社会组织在化解社会矛盾中的功能结构及其实现路径

　　当前,我们正处于改革攻坚的关键期和深水区,社会矛盾日益凸显。如何有效预防和化解社会矛盾从而保持社会有序运行,是我们面临的一个重要现实课题。化解社会矛盾需要有效发挥各种社会主体力量的积极作用,其中社会组织是重要主体。改革开放以来,社会组织发展迅猛,数量快速增长,质量稳步提升,在参与化解社会矛盾方面的作用日益凸显。截至2013年年底,全国共有社会团体27.4万个,民办非企业单位23.4万个,基金会3300个。

　　一、社会组织在化解社会矛盾中的功能结构

　　从社会矛盾化解主体的视角看,在现阶段,不仅需要有效发挥政府的主导作用,而且很有必要充分发挥包括社会组织在内的各种社会力量的积极作用。原因主要有二:其一,政府在社会矛盾化解中应该发挥主导作用,但其作用也是有限度的;其二,社会组织在社会矛盾化解中可以发挥积极作用。社会矛盾化解中政府功能的有限性为社会组织的参与介入提供了空间与基础。社会组织是介于国家与社会的“中间层”,既是社会整合的重要力量,也是国家运作社会、引领社会发展的重要力量,对平衡国家与社会、公共权力与公民权利之间的关系起中介、桥梁作用。在社会矛盾化解中社会组织可以发挥政府所起不到、不好起、起不好的作用。正如美国学者唐·艾伯利所言:“在21世纪来临之际,一个最重要的变化也许是市民社会的非政府部门(有人也称作志愿部门、社会部门)的重新发现。如果说20世纪目睹的是市民社会受到有意无意地忽略、以至于日趋没落的过程,21世纪也许代表了它的元气的恢复。”

　　1.“安全阀”———情绪纾缓平台。“安全阀”是锅炉上的一个装置,其作用在于:当锅炉里的水温过高产生猛烈的蒸汽时,促使多余的蒸汽排泄出去,而不至于破坏整个装置。科塞认为,负面情绪的发泄具有“安全阀”的功能。社会安全阀的作用也类似,只不过排泄出去的不是多余的蒸汽,而是剧烈的负面情绪,有助于释放社会张力,从而不至于破坏整个社会的结构和秩序。如果人民群众的正当诉求在体制内渠道表达不畅、得不到及时有效的回应,部分人就可能产生负面情绪甚至过激行为。当前网络上及生活中存在一种动不动就“骂”的现象(例如骂贪官、骂他人、骂体制),这反映了一种不良的社会情绪、心态。究其根源,据调查,67%的受访者选择“压抑”,居首位,远高于第二的“功利”(36%)、第三位的“浮躁”(31%)。

　　这在某种程度上反映了社会情绪纾解渠道的欠缺、“安全阀”机制的不足。

　　社会组织发挥“安全阀”的功能,主要体现在三个方面:第一,社会组织提供了一个情绪纾解、释放的平台,让有怨气、怨言的人们有机会表达不满情绪,让想说话、提意见的人们有表达的空间。通过情绪的发泄、情感的抚慰,压抑的内心就会畅快、平和些,社会结构性张力就会逐步消解、式微。

　　在这方面,情感关怀类社会组织、社区文娱类组织发挥了重要作用。例如,深圳市市民情感护理中心基于“倾听心声、沟通心灵、情感关爱、免费咨询”的宗旨,以情感护理热线电话为平台提供心理援助、精神关怀、心理危机干预等服务,为缓解劳资纠纷、家庭矛盾等方面发挥了积极作用。

　　如果社会张力得不到及时、有效释放,一旦某个“导火索”事件发生,各种矛盾一触即发,就很容易衍化成大规模的、高烈度的群体性事件。2008年的贵州“瓮安事件”、2009年的湖北“石首事件”等就是鲜活的例证。

　　第二,公民参与社会组织本身就是参与社会、影响社会的重要形式。公民通过积极参与社会组织,使人际交往互动网络既有“交集”,又有个体各自的着眼点与着力点,并向着不同领域、空间、层面错落有致地发展下去,从而重建了相互关爱的社会关系网络,积累了“社会资本”,为和谐社会的“软件”建设作出了积极贡献。这本身也为减少、纾缓社会矛盾创造了重要条件。可以说,社会组织的存在,既释放了公民个体利益产生的冲动,缓解了公民与政府之间的张力,又通过社会组织的组织化的诉求表达,为政府科学决策反映民意提供了现实依据。

　　第三,“春江水暖鸭先知”。社会组织扎根于社会基层民众,知晓群众的冷暖、疾苦,能在第一时间密切关注、及时发现可能造成社会矛盾乃至冲突的各种苗头性信息,成为及时反映、反馈不利于社会和谐稳定的“信息源”,充当了社会天气晴暖的“预报员”、社会矛盾危机的“预警员”的角色,对社会的安全、有序运行发挥了预警功能。

　　实践证明,社会组织是社会矛盾的“安全阀”。

　　有效发挥社会组织的“安全阀”功能,能够使社会不满情绪得以宣泄,社会压力得以降低,能最大限度预防社会矛盾的激化。值得指出的是,社会组织不仅要充当公众情绪宣泄的出口,这种宣泄还需要产生一定的社会影响力,能够影响政府决策,原因在于:“安全阀”可以发泄敌对情绪,转移目标,但它不能解决问题,只能缓和矛盾。

　　对于深层次的社会矛盾的最终化解,还需要有效的利益协调机制、平台。

　　2.“防火墙”———利益协商平台。随着社会主义市场经济的深入发展,我国社会正在从“总体性”的高度整合状态向分化、多元的“异质性”状态转型。在这个结构转型过程中,社会利益格局不断分化、重构,新的利益群体逐步形成,因分配不均、不公产生的社会利益矛盾日益凸显。因此,除了要建立健全相应的利益分配政策外,还应建立畅通的利益协商管道和平台。其中,社会组织就是重要的利益协商管道和平台,因为社会组织是由一群主要基于利他主义动机的个人组成的,对基层社会有深切理解,能够清楚表达社会边缘、弱势群体的利益诉求。社会组织作为“防火墙”,起到了利益整合、协商重要平台的功能,能最大限度“稀释”社会矛盾,避免矛盾激化、升级。

　　第一,社会组织可以充分代表本行业群体的利益,有助于维护不同行业群体利益的协商和平衡。社会组织为公民个体表达自己的利益、愿望与要求提供了空间与场所。个体通过社会组织的形式表达诉求能在更大程度上影响决策结构与过程,能提升政治参与与政治社会化的能力,增加对政治信息的知晓度,激发对社会公共事务的兴趣,增强对公共利益的社会责任感,从而为自身的利益表达积聚能量。当前,劳资矛盾日益凸显。

　　2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报(2013年5月28日发布)显示:各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构共受理劳动人事争议案件140.3万件,结案126.1万件(不包括仲裁机构不予受理数),其中调解组织结案61.8万件,占49.0%。各级仲裁机构立案受理劳动人事争议64.1万件,涉及劳动者88.2万人,其中集体劳动争议0.7万件,涉及劳动者23.2万人。在许多国家,工会是工人集体行动的组织者,代表工人的利益进行理性维权,与代表资方的行业协会或“雇主协会”进行协商、谈判。

　　在这种社会结构下,劳资矛盾就由工会和行业协会来协调,从而避免使政府处于矛盾的漩涡之中。在我国目前的劳资矛盾中,工会代表工人利益的作用并没有得到充分、有效的发挥②,工人一旦感觉利益受损,就直接找资方。如果资方不能解决好问题,工人就直接去找政府,矛头就直接转向了政府。久而久之,劳资矛盾很容易衍化为工人和政府的矛盾。

　　如果工会可以有效发挥维护工人合法权益的作用,有的群体性事件就可以尽量规避③。社会组织可以通过制定行规标准,避免将一些行业中的具体矛盾上升为社会层面上的矛盾。

　　第二,“传声筒”。一方面,社会组织能广泛集中民意、民情、民智,及时把分散的公民的诉求、建议、批评汇集起来,通过理性平和的方式“传输”给政府,为政府决策提供第一手信息资料,从而提高政府决策的民主性和科学性。另一方面,及时把政府的政策意图、决策依据和对相关问题的处理意见反馈给公民,增进公民与政府之间的相互信任,推动决策顺利施行,从而从源头上预防和减少社会矛盾的产生,增进社会和谐稳定。可以说,社会组织发挥着“传声筒”的功能,做到社情民意的“下传上达”和党政政策意图的“上传下达”。这种信息的顺畅沟通、及时交流,本身就是一种很好的协商形式,有助于避免“暗箱操作”。

　　第三,社会组织可以传递弱者的声音,使利益协调在强势群体与弱势群体之间取得平衡。当下社会,话语权往往由权力大小和金钱多寡所决定。

　　强势群体声音洪亮,有众多渠道表达利益诉求,掌握话语权,弱势群体声音微弱,没有话语权并缺乏利益诉求表达的渠道。在这种情势下,当弱势群体的利益受到侵害时,往往面临“叫天天不应、叫地地不灵”的境地,最后往往采取一些极端暴力行为去引起政府、社会的关注。长此以往,这种社会张力会不断蓄积,会形成“恶性循环”,并衍化成尖锐的对抗乃至冲突。如果社会上多存在一些代表弱势群体声音的社会组织的话,一些极端社会矛盾事件就会大大减少。

　　3.“救火队”———应急处置平台。社会组织能在社会矛盾应急处置时冲在“第一道防线”,充当“救火队”的作用,有助于把矛盾的破坏性影响降低到最小范围。

　　首先,在发生社会矛盾的情势下,政府的直接介入或随意调集警力进行应急处置,充当“救火队员”,稍有不慎、不妥,很容易使矛盾激化、升级,引发更大范围、更深程度的对抗。例如,云南“孟连事件”爆发的一个重要原因就在于:当地政府对胶农反映利益受损问题久拖不决,并反复动用警力,最终酿成警民冲突的惨剧。

　　类似事件经常出现,其教训值得深思。政府在社会矛盾化解方面的定位主要体现在:群众正当利益的代言者、利益矛盾的协调者、利益冲突的仲裁者。应最大限度避免卷进利益“漩涡”之中、处在利益冲突的“风口浪尖”,而应扮演协调者的角色。只有这样,政府的合法性基础才能不断巩固和强化。

　　其次,社会组织的有序参与,一方面可以在政府与当事人之间竖起一道“缓冲带”、“防浪堤”,在一定程度上减少政府与当事人的直接对抗。另一方面,可以广泛听取群众意见,全面掌握矛盾的各类信息,帮助当事人“消消火”、“降降温”,最大限度减缓矛盾的蔓延与扩散,充当“出气筒”的功效。

　　例如,2006年以来,山东新泰通过有效发挥“平安协会”这一社会组织的积极作用,创建了“党委政府坐镇指挥、平安协会冲锋在前、公安队伍压住阵脚、基层党群组织迅速跟进”的“一个中心、三角架构”化解社会矛盾、处置突发事件的互动模式,取得了较好的效果。在这种综合治理模式中,“平安协会”有效发挥了避免群众与党委政府正面冲突的“防浪堤”作用、防止矛盾的激化。即使发生突发事件,由于“平安协会”的积极参与,都得到了快速、稳妥、有效的处置,未产生大的负面影响。

　　综合上述分析,社会组织在社会矛盾化解方面的功能结构是:在社会矛盾发生前充当“安全阀”,提供情绪纾缓平台;在社会矛盾发生后充当“防火墙”,提供利益协商平台;在社会矛盾激化后充当“救火队”,提供应急处置平台。但必须指出的是,社会组织在社会矛盾化解中的作用也是有限的,不是“万能”的,并不能完全替代政府的功能,不能过分夸大其作用,原因在于:社会组织只解决特定社会群体的特定社会矛盾问题,社会组织也会存在功能“失灵”的可能。因此,推动政府与社会组织的合作对有效化解社会矛盾显得尤为必要。

　　二、充分发挥社会组织在社会矛盾化解中积极作用的路径选择

　　社会组织可以在社会矛盾化解中发挥积极作用,但这种积极作用的发挥,需要具备一定的条件,需要政府和社会组织等共同努力。

　　1.在战略布局上把社会组织纳入社会矛盾化解的工作体系之中。只有对社会组织的社会功能真正认识到位了,才能消除对其的偏见,从而才能让其在社会矛盾化解方面发挥积极作用。

　　首先,要基于经济社会发展的战略布局,对社会组织发展要高起点定位、适度超前战略谋划:制定实施国家社会组织中长期发展规划纲要,建立健全凸显中国特色、具有世界视野、体现时代要求的社会组织管理体系。

　　其次,为社会组织的发育成长腾出一定的社会空间,加快构建门类齐全、层次清晰、结构合理的社会组织体系。当前,要着力推动工会、共青团、妇联、残联等“准社会组织”朝着专业化、职业化方向转型,充分发挥其在化解或缓解社会矛盾问题方面的重要职责。

　　2.逐步推进政社分开,给社会组织一定的自主成长空间。社会组织要在社会矛盾化解中有效发挥作用,要尽量避免政社不分,真正体现社会组织的社会性。如果政社不分,社会组织就会丧失优势,失去存在的价值,其自身存在的问题很容易转嫁到政府身上,政府就可能成为社会矛盾的焦点。

　　首先,社会组织不能成为政府的附庸、附属物,要在人、财、物等方面与党政机关“脱钩”。政府尽量减少对社会组织具体活动的直接行政干预,并着力培育社会组织的自主性、自治性。只有积极培育社会组织的主体意识,逐步促进社会组织自主、独立运作,才能最大限度激发社会组织的“正能量”。

　　其次,政社分开不等于社会组织不需要政府的管理和服务,尤其在现阶段,政府要改进政府提供公共服务方式,推进政府向社会组织转移职能,向社会组织开放更多的公共资源和社会空间,有效引导社会组织健康有序发展,努力实现政府与社会组织的良性互动、及时沟通和有机衔接。这种既各司其职又各负其责、既分开又合作的关系状态,不仅有利于促进社会组织健康发育、有效成长,为其参与社会矛盾化解提供主体要素和资源支撑,也有助于进一步深化政府职能转变,从“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”转型,尽量避免政府处在社会矛盾的焦点位置。

　　3.重视对社会组织的“培育发展”,为社会组织参与社会矛盾化解提供制度空间。企业等经济组织可以在自由竞争的市场环境中自发生长,而社会组织则不然,需要政府“扶上马送一程”的培育和发展。社会组织要在社会矛盾化解中有效发挥作用,政府必须重视对其的培育发展,为其提供一定的政策、资源支撑。“培育”解决的是社会组织“从无到有”的难题,“发展”解决的是社会组织“从有到优”的成长“瓶颈”。

　　首先,建立专门的社会组织孵化培育基地,让参与社会矛盾化解的社会组织尽快发育、成长、成熟。今后要加大孵化力度,重点培育服务特定人群(如服务出租车司机、农民工、“失独家庭”、“失能老人”、“空巢老人”、退休职工、部队转业人员、社会闲散人员等)、维权类(就业、征地赔偿金、拆迁补偿金、交通事故赔偿金等)的社会组织。

　　其次,政府创新社会矛盾化解方式,加大转移社会矛盾化解的职能转移力度,探索政府转向参与社会矛盾化解的社会组织购买服务项目②。对于社会矛盾化解而言,应重点培育专业性、行业性、权威性的仲裁机构,从而在解决特定领域的社会矛盾中发挥作用。例如,对于医患矛盾,可设立独立第三方的医患纠纷调解组织;针对征地补偿金问题,设立独立第三方的征地补偿裁决组织;针对拆迁矛盾,设立拆迁仲裁组织对补偿款等进行评估,等等。这些专业仲裁组织必须独立于政府和当事人,不偏不倚,客观公正。通过这些仲裁机构的调解,防止局部矛盾演化成整体性社会矛盾,还可以避免将矛盾转移到政府身上。

　　再次,设立社会矛盾化解专项基金,专款专用。将专项资金的使用从直接的经费补贴转向以奖代拨,形成有序竞争的激励动力机制,推动建立公共财政转向参与社会矛盾化解的社会组织的奖励资助机制,形成一种激励导向。此外,培育发展社会组织不能单单依靠政府的财政补贴、购买服务等行政方式,还要更多地激发社会组织的内在动力、活力,最大限度撬动、动员社会资源。

　　4.加强全面监管,提升社会组织的社会公信力。公信力是社会组织的生命线。“打铁还需自身硬。”社会组织要在社会矛盾化解中发挥积极作用,应加强自身能力建设,高扬公信力的风帆,在大风大浪面前旗帜鲜明地把握好公共利益的航向。如果自身没有能力且缺乏社会公信力,社会组织不仅不能有效参与社会矛盾化解,自身还可能成为社会矛盾的聚焦点。

　　首先,引导社会组织建立健全以章程为核心的法人治理结构,确立理事会为社会组织最高决策机构,提高决策科学性,推行决策、执行和监督分离制衡的运作机制,确立社会组织行为规范和活动准则,让社会组织在制度的逻辑轨道上有序运行。其次,完善社会组织信息公开、档案管理、人员培训、信用评估、失信惩罚制度,进一步加大对社会组织的监管力度。再次,严厉打击违法违规行为。有的组织或个人打着“社会组织”的旗号,名实不符,形同质异,从事营利性经营活动,享受税收减免优惠待遇,且收入、盈余在其成员中分配。特别是“郭美美事件”、“卢美美事件”、“河南宋基会风波”、“尚德发票事件”等集中暴露了社会组织的公信力问题。这显然违背了社会组织的社会使命。对这种“伪公益”现象要坚决加以制止,否则一旦形成“破窗效应”,对社会组织的公信力会造成难以弥补的影响。

　　5.注重发挥基层社区社会组织的积极作用。社会矛盾的难点在基层,重点也在基层。像社区民间调解工作室、义务巡逻队、志愿者服务队等各类社区社会组织熟悉基层情况,了解百姓所思所盼,能细致入微地做群众思想工作,做到以理服人、以情感人。

　　首先,要加大资金、场地、政策等方面的支持力度,帮助社区社会组织开拓、创新品牌项目。其次,重点培育发展公益服务类的社区社会组织。

　　我国目前的社区社会组织绝大多数是互益性的(如棋牌协会、读书会、钓鱼协会等),对加强社区居民的情感联结、满足特定的兴趣爱好等发挥了积极作用。但是,这种互益性的社区社会组织受益对象有限,仅限于“俱乐部成员”,服务范围也有限。基于当前基层社会矛盾的多发易发的现实态势,应着重培育社会服务类、矛盾调解类、情绪疏导类、权益维护类社区社会组织。

　　6.加强执政党对社会组织的有效领导。加强执政党对社会组织的有效领导,关键是党对社会组织要有科学、适宜的功能定位。目前,国企、学校、街道、社区、非公经济组织党组织的功能定位都有权威的表述,唯独对社会组织中党组织的功能定位目前尚存争议。笔者认为,社会组织中党组织的功能定位主要有二。

　　其一,提供优质服务。现代政治从某种意义上来说就是政党政治,政党的基本功能是充当连结国家与社会的桥梁与纽带。一个政党为了获得生存权与政权,必须进行全面深刻的政治社会化,必须最大限度地代表、实现与维护人民的根本利益。中国共产党作为马克思主义执政党,同样必须具备政党的基本功能,同样不能违背政党发展的基本逻辑与内在规律。从毛泽东的“全心全意为人民服务”到邓小平的“以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为衡量标准,从江泽民的“代表最广大人民的根本利益”到胡锦涛的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,“服务人民”是中国共产党人治国理政始终秉持的一贯理念和原则。因此,社会组织中党组织的工作,一方面应重视培育社会组织,促进社会组织有效发展。这是社会组织中党组织工作的基本目标定位,也是评判社会组织中党组织工作有效性的基本标准。社会组织中党组织工作不能也不应该阻碍社会组织的健康发展,相反应为社会组织的发展提供政治引导、道义援助、资源支撑、发展战略、机制保障、体制结构与制度安排等。另一方面,应充分发挥自身的政治优势,密切联系社会组织员工、志愿者及其目标群体,反映百姓心声,最大限度地为社会组织员工、志愿者及其目标群体提供优质高效服务。要坚持服务为先,寓党员教育管理于服务之中,尊重党员主体地位,建立社会组织内党员的激励、关怀机制,增强党员的归属感。

　　其二,有效政治引导。中国共产党在中国社会处于领导核心地位,历史事实与现实逻辑反复证明,中国社会的有效发展必须坚持中国共产党的政治领导。因此,社会组织中党组织工作的重要功能定位是开发政治功能,即把握社会组织正确的发展取向与进行有效的监督管理,这也是实现社会组织健康有序发展的基本保障。社会组织中党组织的政治引导主要体现在:贯彻执行党的路线方针政策,引导社会组织遵守法律法规,监督社会组织是否真正履行其社会使命。

　　如果用一句话来概括,社会组织中党组织的功能定位可表述为:贯彻党的路线方针政策,服务凝聚社会组织群众(即社会组织员工、志愿者及其服务的目标群体),监督社会组织遵守国家的法律法规,引导社会组织健康有序发展。

　　总而言之,在世情国情相互交织、社会矛盾多样多发多变的情势下,我们要正面视之、主动应对,不能畏首畏尾、敷衍应付,不断创新化解社会矛盾的方式方法,有效发挥社会组织的积极“正能量”作用,最大限度地增进社会和谐稳定。

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