信访局、中央政法委、公安部、司法部，随之出台了针对本部委处理信访工作的相关意见；最高人民法院、最高人民检察院则相继出台了涉诉信访、涉检信访的司法解释与工作意见以指导涉诉涉检信访工作的展开；而地方政府、地方信访局、地方政法委、地方公检法司系统也将根据《信访条例》和上级信访工作指导意见或司法解释，并结合自身具体工作，制定相应的处理信访工作的措施与流程。针对涉法涉诉信访人信访出台了一系列有针对性的政策或法律文件。然而，涉法涉诉信访案件乃至其中访民非正常上访的行为，随着信访相关法律文件的出台而大量涌现。因此，我们有必要审视现行信访政策、法律存在的问题，及其对涉法涉诉信访机关和涉法涉诉信访人产生的影响。

　　一、现行信访政策、法律体系及其问题

　　如上文所述，当国务院制定一项与信访相关的行政法规或政策意见后，最高法院、最高检察院、公安部、司法部、国家信访局、中央政法委等中央机关将制定相应的司法解释或工作意见以配合国务院的有关规定并指导本部门的具体工作。而地方各级政府、职能部门、公检法司系统也将根据国务院的有关规定和上级机关或上级职能部门的工作意见或解释，对本机关或职能部门信访工作的安排进行进一步的细化。即，《信访条例》出台以后，相关机关与部门将结合本机关或职能部门的工作特点对其进行细化，这是信访条例由抽象的原则性到具体的操作性过程。这种细化的过程在一定程度上，赋予了相关机关与职能部门具体规定相关细则的权力。也就是说，相关机关与职能部门通过对《信访条例》的细化，获得了部分的立法权力。再者，根据《信访条例》第十五条的规定，《信访条例》

　　本身赋予了政府机关与职能部门对一个具体的涉法涉诉信访案件各自裁判或决断的权力。最后，相关政府机关与职能部门，或者通过法律的授权，拥有对涉法涉诉信访人违法行为的处罚执行的权力；或者通过裁量性权力及对其的滥用，获得了潜在的影响涉法涉诉信访人人身自由与财产的能力。即，现行的信访政策、法律结构，使得相关政府机关与职能部门在拥有对一个具体的涉法涉诉信访案件裁判决定的权力的同时，还获得了部分的立法权力或部分的处罚执行权力。这种权力集中化的结果将显着不利于各个机关与部门间的互相监督与制约，从而影响到涉法涉诉信访案件的妥善解决。

　　与此同时，部分涉法涉诉信访人诉求针对的具体对象是涉法涉诉信访机关的不作为或滥作为。因此，当涉法涉诉信访机关获得了部分的立法权力之后，很难避免其以一个“利益攸关方”的角度去制定相关的信访指导意见或工作安排。这样，“利益攸关方”的身份将使得涉法涉诉信访机关在纵向信访政策、法律细化与横向权力制约间产生以下问题。

　　第一，在信访政策、法律纵向细化的过程中，是一个由原则性到具体性的过程。即使其细化过程做到不违反上位规定，出于其“利益攸关方”的身份的考量，涉法涉诉信访机关将不可避免的在细化过程中有一种冲动。即：在政策、法律细化的环节中，减轻涉法涉诉信访机关自身的责任，加重对方涉法涉诉信访人的义务。如，根据《信访条例》第四十条、第四十五条、第四十六条之规定，涉法涉诉信访机关不当处理涉法涉诉信访人的诉求时，造成严重后果的将予以行政处分；构成犯罪的将依法追究刑事责任。而当信访条例对信访机关信访工作的规定，经过层层细化到达基层信访工作部门时，出现了明显的以行政处分代替刑事责任的倾向。如《浠水县司法局信访工作制度》规定中，第六项责任追究制里的第六条规定：“信访责任追究的形式包括组织处理、党纪政纪处分。”36这种倾向在具体案例中的适用上，比如“江苏省泗洪县因被当地以”信访学习班“非法拘禁的7位访民，在结束被关押的状态后跑到中国青年报报社门口喝农药自杀。”37当这起事件曝光后，涉事地泗洪县县委书记、泗洪县常务副县长等14名相关责任人被处以党纪政纪处分，而7位喝农药自杀的访民则因涉嫌寻衅滋事而被刑事拘留。涉法涉诉信访双方主体责任义务的此消彼长，对涉法涉诉信访案件产生了实质性的影响。

　　第二，在信访政策、法律纵向细化的过程中，上下级之间的隶属关系或监督关系，使得上级机关在面临涉法涉诉信访案件的处理上，往往给予下级机关具体的考核指标。如湖北省襄阳市国高新技术产业开发区党工委管委会办公室印发的《关于2010年进京非正常上访处置工作的若干意见》的通知中要求：对具体处理涉法涉诉信访案件的各负责机关与负责人，其辖区若出现访民进京非正常上访行为，对其政绩考评和荣誉授予实施“一票否决”制。38再如哈尔滨市司法局制定的《涉法涉诉信访案件领导包案制度》规定：领导包案按照“谁包案，谁负责”的原则，实行“六包”,即包调查、包处理、包督办、包结案、包息诉息访、包稳定。并把领导干部包案工作纳入领导干部绩效考核的重要内容。39在上级机关赋予下级机关具体的信访考核指标后，具体承办涉法涉诉信访案件的信访机关则有义务完成上级交办的指标任务。而涉法涉诉信访机关因裁量性权利不受有效控制，能够采取强制措施应对涉法涉诉信访人。即，这种纵向细化的过程，使得具体处理涉法涉诉信访案件的基层涉法涉诉信访机关，一方面要“有必要”在上级的压力下完成考核评价指标，一方面则“有可能”对涉法涉诉信访人采取推诿、拖延、拘禁等手段对待涉法涉诉信访人。随之发生的，则是涉法涉诉信访机关使用种种策略阻却涉法涉诉信访人实现权利救济的行为。

　　第三，在涉法涉诉信访机关横向的关系中，因《信访条例》第二十一条第三款的规定，要求涉法涉诉信访机关采取“谁主管、谁负责”原则，使得涉法涉诉信访机关在面对一个棘手的涉法涉诉信访案件时，更倾向于将责任推给其他涉法涉诉信访机关，特别是当涉法涉诉信访机关存在职能交叉，或涉法涉诉信访案件存在权责归属不明时，更容易发生推诿现象。如。根据2014年国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序，引导来访人依法逐级走访的办法》第五条的规定：“……（信访案件）不属于本机关受理范围的，要指明受理机关。”而涉法涉诉信访机关有权判断涉法涉诉信访案件是否属于本机关受理，即相关的涉法涉诉信访机关对具体的涉法涉诉信访的管辖与受理有裁判或决断的权力。这样，将一个存在权责交叉、职能不明的棘手的涉法涉诉信访案件推给其他平行机关便存在了潜在的可能。而根据信访条例第二十四条规定，涉法涉诉信访案件分属不同的职能部门负责处理时，由其共同的上一级行政机关决定受理机关。然而，现实中，平行的涉法涉诉信访机关仅指明某一个具体涉法涉诉信访案件由对方机关负责，并不报请上级共同的涉法涉诉信访机关决定，此时，涉法涉诉信访人将面临一种两难的选择：如果涉法涉诉信访人越过应予以受理的本级涉法涉诉信访机关，而向其共同的上级涉法涉诉信访机关信访时，他将以一种“非正常上访”的行为违反《信访条例》有关不得越级信访的规定；如果他不向上一级涉法涉诉信访机关申诉，则其诉求将遭遇两个或数个涉法涉诉信访机关间的推诿，致使其诉求迟迟得不到解决。规定如果缺乏对涉法涉诉信访机关较之于权属不明的涉法涉诉信访案件不予以向上报请的有效约束，兼之涉法涉诉信访机关因其效绩评价系于上级之手，更倾向于不将具体的涉法涉诉信访案件交与上级机关处理。因此，涉法涉诉信访人很容易陷于“或违法越级上访，或权利得不到及时有效救济”的两难选择。

　　二、政策、法律对涉法涉诉信访机关的影响

　　欲使涉法涉诉信访机关合法适当履行其职责，则其履行职责的过程必须得到有效的监督，其违法或不合理履行职责的行为应当得到及时有效的惩戒。即应当对涉法涉诉信访机关形成有效的权力监督--违法惩戒机制。现实中，一个具体的涉法涉诉信访案件得不到及时适当的解决，往往和涉法涉诉信访机关成功规避政策、法律对其设计的权力监督--违法惩戒机制有关。从而产生涉法涉诉信访机关不作为或滥作为的现象。施以涉法涉诉信访机关的权力监督--违法惩戒机制，遭遇涉法涉诉信访机关的架空或移转，主要有以下几个方面的表现。

　　第一，涉法涉诉信访机关以处理涉法涉诉信访日常工作需求等名义，招聘具有临时性、辅助性性质的工作人员。而涉法涉诉信访机关通过招募“临时工”并处理相关涉法涉诉信访案件的方式，使得其违法行为曝光之后，得以用“临时工”

　　承担其违法责任。而且，通过信访政策、法律纵向细化的过程，有能力逐步减轻涉法涉诉信访机关及其工作人员的责任与义务。于是，涉法涉诉信访机关工作人员明显违法的行为，其责任最终的承担往往以行政处分代替刑事处罚而终结。即，对涉法涉诉信访机关形成的政治性风险，在实践中实现了转移或减轻。

　　第二，已经被曝光多年的安鼎元等用于关押、遣送访民的黑安保、黑监狱，是涉法涉诉信访机关和一些市场主体签订合同，以由其负责将涉法涉诉信访机关不便参与或执行成本过高的关押、遣送任务，并通过合同的方式，交由市场主体予以施行。而现实的需求，也催生出了一批专以负责关押、遣送访民的黑安保、黑监狱的兴起。这说明，对涉法涉诉信访机关行政经济成本的控制，促使其通过签订行政合同，并将相关职责或使命交由市场主体负责具体处理和善后。即，对涉法涉诉信访机关经济成本的控制，涉法涉诉信访机关有能力通过转移给市场主体的方式使之得到规避。

　　第三，劳教制度废除之后，地方上的涉法涉诉信访机关通过“土政策”,非法限制涉法涉诉信访人人身自由的情形仍在发生。如果说信访制度为信访人提供了一条寻求权利救济的路径，那么，劳教制度则被用于处罚信访人违法信访等行为。“当劳教制度废除后仅仅时隔四个月，河南多地便出现了‘非正常上访训诫教育中心'.用以向非正常上访人员进行24小时不间断地训诫、警告和劝导教育”.40此等做法仍然是限制上访民众的人身自由的行为。而劳教制度废除之前，各地已经存在冠以“信访学习班”等名号，来限制访民人身自由，对其进行训诫教育的地方。因此，在劳教制度这一“不经人民检察院批准或者法院判决，并由公安机关执行”,即可限制公民人身自由的制度被废除后，涉法涉诉信访机关仍然有能力找到替代性很强的，针对涉法涉诉信访人信访行为的惩戒措施。

　　因此，涉法涉诉信访机关可以通过招募“临时工”和政策、法律逐步细化的过程，实现了政治风险的移转或减轻；通过与市场主体签订契约以替代其履行职能的方式，实现了经济成本的转嫁；而劳教制度废除后，涉法涉诉信访机关仍然拥有替代性很强的，针对涉法涉诉信访人的惩戒措施。这种能够限制涉法涉诉信访人人身自由、财产等措施能够冠以一个诸如“训诫、教育”等看似合法的名义，但实质上构成了对涉法涉诉信访人人身自由、财产等权益方面的侵犯。所以，本应对涉法涉诉信访机关形成有效的权力监督--违法惩戒机制，而在实际操作中，涉法涉诉信访机关却拥有能力对其予以规避。这也是涉法涉诉信访机关能够采取推诿、拖延、拘禁等策略阻却，涉法涉诉信访人合法合理寻求权利救济的原因所在。

　　三、政策、法律对涉法涉诉信访人的影响

　　对于涉法涉诉信访人而言，一方面，应当对其提供救济路径以维护其合法权益，另一方面，则应当对涉法涉诉信访人通过违法或不当手段寻求权利救济的行为予以惩戒。即，应当对涉法涉诉信访人构建权利救济--违法惩戒机制。现行信访政策、法律对涉法涉诉信访人主要产生以下几个方面的影响。

　　第一，信访制度对与涉法涉诉信访人申诉权的规定，扩大了其能够给予权利救济的范围。但是，权利救济范围的扩张，并不能单方面的影响涉法涉诉信访人实现其权利救济的目的。而现实中，相当数量的涉法涉诉信访人因为权利救济的目的无法实现而成为“上访老户”.此外，信访制度对涉法涉诉信访人权利救济范围的过分扩张，也在一定程度上影响了涉法涉诉信访人通过诉讼来实现权利救济的选择。现实写照即：大量存在的以访改诉、以访压诉、在诉访之间重复提起诉求等现象。这表明，应当对诉访间救济路径施行适度的分离，引导尚未走完诉讼程序而采取信访手段寻求权利救济的涉法涉诉信访案件，导入司法程序以寻求权利救济。十八届四中全会《决定》明确提出的“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”等改革要求。这对涉法涉诉信访人及时适当的行使诉权，维护其合法权益提供了法律依据和方向性的指引。

　　第二，涉法涉诉信访人的法定权利相较于涉法涉诉信访人的法定权力，处于较为弱势的一方。而现行的政策、法律，潜在地影响了涉法涉诉信访人从中立的第三方获得有效的帮助以维护其诉权的行使，迫使其通过“非正常上访”行为来获得外界力量的帮助。原因在于，一方面，官方正式认可的全国性或地方性“能够为涉法涉诉信访人提供救助”的公益组织，因其“官办”色彩浓厚，不免让涉法涉诉信访人疑虑，在其与涉法涉诉信访机关的纠纷中，此类公益组织的立场将倾向于涉法涉诉信访机关；兼且在涉法涉诉信访人维护自身权益的过程中，此类公益组织需要更多地承担维护社会稳定的工作，这使得其对涉法涉诉信访人的救助存在倾向性不足的可能。甚至会为了其维护社会稳定的工作职能，而忽视涉法涉诉信访人的诉求，乃至压制其诉权的行使。另一方面，民间能够为涉法涉诉信访人提供救助的公益组织则在政策、法律等层面受到多方面的限制。其一，“中国社团注册是双重管理体制，即民间社团组织组建的一个必要条件是要有业务的主管单位，其注册时必须由一个政府机构向民政部担保。而政府机构一般则抱着’多一事不如少一事‘的态度，因为担保有一定的责任要求，但却没有什么好处可捞。”41其二，其经费来源因涉及到部分海外基金，一些机构始终无法在我国注册为民间公益组织。为了便于行动，一般将其注册为工商企业，而无法享受税款减免的扶持。其三，涉外民间公益组织尚处于无法可依的状态。直到2014年12月25日，《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案）》提交十二届全国人大常委会第十二次会议进行审议。然而，当审议获得通过后，“因其侧重于管制，兼有”政治优先“的考量--出于维护社会稳定，防止意识形态领域的渗透等使命，对其管制将颇为严苛。”42因此，可以说民间公益组织发展的步履维艰与官办公益组织的弊端丛生，阻碍着涉法涉诉信访人从外界获得相应的救济与帮助，以实现其诉求的愿望。

　　第三，虽然《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》对于涉法涉诉信访案件及时终结并引导涉法涉诉信访人息访息诉提供了方向性的指引，然而，涉法涉诉信访人对已经程序终结的涉法涉诉信访案件依然予以信访的行为，仍然缺乏足够的惩戒措施。如“其第五条指出：告知当事人案件终结结论时，要耐心细致地做好法律解释和思想教育工作，’劝‘其息诉罢访。当事人以同一事实和理由继续信访的，有关部门不再受理，并通知当事人所在地有关部门做好稳控工作。”当涉法涉诉信访人违背其有关规定，而其行为又不足以受到行政处罚或承担相应的刑事责任时，其所面临的应对措施，仍然是涉法涉诉信访机关的劝扶帮教工作。这也即意味着，针对涉法涉诉信访人的权利救济--违法惩戒机制，仍有待进一步完善。一方面要使其权利获得及时有效的救济，另一方面也要对其违法信访的行为施以足够的惩戒。

　　综上所述，涉法涉诉信访就信访政策、法律内容和信访纠纷化解机制的角度而言，仍然有待进一步完善。一方面，要对涉法涉诉信访机关构建有效的权力监督--违法惩戒机制，促使涉法涉诉信访机关合法适当的履行其应尽的职责与义务，并对违法不适当履行其职能的涉法涉诉信访机关及其工作人员施以足够及时且必要的惩戒。另一方面，要对涉法涉诉信访人构建合理的权利救济--违法惩戒机制，以促使其合法地行使诉权，并使其所受侵犯权利得到及时的救济。