一、引 言
中国基层社会治理目前正处在由国家全面管控逐渐转为推进基层社会自治的转型时期。改革开放以后，人们主动或被动地摆脱了过去终身固着的农村集体经济组织或城镇工作单位以及城乡二元的社会结构，开始频繁流动。30 多年过去，人们不仅取得了经济自主性，还收获了社会生活的自主性。现在人们聚合时主要处在来去相对自由的“社区”里，由此，社区将成为破除城乡分治后的中国基层社会的基本单元。社区内外的各种社会力量处在平权状态，本能地对原有政府从上自下“一统到底”的治理方式具有排斥感，但自身能否发展出积极稳健的新的治理模式，却也是一个尚待解决的问题。
二、当代社区的多元横向治理难题
社区形成的自主性使得社区治理带着显着的平权色彩，虽然相关研究已发展出了“多中心合作治理结构”等宏观社会管理理论，但尚不足以解决中国社区治理的实践性问题。社会学家李友梅教授在其《中国社会管理新格局下遭遇的问题》一文中就指明，“如何发展出有中国自身特色的横向秩序协调机制”以及“如何在当代中国建立起一种纵横结合的秩序整合新框架”，是中国创新社会管理所面临的两道重要问题，也是难题; 而这些问题一定要在中微观的社会实践中去寻找解题思路。
( 一) 社区目前的多元横向治理框架
以城市住宅小区为例，目前参与社区管理的力量已包括社会、行政与市场等多元力量，已形成多元治理模式: 内部，前期物业由开发商建设及招投标选聘物业公司进行管理; 后期物业由各小区业主大会选出业主代表成立业主委员会( 以下简称“业委会”) ，然后由业委会选聘物业公司进行管理。外围，既有水、电、气、通讯等由专业服务机构及环卫站等市政服务机构提供服务，又有社区居民委员会( 以下简称“居委会”) 、街道办事处( 以下简称“街道办”) 等进行地方行政管理。此外，房产行政管理部门是物业管理活动的行政主管部门，依国务院《物业管理条例》等行政法规、规章对辖区内物业管理活动进行指导、监督与管理; 物业管理协会是物业服务行业自治组织，近年在接受对物业服务企业的投诉、调处物业纠纷方面发挥重要作用。可以这样认为，小区治理是一种集体内部自治为核心，引入外围专业服务，接受外围公权力辅助管理与监督的地方性治理结构，它是研究我国基层社会治理的重要研究对象。
( 二) 社区内难以解决的公共管理问题
问题一: 自治组织选举难题: 公众的漠然南宁市福满花园小区位于该市西乡塘区，共有1400 多户住户。2008 年初，小区建成入住，由开发商聘请某物业公司进行前期物业管理。同年 5 月，即有业主因不满物业公司服务质量而在相关论坛上号召成立业委会筹备处以推动首届业委会正式产生。之后几年中，部分业主又陆续进行了三次成立业委会的努力，但均因小区业主参与率过低而中途“流产”。2012 年 10 月，在城区房产部门等行政管理部门的指导下，第五次成立业委会的努力进入最后关键环节———投票选举。参与筹备的热心业主从报名、报审筹备处成员，到宣传、发动大家参与报名竞选候选人，到确定、公示候选人名单及选举程序，共经过了 8 个月的准备，最后在 10 月 9 日至 18 日间于居委会办公室和小区门口进行投票。尽管投票点拉着显眼的横幅，小区内各处张贴着投票宣传标语，甚至将投票期延至召开全体业主大会的10 月20日，但，持有效证件前来投票的业主户数与代表面积也不过勉强过半。最终投票结果，无一候选人的选票数量达标，业主委员会仍然未成功设立。筹备会成员热情再次受到严重打击。
业主大会、业委会是小区业主集体维护及行使自治权利的组织，但其成立困难在目前是一个普遍现象。据统计，南宁市在 2010 年底时就有815 个住宅小区，但至 2012 年上半年全市不过共成立了 242 个业主委员会。假定物业小区总数从 2010 年底至今没有任何增长，也仅有约四分之一左右的住宅小区有业委会。换言之，有差不多四分之三的物业小区没有成立业主委员会。除入住户数尚未达到成立业主大会条件的新建小区外，多数小区均是因为业主参与性不足而使业主大会无法召开，或无法成立业委会。
因为依国务院《物业管理条例》规定，业主大会“应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加”; 选举业主委员等一般决定事项，“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”。类似福满花园这样有业主积极号召组织的情况尚且三番五次未能成功，更何况无人愿意出头主持的小区呢?
问题二: 公共事务决策僵局: 多元的龃龉2011 年 12 月 9 日下午，服务南宁市新兴苑住宅小区 16 年的家园物业公司因与部分业主、业主委员会成员多年不合、大量业主拖欠物业费等原因而撤出该小区，造成社区连续多日陷入混乱状态。
南宁市新兴苑住宅小区建于上世纪 90 年代末至本世纪初，共有住宅 1822 户、商铺 94 间，总建筑面积约 25 万 M2，是该市最早大型房改项目。建成后由开发商所属的家园物业公司进行物业管理。各方合作的头 10 年里，小区曾摘取过“全国物业管理优秀示范小区”等多项国家级荣誉。
物业纠葛始于 2007 年。当时家园公司请求提高物业费，而第四届业委会则认为物业费提高过多，该公司长期利用小区停车场、活动中心等公共设施营利，所得已足以填补物业费缺口，并应有余。于是双方僵持不下。
2008 年 4 月小区业委会召集业主大会重新选聘物业公司，与拓诚物业公司签订了服务合同。然而，会后不久，部分业主即向市房产局投诉业委会违规操作。市房产局下访调查核实，并由城区政府组织司法、监察、建设、房管、街道办、居委会介入调解，曾提出开箱重新查验投票情况却受到业委会拒绝。前述部门只得决定由家园公司继续驻留该小区。
同年 5 月至 9 月间，拓诚物业公司在业委会支持下曾三度试图进驻小区，均因旧物业公司拒绝撤出而未成功。业委会认为，家园公司在未签署合同的情况下持意为小区提供服务属强买强卖，随后发动其他业主拒交物业费，并向城区法院诉请家园公司移交物业并撤出小区( 以下简称“前案”) 。2009 年 10 月开发商和小区部分业主却就重新选聘一事的有效性问题提出反诉( 以下简称“后案”) 。几经反复，2011 年 4 月，前案被以后案已提起并未审结为由中止。后案迟迟未判决。期间，业委会对政府、司法部门的不信任感日益加深，业主间的分裂也愈发明显。
事件发展到后来，超过 1/3 的业主拖欠物业费，家园公司不堪重负，只得退出，就发生了前段一幕。为了维稳，城区政府、街道办、居委会又一次介入，决定由家园公司继续服务至业主大会正式选聘出新物业公司为止，并发布公告称上届业委会任期已于一年前界满，将由居委会直接指导重新选举。
2011 年 12 月 16 日，小区暂时恢复平静……俗话说“冰冻三尺，非一日之寒”。新兴苑个案历时 6 年多，目前仍未完全解决: 2011 年 12月 26 日，拓诚公司起诉新兴苑业委会请求返还履约保证金及利息; 2012 年 6 月，在居委会的主持发动下，该小区选举产生了第五届业委会，只是选聘新物业一事至 2013 年 2 月时止仍未筹办完毕。———这样一个个案足以使我们看到一个多元社区公共事务的决策过程与困境———“公共事务决策到底谁说了算?”“如何才说了算?”
理论上说，业主是小区基本主体，小区公共事务理应由业主集体意志决定。所以，《物权法》第七十五、七十六、七十八条、《物业管理条例》第八、十一、十二条明确了业主大会是业主们的集体组织形式，“业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益”，并规定了重大事项的集体意志形成方式———“双重多数决”，即“人数多数决”加上“所代表的建筑物面积多数决”。同时明确，“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力”。象新兴苑事件里发生的更换物业服务企业或管理人的事项，属一般表决事项，依法当同意的业主人数及所代表的专有部分面积过半时，此类事项的表决通过。然而，“如何才能征集到足够多的业主意见”、“什么样的意见是最终集体认可的意见”却是一些法律无法给出答案的实践性问题。
一般来说，规模越大的小区，业主内形成集体意志难度会越大，所以，不仅需要事先形成议事规则，而且需要有人来启动及推动征集意见的程序及表决程序。这也就是业委会这样的组织存在的意义。但是，特别值得注意的是，这也会让规模越大的小区，需要多元整合的面也越多。
比如，业委会小集体意见就很可能是一种有别于成员个人及整个大集体意见的、需要整合的“第三种”意见。我们在新兴苑案例中可以看到，该小区业委会几乎主导了整个事件，从最初提供不同意家园公司抬高物业收费标准的理由，变化为改聘物业公司的意见，到抵制家园公司的继续服务……事实上，笔者认为，业委会只是基于“效率”考虑而设置的业主大会执行机构而已，其地位必须从属于业主大会，只能依业主大会意志或业主集体利益行事，不应有与业主大会相左的小集体意志。新兴苑是否续聘家园公司继续为小区服务的问题，唯业主们多数人的意见重要。只要这个集体意志形成过程是自由、公允的，结果就无可厚非，甚至可以不问表决是否是业委会主持的。如果人们没能充分认识这一点，不仅社区公共事务无法形成决策，而且业主间彼此易起嫌隙，产生矛盾，最终损害所有成员的利益。
外围公权力虽可作为一股力量对社区集体内决策及缓和矛盾提供帮助，但是方式与力度尤其值得推敲。新兴苑更换物业服务企业矛盾起于 2008 年，在当时的法规制度中并未明确相关行政部门与居委会对业主大会与业委会工作的指导与监督职责具体是什么，这使青秀区政府组织的工作组无法强制开箱查验重新选聘小区物业公司时的投票情况，从而让家园公司继续留驻小区以及拓诚公司进驻小区的合法性同时受到质疑，陷入两难境遇。虽然 2009 年建设部《业主大会和业主委员会指导规则》出台专章明确了地方房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府、居委会的具体职责职权，从而缓解了行政力量介入业主自治无依据的难题，但是，仍难逃介入过度“越俎代庖”之嫌。新兴苑小区的部分业主始终固执地认为，家园公司之所以能够多年在无服务合同的情况下赖着不走，都是政府意志替代业主意志的结果，政府对问题越来越严重负有不可推卸的责任。确实，2009 年后类似事件仍有陆续发生。例如，2012 年 6 月田东县商都小区发生的“一个小区两物业”的冲突，过程与新兴苑事件类似。
问题三: 集体大局维护困境: 难执行的禁令与惩罚远辰山水·1 号位于南宁市东盟商务区，整个小区是“楼中楼”设计风格的新高端住宅区，共有住户 452 户，建筑面积 11 万 M2。该小区一直未成立业主委员会。2011 年时，该小区就发生过业主因违规装修侵占公共部位而受到房产管理部门行政处罚的事情。2012 年10 月又一些处于高楼层的业主对房屋加建、对天台楼板、排水系统等公共空间进行较大改动，威胁到整栋住房的安全。于是其他业主四处投诉，物业公司也多次出面劝阻，但均无效果，两方甚至发生冲突。
之后，物业公司只得报告市房产管理部门和市规划部门前来到场查处。两部门采取了勒令整改、罚款等处罚措施。然而，罚款之后，业主的整改却至今未见动静。
此外，无故拖欠物业费、公摊水电费也是小区个体侵害集体利益的另一主要行为。笔者所调查的每个有或曾有物业管理的小区均存在程度不同的拖欠公共费用问题，物业费交费率一般只达 80%。业主欠费的原因很多，以对物业服务不满行使所谓的“抗辩权”及物业空置为主要原因。大面积业主欠费问题常常使物业公司无法正常支付聘用人员工资，不得不对整个小区减少服务内容或降低服务质量。实在坚持不下去时，物业公司就像前面新兴苑家园公司那样干脆撤离该小区，使小区陷入混乱，引发群体性事件，影响整片社区生活质量。
前述两问题目前还没有特别有效的解决办法。违规装修行为如果触及个别其他业主利益，个别业主总会不曲不挠地动用诉讼在内的所有手段进行制止或请求赔偿。但是，如果仅威胁到公共利益时，比如在高层沿街窗户外搭雨棚等行为，就会出现“公地危机”: ( 1) 多数成员感觉无关痛痒，不予关心; ( 2) 诉权主体不明，人们并不确定自己能否代表“大家”; ( 3) 强制执行力较弱。有的业主诉诸物业公司，物业依《临时公约》或《业主公约》及有关行政规章责令整改、恢复原状，却无强制力; 诉诸有强制力的房产等有关行政管理部门，但强拆、强制恢复原状等除罚款之外的强制措施的使用也一直让有关部门深感棘手。所以，小区内违规装修、围地搭建屡禁不止。
至于业主拖欠公共费用的问题，2009 年以前，物业公司的局面非常被动，它最大的难处在于它无法就个别业主欠费而仅对其停止服务，而这又是由服务的公共性所决定的，所以，除了整体降低服务质量或退出，别无他法。2009 后最高院出台《关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》以后，诉讼标准相对明了，特别是明确了业主不得“仅以未享受或者无需接受相关物业服务为抗辩理由”拒交物业费，以及业主与承租人等就物业费交纳义务负有连带责任。这之后，物业公司就主要以追究违约责任为由、以诉讼为手段向业主个人追讨欠费，司法部门、行政部门、人民调解委员会、物业管理协会、居委会等机构也予以积极协调。即便如此，因为此类案件被告分散，标的小，反复性又强，起诉应诉仍是物业服务公司的负担，胜诉后难执行的问题仍然存在。
以上展示的城市住宅小区公共管理从“成立自治组织”到“事务决策”到“事务执行”各环节现状，实质印证了李友梅教授总结的中国基层社会治理特点与难点———以社区为单元的多元平权治理的需求已很突出，虽然社区内外纵横力量都已发挥了作用，但治理核心———社群自我组织意识与组织能力尚弱，治理结构不明晰，所以实践性问题不小。
三、改善当前社区治理的法社会学思路
基层社区即是小型社会，虽身处国家统治体制下，但其具有相对独立性，由于内部单个成员间处于平行地位，没有人或机构天然具有统摄他人的权力，所以，这样的社会必须解决“如何把成员们组织起来”这一基本问题后才能实现秩序。
参考以往小型社会治理经验，并对上述小区治理现状进行总结，笔者认为，社会治理机制如同机械运作机制，涉及“结构”与“趋动力”两方面建设: “结构”指的是整体内各部件之间的联接方式及呈现出来的外部形态，即社会运行基础框架; “趋动力”指的是推动各部件有序运行的力量。也就是说，理清结构，找准动力，可以解决社区治理问题，发展社会文明。
( 一) 对社区治理结构的讨论
“法人化”是近年法学学者们提出的解决住宅小区民事主体地位的重要观点之一。其主要观点在于，法律应明确小区法人主体地位，视整个小区为一个由所有业主组成但又抽象于所有业主的、有独立意志与人格的法人型组织，以落实小区公共权益的归属，解决小区公共利益受损时维权主体缺位的问题。
此观点用于梳理社区内部治理结构具有一定的参考意义。比照公司这一企业法人，住宅小区的业主可比于股东，业主大会可比于股东大会，股东以投资额为基础行使股东权益，目前我们采取的也是业主以所持物业面积为基础行使表决权; 业委会类似于公司中的执行机构董事会，在权限范围为代表业主大会管理小区内公共事务; 物业公司好比董事会请来的经理层; 业主自治规约好比发起人协议及公司章程等，对全体业主都有约束力，包括参与表决的、不参与表决的，还有新加入的业主……然而，可惜的是，公司法人是股东会、董事会与监事会三足权力制衡的结构，而住宅小区这样的社区并不存在类似于“监事会”的一足，无法构成制衡关系。
或许，将现代社区简单地类比于前国家时期的“传统小型社会”会更恰当。传统小型社会能够成长为国家的历史事实足以让人确信，社区虽然没有企业法人那样严密的结构，但其在组织人群及实现群体自我约束上具有巨大潜能。传统社区公共事务管理决策通常采取“集体议事制”与“代表议事制”。前者由集体内的全体成员直接表决公共事项并予以执行; 后者首先以民主集中的方式选出集体代表机构，日常由代表机构决定及执行公共事项。同样的，我们从现行物业管理相关制度可以看出来，国家也是将集体议事制适用于规模小的社区，代表议事制适用于规模大的社区。那么，可以凭经验推断，即便是规模大的社区，通过有效运作代表议事制，也应该是可以有效进行公共事务的决策与执行的。因为社区所有成员必须承受代表机构的管理行为后果，同时，社区成员们也相应地掌握着代表机构的产生与监督权———这是又一种不存在绝对上下级关系的权力制衡技术。放在物业管理关系里，业主委员会依约定的权限、程序代表业主集体行使对小区日常公共事务的决策与管理，个体业主须接受约束，但当业主委员会有问题时，业主们又可以动用选举权与监督权反过来制约业主委员会。显然，这样的结构本身是没有问题的。关键可能还是在于业主们参与的积极性。
( 二) 有关社区治理趋动力来源的探讨
接下来的问题是，用什么力量来趋动权力结构?我国很长时间里基层社会的趋动力是国家行政力量，以至于人们至今仍存有依赖惯性，一旦自治努力遇到阻力就立即意图“投靠”政府。事实上，人类学对小型社会中的研究成果表明，前国家社会或现代国家控制力弱的传统社区控制力量与模式是丰富多样的，它们依赖非国家的权威来组织与治理社会，不仅包括习惯法、宗教、超自然力( 巫术) 等，还包括个人威望、社会互惠、因果报应、社会舆论以及驱逐等本身就源于社会关系中的力量。当代社区中的社会关系尽管相对松散，不以血缘、亲缘、共同经济生活为粘接剂，但仍有共同的居住空间、共同文化等其它社会生活为联系纽带，这就为实行社会控制奠定了基础。
重回城市住宅小区治理例子，我们认为，个人威望、社会互惠、因果报应、社会舆论等就是维护社区秩序的基本力量。因为任何人摆脱不了其社会性，只要他还在乎自己在本社区中的生存状态，就会自觉遵循社区生存的基本要求，以及反省自己那些曾给自己带来不利后果的公众行为。这是多数小区运作基本正常的原因所在，也使我们可以想见，曾因公众缺乏参与性而陷入困境的小区具有自我调试、重整的极大可能性。
然而，我们不得不进一步讨论避免以下“治理僵局”的方案: 比如，小区内难以涌现合适的组织人选来主持启动业主大会、开展基本公共事务的情况; 以及个别业主的越轨行为屡禁不止，拖欠费用、挤占公共资源、乱扔垃圾状况一直在恶化的情况。对于第一个问题，笔者认为，促进业主委员会委员职业化或将是解决之道。职业化是要求委员们在任职期内专职代表业主们协助及监督物业服务企业管理小区事务。类似建筑工程监理。这样做，一则因为管理小区公共事务需要持续投入时间精力，获取尊重固然重要，但是经济回报也是不可避免的考虑，职业化并提升经济报酬能提高有时间、有能力的人参与小区公共事务管理的意愿，并强化其责任; 二则在业主内部选不出业委会成员的情况下，只要业主大会表决通过，可以公开向社会招聘职业经理人来充任业委会成员，保障小区治理仍是在自治的状态下运作。三则职业小区经理人体制的建设，也为曾经的业委会成员提供了可持续的职业发展前景，从而激励他们提高管理技术、严守职业操守。对于第二个问题的解决，笔者认为，国家正式管理体制中应支持社区自治管理规约适当发挥强制约束力，特别是承认集体对成员的惩罚权。其实，集体对成员的惩罚权是树立成员间日常交往规范权威性、有效实现治理秩序不可缺少的部分。在法社会学的概念里，集体对成员的惩罚方式除了罚款、罚劳役之外，还包括在社区内传播越轨者的负面评价、限制其成员权利行使、减少其所获福利，以及呼吁其它成员减少与之交往乃至取销其成员资格、将越轨者驱逐在社群之外等特别的软性惩罚。这些软性惩罚的威力在淘宝等网络社区的治理中已有充分体现，可资以进一步的利用。比如，住宅小区业主大会可以通过自治规约规定针对业主无故拖欠物业费等恶行的内部惩罚措施及执行惩罚的方式，告诫、张榜示众、暂停对该户的物业服务部分项目都应当是可接受的社区内部惩罚措施。当然，惩罚事项及幅度，法律应做出必要限制。
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