问题解决型检察是江苏省南京市雨花台区检察院在延伸检察工作触角、参与社会管理创新的实践中提出的一种工作思路，它致力于在更广阔的视野下把握检察机关的社会责任，探索法律监督职责在社会管理层面解决问题的途径与方法。虽然现阶段取得的成效还是初步的，但是，问题解决型检察工作思路的提出，对于进一步实现检察机关价值目标的探索与实践，具有经验交流、启迪借鉴之现实意义。
一、问题解决型检察的提出
问题解决型检察把犯罪更多地看作是一种社会现象，而不仅仅是个人之恶。把办案看作是检察机关履行法律监督职责的手段，把解决案件中发现的社会管理问题，并积极推进这些问题的解决，作为履行法律监督职责更加重要的价值目标。问题解决型检察注重从“治本”上解决问题，强调法律监督必须高度重视从社会管理层面上体现自身价值。
问题解决型检察与西方国家的问题解决型司法并不完全相同，具有鲜明的中国特色和检察特点。问题解决型检察源自上世纪 80 年代的问题解决型司法，目前在美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家得到了长足的发展，被认为是一种非常有益的司法经验。以问题解决型司法为导向的法庭，被称为问题解决型法庭，其寻求通过持续关注和某种治疗性的介入，在司法中对被追诉人的个人情况和个人行为进行考量，包括精神疾病、逃学、家庭暴力、无家可归、吸毒、卖淫等情况，并提出针对性的犯罪解决方案。问题解决型检察与问题解决型司法虽然都致力于解决问题，但问题的指向却有所不同。问题解决型司法中的“问题”通常局限于个案，针对的是被告人个别化的预防，其工作的方式主要蕴含于诉讼的程序之中。而问题解决型检察则着力解决的是由案件成因所涉及的社会管理问题，追求的是类型化的监督和普遍化的预防。问题解决型检察的工作方式也不限于诉讼程序之中，需要通过法律监督的方式，协同相关社会管理部门共同推进“问题”的解决。
笔者认为，问题解决型检察与传统检察工作相比，主要有以下三个特点：
1.把倒查案件的社会管理成因作为检察执法的题中之义。问题解决型检察要求检察官的职责不仅仅是查清案件事实，研究个案适用法律，还包括要尽量地回溯案件在社会管理层面的成因，探究犯罪作为社会现象背后的相关社会管理问题。雨花台区检察院在推进问题解决型检察中要求干警树立“第三本卷”的意识，所谓“第三本卷”就是侦查证据卷、工作内部卷以外，还要有社会管理卷。社会管理卷的内容主要是分析研究案件的性质以及诱发犯罪的成因，发现社会管理体制机制方面存在的问题。
2.把寻找解决社会管理问题对策作为检察工作任务。传统检察工作要求是案结事了，即依法公正地处理个案，不因执法而引发新的矛盾纠纷。这应当说是执法最起码的要求，但因社会转型期的特殊性，现阶段真正做到这一要求并不容易，因此，当前强调“案结事了”是十分有意义的。问题解决型检察坚持案结事了，同时倡导案结事不了，在分析案件成因的基础上，继续开展研究改进社会管理对策的措施。针对社会管理问题提供对策，对于检察机关而言，具有“双刃性”的特点，检察官队伍的知识储备、知识结构等相关的能力都有待进一步改善。为培养干警跳出个案局限思考社会管理问题的能力，雨花台区检察院还把由此及彼、举一反三等类型化思维能力融会到检察官的执法技能中去，成为检察业务训练的重要内容。
3.采用开放多元的方式推进相关社会管理问题。的解决。传统的检察工作方式相对比较封闭，执法活动所接触的对象大多为诉讼的参与人，刑事检察更是办公室、看守所、法庭三点一线，很少与社会发生联系。案件中发现的问题，主要是向发案单位发检察建议这种单一方式。雨花台区检察院在推进问题解决型检察过程中，强调开门办案，充分运用各种社会资源共同推进社会管理问题的解决。通常检察建议针对的主要还是发案单位，而问题解决型检察则是指向相关的社会管理及其责任部门。问题解决型检察以社会管理实效为导向，在方式上也不局限于检察建议，而是采取一案一策，灵活多样的方式来解决问题。
二、问题解决型检察与延伸检察工作触角
检察机关的宪法定位是国家的法律监督机关，但是，法律监督的具体内涵是什么？对此认识上并不统一。现阶段我国社会失范现象严重，漠视政策和法律现象屡见不鲜。面对社会与日俱增的强化法律正确统一实施的呼声，检察机关往往被许多无形的绳索羁绊。在很多人的观念中，法律监督在很大程度上已经等同于诉讼监督，检察机关被认为是公检法执法流水线上一个办案单位。问题解决型检察致力于冲破这些认识上的无形绳索，倡导法律监督要直面社会问题，把法律监督的职责延伸到诉讼程序之外。
案例一：雨花台区检察院 2011 年曾受理过一起特殊的强奸案，一名患有智力障碍的年轻妇女在不到一年时间内三次被强奸。承办案件的检察官根据问题解决型检察的要求，对案件发生的成因进行深入研究，发现造成案件发生的一个重要原因是该名智力障碍的妇女长期无人监护，其丈夫身患重病，长期卧病在床，没有能力担负监护责任。结合该案的具体情况，承办案件的检察官向街道、社区领导和工作人员宣讲国家残疾人保护和妇女儿童权益保护的法律法规，督促基层组织落实无家庭监护条件残疾人的社会监护责任，社区拨出专款聘请社工协助家庭履行好监护责任，相关监护责任落实后当地再也没有发生针对该名妇女的强奸案。在这起案件的办理中，承办案件的检察官有很多工作已经超越了诉讼本身。但是，在问题解决型检察看来，恰恰是这部分诉讼之外的工作，更好地体现了法律监督的价值。
法律做不到包罗万象，不可能事事都有明确而具体的法律规定，对于诉讼中发现的社会管理问题，如果把检察机关视为一个单纯的办案机关，也许有理由退避，但是作为国家的法律监督机关，就应当挺身而出，责无旁贷地去干预。从雨花台区检察院推进问题解决型检察的实践看，检察机关法律监督职能在诉讼监督之外有着广阔的空间，由执法活动延伸出的法律监督触角无论涉及的面有多么广，都依然被社会看作是检察职能的范围而加以肯定。
案例二：近年来，雨花台区检察院所在区域软件及高科技产业迅猛发展，已经成为南京软件谷的核心区。针对企业反映知识产权执法部门条块分割，执法口径不一，企业投诉时不仅需要来回奔波，还常遇推诿扯皮的情况，该院积极组织专题调研，牵头设立区知识产权保护一站式服务中心。这一社会管理创新举措将全区司法和相关行政执法机关整合于一个平台，集中受理企业投诉，全程监督知识产权案件办理，使得知识产权保护力度大大加强，查办案件数成倍增长。依照传统的观念看，这些工作都可能不算是法律监督。但是，如果置于更加广阔的领域看，实际上这恰恰是社会强烈需求的法律监督工作。法律监督的要义在于及时发现法律运行中是否存在被扭曲和虚置的问题，并依据职权进行干预（或称管理），以保证法律得到统一正确实施。当发现区域知识产权保护执法存在不力的问题，单纯依靠个案的诉讼监督难以实现法律监督的目的时，将工作触角延伸到相关执法部门的管理和协调中去就成为必然的选择。
法律监督是检察机关的立身之本，检力下沉，延伸法律监督触角，本质上就是要求冲破思想上、观念上的种种束缚，更好地践行检察机关的使命。问题解决型检察可能还存在许多不成熟的地方，但是，它在突破传统观念的束缚，更好地把法律监督的价值落实到检察工作的实践中去，具有很好的先导意义。
三、问题解决型检察与参与社会管理创新
检察机关怎样结合职能参与社会管理创新，这是一个有待于进一步破题的问题。实际中一些偏离职能，为参与社会管理而参与社会管理的现象在一定范围存在。如果检察机关找不准参与社会管理的切入口，就会在参与社会管理的过程中迷失自身职能定位，同时，也不可能真正调动广大干警参与社会管理创新的积极性。从雨花台区检察院的实践看，问题解决型检察应当是检察机关参与社会管理创新的比较贴合的切入口，它立足于案件，但又不局限于案件，积极从案件背后的社会管理上找原因，让参与社会管理创新成为办案工作的自然延伸，很好地解决了检察职能与社会管理工作的关系。
案例三：2011 年，雨花台区检察院受理一起贩卖人体器官案，犯罪嫌疑人采用先组织器官供体及其亲属到公证处办理人体器官自愿捐献的公证，然后再通过制作假身份证，让器官受体冒充供体的亲属到一家着名的三甲医院进行器官移植手术。据了解，采用这种移花接木手段贩卖人体器官的案件在南京还是首例。针对犯罪的新情况，雨花台区检察院组织课题组调查发现，公证处和医院在执行各自有关器官捐献的审查制度方面均不存在瑕疵，问题出在两家单位器官捐献审查制度的衔接方面。课题组提出器官捐献公证书须附双方照片、录像以及医院术前须与公证部门联系核实的建议。市卫生局和市司法局均接受了检察机关的建议，并按照建议的要求对各自的管理制度进行了修订和完善。此案是以问题解决型检察为切入口参与社会管理创新的一个典型案例，整个问题的解决过程，检察机关既是发动者，又是推动者，充分体现了检察机关在社会管理创新过程中的独特价值。另外，从监督的相对方看，他们认为检察机关由案件延伸出来的对社会管理问题的监督，是正常的履行职责行为，检察机关所站的角度和掌握的信息是他们所不具备的，其作用也是其他国家机关不可替代的检察机关是重要的社会管理部门，但是，检察机关自身不能直接管理社会，而需要通过法律监督的方式来实现自身的社会管理职能。因此，检察机关参与社会管理创新，相应地也不能像一些社会管理部门那样比较具体，而是需要更多地从社会管理的体制、机制层面察看问题。
案例四：2010 年以来雨花台区检察院连续查办了多起涉及拆迁领域的职务犯罪案件，发现全区拆迁管理体制不顺是造成案件频频发生的重要原因。近年来由于城市发展拆迁任务量大，政府根据项目还临时成立一些拆迁机构，而这些拆迁组织的负责人和工作人员大多为兼职、挂名，甚至是临时人员，流动性很大。由于缺乏有效地组织，政出多门，拆迁的标准和流程不一，使得拆迁人员自由裁量度很大，一些职务犯罪因此而发生。针对拆迁领域存在的问题，该院组织干警结合办案进行专题调研，在充分论证的基础上，向区委提交了《拆迁领域职务犯罪情况预防调查报告》，建议根据全区拆迁工作存在的问题，建立统一的、相对稳定的拆迁机构及其工作队伍，为切实解决拆迁领域存在的诸多问题打下一个良好的体制基础。调查报告得到区委高度重视，工作建议也很快被采纳。通过机构调整，全区将所有的拆迁项目全部集中管理，整合成一个统一的拆迁大平台，并在此基础上统一拆迁标准和流程。从这一案例可以看出，检察机关参与社会管理创新不仅对具体的社会管理行为有意义，对更高的决策管理也有十分重要的意义。从以上案例可以看出，问题解决型检察工作思路的提出，比较好地解决了检察机关参与社会管理创新工作的切入口问题，不仅使参与社会管理创新成为履行检察职能当然的工作内容，同时还赋予检察机关在社会管理层面更加崇高的使命。
四、问题解决型检察与检察工作的价值目标
法律是什么？这不是法律的文本及其教科书能够完全解答的，当法律与社会关系的调整联系在一起，成为“活的法律”时，法律的价值可以通过实践得到解读。检察是什么？是不是只有查明案件事实和个案适用法律这两件事，还是有其他更重要的东西需要关注。面对实践不断涌现出的新挑战，让人不得不去追问检察工作的价值是什么？目标又在哪里？问题解决型检察的所有探索，都是试图在更广阔的视野下审视检察机关自身的价值和使命。
美国当代学者埃德加·博登海默在其代表作《法理学》中提出“综合法学”（又译成“法律是什么？”）的概念，这篇着作的副标题是———法律哲学与法律方法。该本书的第八十三节“法律教育之目的”中提及：如果法律制度的主要目的在于确保和维护社会机体的健康，从而使人民过上有价值的和幸福向上的生活，那么就必须把法律工作者视为“社会医生”，而他们的工作则应当有助于法律终极目标的实现。
问题解决型检察正是沿着这样的思维路径和思想方法，围绕如何实现检察工作的价值目标而作出的探索。问题解决型检察不仅关注个案的公正处理，还由个案延伸到社会管理上，运用西方国家检察机关所没有的法律监督机关的职能，从治本上着手。如果说埃德加·博登海默关注的主要是社会伤口的“治疗”，而问题解决型检察则在“治疗”的同时更多地关注在社会管理层面上怎样防止社会伤口的发生，这种西方国家所不具有的修复与维护社会机体做法，只有中国特色的检察职能才能实现。埃德加·博登海默的理想是司法能够成为真正的“社会医生”，而问题解决型检察则为检察官实现“社会医生”理想探索出一条极有价值的途径。问题解决型检察倡导分析研判案件背后的社会管理成因，犹如医生根据病状分析查找病因，推进相关社会管理的完善，就好像医生对症下药。问题解决型检察所倡导的检察职业理想，不是别的，就是“社会医生”。
问题解决型检察探索中也遇到过困惑甚至质疑的意见，最集中的观点是认为问题解决型检察引入大量的社会工作，与检察工作专业化特点不相融，脱离了司法机关的属性。从法社会学的立场看，这些意见和观点都是不可取的。在着名的法社会学家庞德看来，法律本身仅仅是形式和工具，坚决反对纯粹逻辑推理和僵化的概念主义或形式主义法学，认为法律是“社会功能”或“社会控制”，是协调利益冲突的手段。
马克思主义法学与法社会学在研究方法上相类似。马克思主义法学的哲学基础是唯物史观，承认社会的生产方式是一切思想、理论发生变动的最终根据。马克思指出“:法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现, 而不是单个的个人的恣意横行。”
可见,单纯强调检察机关的专业化，把法律和社会割裂开来，是违背司法内在规律的。问题解决型检察并不否定检察机关的专业化属性，而是强调应当在专业化的同时，把法律与社会联系放在更加重要的位置上。站在法社会学的观点看，推进由个案发现的社会管理问题的完善，应当是广义上的检察专业化建设内容。
