法社会学视角下“土地换保障”的权益协调机制建设问题

　　城镇化工业化过程中涉农涉地、涉及社会保障问题是社会冲突的 “高发地带”,如何合理协调相关权益冲突已成为关系到和谐社会建设和发展的全局性问题。 [1]“土地换保障”是作为一种权益协调机制发展起来的，但由于内在的制度缺陷和权益冲突，结果不仅未能有效地协调权益分歧反而陷入了权益冲突的困境。通过引入 “域”的分析方法，已有研究对 “土地换保障”中的域际界限进行了划分和界定，认为相关权益冲突的实质是 “域际关系混乱”,缘起于利益相关者利用己方的某种优势来规避法律或 “钻法律空子”,混淆域际关系甚至 “越域”行动。[2]本文则旨在立足 “域”和 “法”的三分法，透过法社会学的视角来探寻 “土地换保障”的权益协调机制建设问题。

　　一、“社会”[3]领域分化和 “域”、“法”的三分

　　现代社会已经分化为既相互关联又彼此独立的三大领域或者说部门： 公共权力领域，通常称为 “第一部门”即政府或政府组织，属于政治领域； 私人领域，亦称 “第二部门”,属于经济领域； 公共领域，也就是前两者之外的 “第三域”,常称作 “第三部门”亦即社会组织，属于狭义的社会领域。

　　不同领域具有不同的属性，适用不同的行动法则； 如果不能合理区分不同领域的属性及其行动准则，不仅会造成不同社会部门的职责模糊不清，还会带来甚至加剧社会关系混乱和矛盾冲突。“在高度分化的社会里，社会世界是由大量具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间”.[5]（ P134,138） ）空间不是社会的拷贝或反映，本身即是社会； 它的形式与过程由整个社会结构动态所塑造，包括在社会结构中享有与位置相应的利益的社会行动者之间，其价值与策略相互冲突所导致的矛盾趋势。[4]“空间”已成为一个核心的范畴，[7]它促成了当代社会科学甚至社会理论中的明显转向。“域”是一种范围、一种领域，更属于空间范畴。[5]

　　随着社会生活内容的不断发展和丰富，它逐渐拓展应用到了自然科学 （ 数学、生物和科技等） 和社会科学 （ 政治学、管理学、法学和社会学等） 中，有利于甄别不同领域的边界、属性和行为准则，已成为当前各类社会问题的重要视角和方法。跟 “域”相对应或配套， “法”是一种行动规则，就适用范围而言，实际上是一定 “域”或 “空间”中各行为主体的行动规则。

　　在利益分化的多元化社会里，合理区分社会各领域并适用合适的行为法则，对于缓解社会矛盾、推进社会和谐具有至关重要的作用。

　　1. “域” 的三分法

　　“域”是各种力量活动和争夺的空间。[5]只有区分不同域的不同属性，才能区分不同空间中的行动规则，进而协调各行动者之间的权益关系。长期以来，“域”的二分法为剖析社会问题提供了很好的分析框架。但社会系统的复杂性正在不断推动社会各部门之间伙伴关系的建立和发展，强化了公、私两域之间相互融合的趋势。现时代 “二分法”具有明显的局限性，不能完全覆盖社会生活系统中的 “第三域”且不能满足现实生活的需要。至此，如何区分公域、私域和第三域具有重要的理论意义和时间价值。

　　从天然状态、价值取向、利益形态、行为方式、涵盖范围和法律形式六个方面进行的探讨中，李晓辉[8]认为： “公域”的天然状态中存在权利层级关系，以公共利益为利益形态，以正义为核心价值取向，行为方式通常采取权力分配和介入等权威形式，规范形式主要依靠法律等强制性规范来维持，覆盖范围主要包括纯粹公域和相对公域； “私域”的天然状态则存在多个不具备纵向命令和被服从关系的平等主体，价值取向是自由优先，以私益为基本利益形态，以契约为基本行为方式，规范形式除了法律之外还存在大量商定规则和民间惯例等，覆盖范围则包括绝对私域和相对私域； “相对私域”和 “相对公域”则是 “第三域”---介于绝对私域和绝对公域之间，即通常所说的公共领域，在面对私人等绝对私域时常被视为公域，而面对政治国家这一绝对公域时则被视为私域。孙兴全、简佩茹[9]则从权力控制强弱、价值取向与利益形态、行为方式、财力来源四个方面划分 “公域”“私域”和“第三域”.他们认为： “公域”存在纵向强制与被强制或命令与服从的权力层级关系， “应然”的价值取向是追求公共利益，采取依靠权威和法律强制等的行为方式并以公共财政作为经费支持； 与此相对，“私域”中则不存在强制与被强制的层级关系，原则上是 “法无禁止则自由”（ 当然，还受到道德、契约和惯例等正式规则的影响） ,以权利为基础，以私有财产为财力支撑，可相对自由地追求私人利益； “第三域”则介于公域和私域之间，带有 “准公域”和 “准私域”的双重特性，其控制强弱程度也介于二者之间兼有公共性硬约束和公民自治性，利益取向是多元的且通常表征出团体性，其财力支撑主要依赖于私人的自愿支助 （ 如社会捐赠） .总而言之，在社会生活系统中，“域”是一个具有相对稳定的利益边界、一定利益偏好的行动者以及相关行动规则的多维空间或关系网络。

　　合理的利益边界是 “域”这个空间得以维持和演变的基本条件，行动者是 “域”内相关利益的拥有者或争夺者，而行动规则正好是 “域”内正常秩序的重要保证。“公域”是以公共利益为边界和基本价值导向，行动主体双方或至少一方是国家或政府，以权威控制主要行为方式并严格遵守公法这一行动规则的复合空间； “私域”则以私人利益为边界和价值导向，行为主体是私人 （ 如农户） 或与私人具有平等法律关系的团体 （ 包括参与单纯经济活动的政府） ,其间的行为方式主要采取契约的形式，可以相对自由地追求私人利益； “第三域”则介于 “公域”和 “私域”之间，以团体利益或者说准公共利益为价值导向，参与者多为公益团体或者说第三部门（ 如村集体） 及其成员 （ 如农户） ,主要采取协商共治以达成相应合约的行为方式，几乎不存在命令与服从的法律关系。[2]

　　2. “法” 的三分法

　　“法” 是一定 空 间 或 域 的 行 为 准 则，与“域”的分类一样， “法”的二分法亦存在明显局限性，法体系划分也存在由二分法向三分法即“公法、私法”向 “公法、私法、社会法”转向的发展趋势。[8-11]实际上，法体系的划分标准涉及到了 “域”的组成要素，如利益、主体及主体间关系等，存在 “利益说” “主体说” “意思说”和 “综合说”等主要流派。[10-11][14-15]“利益说”是最为古老和流行的划分方法，最早由古罗马法学家乌尔比安提倡，认为 “以公益为目的的法”是公法， “以私益为目的的法”是私法； 其弱点在于公共利益很多时候难以界定，难以与非公共利益区分开来，同时还存在如何确定公共利益和谁来认定公共利益的问题。 “主体说”由德国学者耶律内克提出并受到了广泛关注，主张依据参加主体的不同来划分法律体系，认为公法法律关系主体的双方或至少一方是国家或代表国家的公共团体，私法法律关系双方都是私人或私人团体； 其硬伤在于很多时候作为公法主体的国家或公共团体也参加私法关系，成为私法主体，如收买土地和发行公债等。 “意思说”最早由德国学者拉班德提出，从法律关系的性质来划分法体系，认为公法关系是权力者和服从者间的关系，体现的是一种不平等的意思关系（ 如刑法和行政法） ,而私法关系则是对等的主体之间的关系，体现的是一种对等的意思关系（ 如民法） ; 其弱点在于公法中不全是服从关系、私法中也存在不平等关系，且平等与不平等很难区分。[10][14]

　　由上可知，利益说、主体说和意思说从各自角度对法体系进行了划分，具有较强的解释能力，但也存在内生的缺陷。相比之下， “综合说”主张从利益、主体和意思等多个维度来划分法体系，适应了公法私法之间本原的模糊性以及公法私法化、私法公法化、公法社会化和私法社会化的现实发展需要，更具有生命力和解释力。[16]

　　“综合说”认为： 从法律关系的内容看，公法调整的是公共利益，私法调整的是私人利益； 从主体上看，公法关系的主体至少有一方是国家，而私法主体均是平等的社会主体； 从调整方面来看，公法以权力服从为本，私法以权利平等为本；[14][17]而公法和私法之外则是第三法或者说广义的社会法，可以弥补公私二分法的功能不足。另外，鉴于 “域”是有一定行为规则的空间、“法”是空间或 “域”的行动准则， “综合说”也为 “域”的三分法提供了重要视角或参考。 [18]

　　二、权益协调的基本原则： 明确域的利益边界，适用相应的行动规则

　　“公域” “私域”和 “第三域”之间界限纵横交错，极易出现域界关系混乱的情况。“土地换保障”实践中，通常存在政府滥用公权力、村委会或集体经济组织负责人滥用职务便利、农户利用成员权、企业依仗资本优势地位等混淆“第三域”和 “私域” “公域”的越域行为或违规操作。[2]

　　域际关系混乱的根源在于权益格局失衡，在于利益相关方之间的权利和义务不对称；要想规范相关方的行为、协调各方的权益关系，就应当从规范 “公域”、强化 “第三域”和做实“私域”三个方面着手。

　　1. 规范 “公域”: 明确公共利益的边界和认定程序，确保政府严格遵守公法中 “法无授权则禁止”、“法有规定则必须”的行动准则“公域”是存在强制和被强制关系的域，如果没有明确的利益边界和严格的行动规则就会给公权力的相对人带来利益伤害，进而激化相关权益冲突。

　　首先，公共利益是公域的基本边界，应当引入听证会等途径让公众参与界定公共利益并综合多种方法确保公共利益的公正性。鉴于公共利益具有一定的模糊性，很难确定具体内容，王利明主张通过类型化的方式确定公共利益的利益形态；[19]刘国臻认为在缺乏外部监督机制的情况下概括与列举方式均难以奏效，应整合列举方式和排除法并结合实体法和程序法来确定公共利益的边界。[20]程序公正显得尤为重要，应当通过程序的公正性来缓和公共利益的不确定性，让被征地农民等相关者参与进来，防止公共利益被滥用；[19]引入听证会制度，通过举行听证会或论证会等方式规范公共利益认定程序。[21-22]公众参与是发现和识别公共利益的最好方法，[23]在当前民主条件下这也是以公权力对抗公权力的较好途径。

　　其次，公法是公域的基本行为准则，确保政府严格遵守公法中 “法无授权则禁止”、 “法有规定则必须”的行动规则。公法是 “国家本位”法，主要功能在于实现社会公共利益的协调发展。[14] 除了公共利益的确认和维护之外，公法所特别关注的是国家行为在实现公共利益上的作用；[12]在政府及其代理者---官员存在自利性倾向的情况下，公法对于限制政府尤其是地方政府的自由量裁权至关重要，如 《行政法》中对政府及其工作人员行为的规定。公域以保护和实现国家公共利益为基本利益导向，公域中处于主导地位的行动者是国家及其代理者---政府。政府一方面拥有公权力的国家强制力，另一方面还承担着维护和实现其他主体的应有权尤其是公民基本权利的义务。基于部分政府滥用权力 “乱作为”和推卸责任 “不作为”的实际情况，应该强化 “公法”对政府的约束力，必须严格贯彻两项基本行为准则： “法无授权则禁止”和 “法有规定则必须”.一方面，禁止政府行政超越法律的授权范围，禁止以政策或规划替代法律法规，如利用规划圈地替代正常征地、强制安排本应由村集体支配的土地补偿安置费作为社会保险缴费等； 另一方面还应督促政府积极承担维护和实现公民权利的义务，如合理补偿被征地农民、为农村人口提供基本社会保障等。

　　2. 强化 “第三域”: 落实 《村民委员会组织法》，规范村民自治，维护集体利益，防止村集体事务被非法控制。

　　“第三域”又称为 “亚公域”,以集体或团体利益为基本利益导向，行动者主要是社会生活中的第三部门及其成员或者说是市民社会。[8-9]公共性和自治性是第三域的主要特征。[9]“公共性”指第三域是具有资格条件的成员的共有空间，“自治性”体现在由这些成员构成的相应组织可以自主地追求共同利益。但是这种公共性和自治性也给第三域带来了诸多不确定性： 如成员利益需求多元化可能 “稀释”集体利益的公共性、造成 “搭便车”等集体行动困境、村委会“内部人控制问题”和委托代理关系中的道德风险等。“村”属于典型的 “第三域”,是介于公域和私域之间的自治领域，在面对私人等绝对私域时被视为公域，而在面对政治国家这一绝对公域时则被视为私域。[8]作为相对公域，第三域却并不具备公域的强制力，亦不具备左右内部成员和其他行动者的权力； 而作为相对私域，集体利益又不具备私益的确定性，还面临公共性和自治性所带来的各种不确定性 （ 与公共利益一样具有模糊性的弱点） .为此，有必要严格落实 《村民委员会组织法》等来维护域内秩序和保护集体和成员利益。该法对村委会的组织架构、议事规程和监督管理等均有详细规定，不仅明确了政府不得越权干预 （ 如，农村实行村委会自治制度，基层政府只能指导而非领导村委会的工作； 社会团体的内部事务应当按照章程由社会团体内部自治； 凡有当事人之间约定的仲裁条款，司法管辖即无条件地予以排除等） ,[24]

　　还对于约束集体成员和集体利益代理者的行为具有重要价值。另外，应借助 《宪法》 《民法》 《物权法》 《土地管理法》《农村土地承包法》甚至 《刑法》等法律为 《村民委员会组织法》的贯彻落实提供外部保障条件，防止恶意破坏行为。只有这样，为集体共识和统一行动构筑规范的运作平台，才能有效防止政府、企业、村委会甚至村民等控制村集体事务或侵占集体利益。

　　3. 做实 “私域”: 赋予农村户籍人口充分的村民权利和公民权利，推进农村人口各项应有权益的实现

     “私域”是以私益为边界、私权利为基础的自主空间，存在多个平等且相互之间不存在任何命令与服从关系的行动主体。私法是该空间的主要行为规范，其行为准则是 “法无禁止则自由”; 在不侵害他人合法权益的前提条件下，行为主体采取合约协商 （ 契约） 的形式，可相对自由地追求私人合法权益。[8-9]比如，农户可以自主支配分配到的土地补偿安置费，将其作为现期消费支出或社会保险缴费； 也可以自主决定是否放弃土地等村民权利。如果出现侵害他人私利或公共利益的情况，根据双方约定或相关法律规定，就必须承担相应的责任甚至受到法律制裁。另一方面，正是因为私域内部不存在强制性行为，缺少对抗违约行为和外力侵入的强制力，因而需要政府和法院等公共权力部门为其提供明确的行动规则，以规范私域内的行为并纠正越轨行为。

　　做实 “私域”的关键，不仅在于维护域内秩序，更在于赋予行动主体充分的权利并保障其各项应有权利。就农村人口而言，不仅应当在《物权法》 《土地管理法》 《农村土地承包法》和 《村民委员会组织法》等法律框架内对土地进行确权赋能，赋予农户更加有保障的村民权（ 如村集体事务共同参与决策权、集体土地承包权及相关收益的控制权等） ,更应当充分建构起实质性的国民待遇相关制度安排以确保农村人口享有与城市人口同等的公民权利，如基本社会保障权益以及选举权和被选举权等。

　　三、权益协调机制建设： 价值补偿、争议仲裁与路径优化

　　为缓解 “土地换保障”相关权益冲突，除了规范 “公域”、强化 “第三域”和做实 “私域”之外，还应当针对域际互动的各类情况加强权益协调机制建设，防止或纠正试图侵害他方利益的行为。

　　1. 区分公域、私域和第三域，建立合理合法的价值补偿机制和利益协商渠道，且不得混淆补偿和保障的关系，不得以保障替代补偿

    不同类型 “土地换保障”具有不同的生成缘由，应当分类建立合理的价值补偿机制和合法的利益协商渠道。土地征收型、土地流转型、（ 村民） 权利放弃型和耕地保护型四种类型的“土地换保障”分别是由于土地征收、土地流转、（ 村民） 权利放弃和耕地保护所引发的。村民权利放弃和农户自主进行的土地流转属于私域，村集体主导的土地流转属于第三域，但都是以自愿为前提的，相关价值补偿也是双方或多方合意的结果； 政府不得干预这一过程和决定相关资金的使用方向，权益协调的重点在于提供政策法规约束、规范参与方的行为、防止出现非法侵占集体利益或农户利益等情况。然而，土地征收是以国家公权力或者说政府强制力为执行基础的，如何确定土地的价值补偿机制对于权益协调来说显得至关重要。考虑到 “公益”定义的困难，为将政府征地的适用范围严格限制在经过法律程序确定的公益性用地的界限之内，建议按照国际经验，加入 “征地按市价补偿”原则，[25]参考市场价格对土地进行价值补偿或通过入股分红等方式让农户享有土地增值收益，以防止政府利用 “征地价格剪刀差”[26]从中谋求垄断性收益并独占土地增值收益。

　　尤当注意的是，“土地换保障”不得混淆补偿和保障的关系，不得以保障替代补偿，否则不仅无益于权益协调，相反还会使得权益格局更为复杂，加剧权益冲突。就土地征收而言，如果政府以土地补偿安置费作为社会保险缴费，不仅混淆了补偿和保障的关系，而且很有可能会违背不同农村人口的不同利益诉求。因为非农化程度高的农村户籍人口可能倾向于获得社会保障权益和城镇户籍，但是尚未实现非农化的农村户籍人口往往倾向于继续持有土地及相关权益。另外，将土地补偿安置费用作为社会保险缴费的做法，很有可能与农户现期消费所面临的资金压力存在冲突。

　　2. 以权利对抗权力，以权力制衡权力，强化权利救济渠道和争议协调仲裁等司法独立机制

    权力是影响他者的能力，权力拥有者通过对行为相对人施加某种影响来实现己方的利益诉求。权利是对利益的一种确认、一种资格的认可，亦是一种法律赋予权利主体对抗权力入侵的力量。“权利人”在其利益遭受到某种权力的侵袭时可以依据法律规定进行权利主张，以权利对抗权力； 或向国家有关部门 （ 如法院） 请求权利救济，以权力制衡权力。[27]针对实践中不同的域际冲突，应当综合运用以权利对抗权力、以权力制衡权力、强化权利救济渠道和争议协调仲裁等权益协调机制，尤其是司法独立机制。

　　（ 1） 公域对私域或第三域的 “吞食”.基于公共利益需要，政府征用征收私人或集体利益的情况 （ 如土地征收） 下，私域和第三域中的利益主体都可以依据公法、私法或社会法中的相关规定 （ 如公民权利或自治权利等） 进行权利主张。政府作为公共权力的主体或代理者，必须承担合理补偿个体利益和集体利益的义务。

　　（ 2） 私域或第三域对公域的 “偷袭”.尽管公域中存在公权力的强制性权威来保护公共利益，但由于信息不对称等情况往往发生私域或第三域对公域的 “偷袭”,如村委会单独或联合村民骗取土地补偿安置费或耕地保护基金等。这时公域中的利益代理者---政府可以依据公法所赋予的公强制力制止这种行为并责令改正。

　　（ 3） 第三域对私域的 “侵袭”.村域中的集体利益在合理分配之后就变成了个体利益 （ 如承包地的经营管理权、分配后的土地补偿安置费或土地流转金等） ,属于私域的范畴，村集体及其他村民不得干涉； 同时村委会等集体组织也不得侵害农户权益，反之，农户则可以进行权利主张，向公共权力机构请求权利救济。

　　（ 4） 私域对第三域的 “侵蚀”.农户可能会依据成员权及相关便利条件侵蚀集体利益，这时村集体可以通过 《村民委员会组织法》等所赋予的自治管理权力和民主集中原则来对抗或纠正农户追逐私利的行为。如果无效，则可以请求国家的公权力进行纠正甚至惩罚。

　　（ 5） 私域对私域的 “侵犯”.就土地换保障而言，这种情况主要集中在企业强制侵占农户承包地或者雇佣农村劳动力，却不愿提供应有的劳动保护和社会保险权益两个方面。此时，农户可以向国家有关权力部门请求权利救济或司法援助以保护自己的正当权益。

　　为保证权利对抗权力、权力制衡权力的有效性，除了完善民主制度之外，时下的关键在于建立健全司法独立机制。只有实现了司法独立，才能有效地遏制政府滥用公权力，防止通过随意征地或规划用地来侵占农地的土地增值收益，包括阻止政府强制实行 “被征土地进社保”等混淆补偿和保障的做法。另外，还应当组建多方参与的、独立的仲裁机制，对涉农、涉地和涉及社会保障的权益进行公正仲裁； 而且这一机构应当从利益中立的、资历较深的专家学者库中抽调成员组成仲裁庭并实行必要的回避制度。

　　3. 杜绝任何形式的强制性置换，尊重农村人口的意愿，优化置换路径以及与相关制度的衔接

　　不论哪种形式的土地换保障都是以一定的土地权益来置换一定的社会保障权益，土地征收型、土地流转型、（ 村民） 权利放弃型和耕地保护型 “土地换保障”分别是以土地补偿安置费、土地流转金、村民权益和耕地保护金等 “媒介”来置换社会保障权益的。分配前的土地补偿安置费和 （ 由村集体统一经营或流转得来的） 土地流转金归村集体所有 （ 集体利益） ,由村集体协商决定分配方案，属于第三域； 而分配之后的土地补偿安置费和土地流转金 （ 由村集体统一经营或流转得来的） 以及农户自主流转土地得来的流转金归农户所有 （ 私人利益） ,由农户自主决定使用方案，属于私域。[2]

　　由是可知，政府无权支配土地补偿安置费，更不得诱导或逼迫农户将其作为社会保险缴费来进行 “土地换保障”,只能提供以自愿为基础的权益置换平台。即使是村集体利用分配前的土地补偿安置费和土地流转金来置换社会保险权益，也必须经过村民大会协商同意或征得农户同意，村委会亦不得擅自决定相关使用方案。耕地保护金是政府为了激励耕地保护行为而支付给农户的货币补贴，属于农户的私人利益，政府亦无权将其扣押作为社会保险缴费。可见，任何强制性的置换都是非法的，不能获得法律支持。但是，经过村民大会协商同意或农户自主自愿，在区分基本保障和补充保障的前提条件下 （ 基本社会保障权益是政府的天然责任，不能依靠交换来获得） ,[28]“土地换保障”可以与城镇或农村社会保障体系对接并通过制度创新为统筹城乡社会保障体系创造条件。2009年和 2011 年国务院先后颁发了 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和 《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，在全国范围内推广新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险。其中规定，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成； 基础养老金由中央政府的补贴构成； 个人缴费、集体补助、其他经济组织或社会公益组织与个人对参保人缴费的资助以及地方政府对参保人的缴费补贴等全部记入个人账户。这些制度和城镇职工社会保险制度一道为 “土地换保障”的路径优化和制度衔接提供了较好的政策平台。

　　综合 “土地换保障”生成缘由 （ 土地征收等） 、置换媒介 （ 土地补偿安置费等） 的权益归属状况和域际属性，[2]“土地换保障”可做如下路径设计。就土地征收型 “土地换保障”而言，如果土地全部被征收，被征地农民进行 “农转非”,政府应当分年龄段为这部分人缴纳一定年限的城镇职工社会保险费 （ 含社会统筹和个人账户） ,并按照市场价格支付土地补偿安置费且完全由被征地农民自主支配。农户可以将这些资金用于充实社会保险个人账户、增加社会保险缴费年限、购买补充保险 （ 如商业保险） 或参加补充福利计划等。如果土地部分被征收 （ 农民通常不会被 “农转非”） ,则与土地流转型 “土地换保障”类似，土地补偿安置费和土地流转金均应由村集体协商决定分配方案。如果村集体协商一致，可以将土地补偿安置费或土地流转金统一用作添置补充保障 （ 如补充商业保险、村民福利计划等） 、增加社会保险缴费年限或充实社会保险中的个人账户 （ 如新型农村养老保险或合作医疗） ; 如果协商不成则应由农户自主支配，这些资金可用作添置补充保障、充实社会保险中的个人账户、增加社会保险缴费年限以及贴补家用等。至于耕地保护型 “土地换保障”,政府绝不能扣留耕地保护金，应当将其直接支付给农户； 如果农户愿意，政府则应搭建相应的制度平台，方便农户将这些资金用作添置补充保障、增加社会保险缴费年限或充实个人账户。为促进城乡统筹社会建设和公民权利的实现，对于已经实现非农化的农村人口，政府应当向他们开放城镇职工社会保险或城镇居民社会保险系统； 而对于尚未实现非农化的人口，则应积极建立健全新型农村社会养老保险等社会保障体系。如果有农村人口愿意放弃村民权利，那就涉及到了 （ 村民） 权利放弃型 “土地换保障”.就该类型而言，除了向放弃村民权利的人口开放城镇户口和社会保障等公共服务体系之外，政府还应当（ 参考现行城镇社会保险中享受待遇必须达到一定缴费年限的规定） 利用土地增值收益 （ 或公共财政先行垫付） 为这部分人口填补 “历史欠费”---享受基本养老保险、基本医疗保险以及失业保险累计最低缴费年限所需的费用，[29]并依据不同年龄段为其缴存适量的个人账户资金；或者设计合适的土地增值收益分配方案 （ 如“土地入股”中的股权等） ,让放弃土地权益的农村人口在生命周期内长期享受土地增值收益，再由他们自己自主决定缴费年限和缴费方式。