我国社会组织发展初级阶段的主要特点与方向

　　一、社会组织：概念的界定
　　
　　社会组织，国际上通常称为“志愿者组织”或者“非营利组织”（NPO），主要是指以促进国家经济和社会发展为己任，不以营利为目的、具有正式的组织形式，且属于非政府体系的组织。相类似的概念还有“第三部门”、“非政府组织”等。

　　在我国，社会组织是官方使用的最新概念，之前官方正式使用的是“民间组织”这一概念，而此前基本上是以“社会团体”来称谓这种类型的组织。1998 年，国务院分别出台了社会团体和民办非企业的管理条例，以法律法规的形式对两种形式的组织成立予以制度性规范，在《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这两个文件中，分别对社会团体和民办非企业单位进行了基本的概念界定，指出“社会团体主要是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，而民办非企业单位主要是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性生活服务活动的社会组织”。1999 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，明确规定了对民间组织实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制；该文件还正式提出了“民间组织”的官方称谓。后来，2004 年国务院出台了《基金会管理条例》（试行）又正式将基金会从“社会团体”中分离出来，成为民间组织中相对独立的又一种类型。至此，社会团体、民办非企业以及基金会成为相互独立的三种类型，隶属于“民间组织”。近些年，社会组织开始逐渐进入官方称谓的范围，与“民间组织”的称谓并存，并逐步过渡到“社会组织”的概念。

　　从社会组织这一概念具有的特征来讲，主要包括民间性、非营利性、公益性、自愿性和自治性等特征。

　　民间性是相对于国家公共权力部门而言，是指社会组织不是政府部门；非营利性和公益性是相对于市场化运作的企业而言，是指社会组织所从事的活动都不以营利为目的，是以社会公益事业、慈善事业和社会服务事业为主要宗旨，是为了发展公益事业实现公共利益；自愿性和自治性是针对社会组织组织成员的结合方式而言的，是指社会组织以成员自愿参加为基础，具有一定的自治性。以上特征使社会组织明显区别于政府部门及市场化运作的企业，成为一支重要的力量服务于我国社会的发展和进步。
　　
　　二、我国社会组织发展的背景因素分析及其历史演进

　　历史上我国缺少志愿者组织的传统，几千年的农业社会中多存在的是宗族组织，1949 年后则是政府性质的组织和以单位为基础的组织为主，民众自愿发起成立和运转的志愿者组织或者民间组织基本上是在改革开放后才逐步发展起来的。我国发展社会组织的背景主要是为了应对改革开放后的社会转型而产生的一些社会新问题和新矛盾，具体有以下三个方面：

　　第一，政府的公共服务责任与政府财政资源之间的矛盾。使人民安居乐业、为全体人民谋福利是政府公共服务责任的基本目标，然而“有限责任”的政府对社会方方面面的事情是不可能面面俱到的，过于强大的政府不仅会造就人民“等、靠、要”的懒惰心理，更会使得政府工作庞大而艰巨，但结果往往“费力不讨好”，同时对政府的财政资源是一个异常严峻的考验，这就需要进行社会人能够自我管理、自我服务、自我教育、以及自我监督的体制创新和机制创新，这也是促进和完善社会组织自治的客观要求。

　　第二，居民需求多元化以及增长过快与社会性服务单一化以及供给不足之间的矛盾。随着我国居民生活水平的不断提高，居民需求的多元化主要是指物质和精神各方面需求的增长。“根据现代政治理论，政府的合法性程度取决于社会成员的接受和认可程度”①，如何为人数如此庞大、需求如此多元化的民众提供更好的服务成为社会建设面临的重大课题。这就要求我们要加强和创新社会管理，主动适应社会主义市场经济条件下社会管理发展变化，积极推动社会管理体制机制创新，加强社会管理基层基础建设，加强社会组织管理和服务体系建设。

　　第三，促进社会和谐、建立高信任度社会的现实需求。着名学者普特南指出，在居民自治基础上形成的志愿者组织，能够产生更多的社会资本，而这些社会资本有利于社会经济繁荣和社会团结和谐②。福山进一步指出，一个社区或者社会中以信任为基础的社会资本主要来源于两种组织：家庭和社团。前者建立在亲缘基础上，后者建立在“自愿性联属”（voluntary linking） 或者用普特南的话来讲，是公民社区（civiccommunity）意识的基础上。前者注重家庭或家族的团结，通常都排斥非亲族成员，在家庭与国家之间缺少中间层，整个社会的社会资本不高。后者关注社会所有成员的互助合作，热心于各种社团、社群和社区的活动，注重公民社区意识的提高，有助于促进更广泛的社会信任，提高社会的社会资本与凝聚力。同时，福山反复强调一个观点，即仅仅局限于家庭和亲朋之间的信任未必会给整个社会带来益处，而只有在广义信任的基础上建立的社会资本，才能造就高信任度的社会。③另外，相关实证研究也表明作为横向网络指标的社团参与能够更好地增进制度信任。④根据福山的分类，我国基本上属于低社会信任和社会资本的国家，而我国自古以来都缺少志愿者组织的传统，要想建立高信任度的社会、促进社会和谐发展就更应当大力发展建立在公民自愿基础上的社会组织。

　　基于此，从 2004 年开始，我国政府从国家政策的角度做出加快发展社会组织的战略性部署。2004 年 9月，党的十六届四中全会第一次提出了中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体格局。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对健全社会组织、增强服务社会功能进行了系统、全面的阐述。党的十七大进一步确定了要建立“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理的体制。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》再次明确提出，要发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力，要培育扶持和依法管理社会组织，支持和引导其参与社会管理和服务。2011 年 3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》专设第三十九章，提出加强社会组织建设，强调坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这些政策的相继出台为我国社会组织的发展提供了方向的指引和巨大的动力。

　　社会组织正是在这股巨大动力的推动下出现了较为平稳的发展。1988 年，我国经民政部门登记的社会团体仅有 4 446 个。到 2004 年，达到近 28.9 万个；而从 2004 年到 2011 年的短短 8 年时间里，再次增长60％，全国共有社会组织 46.2 万个，是 1988 年数字的 100 多倍（详见表 1）。就整个社会组织行业来讲，在2011 年，共吸纳社会各类人员就业 599.3 万人，形成固定资产 1 885.0 亿元，社会组织增加值为 660.0 亿元，接收社会捐赠 393.6 亿元，社会组织成为一个蓬勃发展的领域。【表1】

　　
　　三、我国社会组织发展初级阶段的主要特点

　　尽管当前我国社会组织是一个蓬勃发展的领域，但总体上尚处于发展的初级阶段，就其发展现状而言，大致呈现以下主要特点：

　　1. 从宏观层面来看，社会组织显示出强政府主导、社会力量不足的发展模式。。

　　首先，政府推动成立的社会组织数量远远大于居民自发形成的组织数量。一般来讲，规模较大的、运作相对成熟的社会组织基本上都是由政府推动成立，如各种协会、联合会等，政府多通过政策、财力和物力形式来推动其发展。民众自发形成的社区社会组织多以群众文化团队为主，辅以为数较少的为老、助老型的社会组织。

　　其次，政府的拨款和经费支持是社会组织最主要的资金来源。各级政府的财政资助是目前社会组织经费来源的主要渠道，社会组织正是在政府政策的大力支持下才得以发展的，因此，对于目前尚处于起步阶段的各类社会组织的发展来讲，政府的经费支持是必不可少的。尤其是在组织的初创阶段，政府的经费支持更显得至关重要。从总体看来，政府的财政支持在各类社会组织的经费来源中占据绝对重要的地位。据调查⑦，北京西城区的一些社会组织，来自政府资助的收入占总收入的比例将近 95%。除政府资助外，社会组织的收入来源还包括服务性收费、少量的会员费以及社会捐赠等渠道，不过，总的来讲社会捐赠相当少。

　　还有，政府兼任或者任命的组织领导人数量大于组织自身产生的领导人。大多数的社会组织的领导人都是由政府的成员兼任或者任命，社会组织自身选举或者出任领导人的比较少。如我们对上海一些地区的调查⑧显示，60%~70%的社会组织负责人拥有党政机构工作的背景，多数来自政府机构下边的事业单位，编制性质为事业编，其中约 50%的人同时兼任社会组织的负责人。完全自治的、民众自己选出的社会组织负责人的人数所占整个社会组织负责人总数的比例仅为 20%~30%。甚至，还有不少社会组织就是“二政府”，如广东省委副书记、省社工委主任朱明国指出：“有的厅局下面成立的社会组织，厅局系统的子女亲戚、退下来的领导，在那儿养了一批人。厅局领导退了，就到那里当会长去，当法人代表去。这个厅局把能赚钱的职能转移到这里，怎么能允许多个组织竞争？这是我们去行政化，去垄断化的最大阻力。”

　　⑨政府人员担任社会组织的领导人的身份是事业干部，其薪酬由政府财政来承担，绝大部分都具有党政机关工作背景。

　　虽然因其体制内身份的特殊性，其在资源的争取和工作的开展方面有着天然的优势。然而，这种体制的弊病是将社会组织看成为政府的下属机构，是政社不分的典型模式；不要说在开展工作中较少考虑民众的真实需求，甚至有可能成为徇私舞弊、利益输送的渠道。而社会组织自身也难以自主决策、自主发展、自主运行、自我管理，缺乏发展的动力和活力。

　　2. 社会组织的结构不平衡

　　从社会组织的类型上看，行业协会、商会偏多，公益性、慈善性、服务性的社会组织偏少；强势群体的组织偏多，弱势群体、困难群体的组织偏少；服务于工商企业的偏多，而服务于普通民众的公益性、志愿性的社会组织偏少。根据 2011 年民政部关于社会组织的统计数据，社会服务类的社会团体和民办非企业分别有 33 987 个、31 750 个，分别约占各类总数的 13%和 14%，比例相对较少。

　　⑩另外，根据我们对一些城市的调查来看，即使相对于偏少的文体类、教育类、生态环保类社会组织，社会服务类组织同样较少且覆盖面窄，公益、志愿类社会组织更少。如社会组织发展较好的上海某个地区辑讹辊，活动领域主要集中在三大领域，即教育培训、文体活动和生活服务，从事这三大领域活动的社会组织数量之和占整个街道社会组织总数的3/4（见图 1）。一般来讲，生活服务属于便民利民的微利服务，而教育培训基本上是属于市场化运作的性质。

　　实践中，不少地方更愿意发展这两类社会组织，而这两类社会组织的“自助能力”也远远大于其他活动领域的社会组织。虽然，这三类组织对于社会建设和民众的需求来讲，都是非常重要的。但是，社会服务与公益慈善类的社会组织应当是当前我国发展的重点。【图1】

　　
　　3. 社会组织治理结构不完善，缺乏制度保障，管理监督不规范

　　首先，在治理结构方面，社会组织在形式上注册为法人，但在现实运行中缺乏与社会组织相适应的治理结构。这表现在：一方面，理事会不健全，规模小的社会组织甚至没有理事会，规模大的虽然有理事会，但其成员多为发起人或出资人，没有其他社会人士的参与，决策、运营等缺乏监督。另一方面，大部分社会组织处于行政主导下运行，自身的决策和监督机制成了“名义上的摆设”，仅仅是作为业务主管单位的实际上的“下属”来管理和运作，缺乏独立性和自主性。

　　其次，在管理监督方面，由于自身治理结构不完善及缺乏有效的制度保障，社会组织的管理监督存在较严重的不规范现象。从社会组织的内部管理来讲，对于登记注册的组织，按照规定必须有组织章程并且需按章程开展活动，而现实是：这些组织虽有成文的章程及规章制度，却因专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现；少数组织因为管理不到位，自我约束不够，各项制度具体落实下来还是存在问题，或者只是敷衍了事；还有少数组织，在登记注册以后也未见其开展活动。而对只需备案的组织，因没有章程草案的要求，其内部管理更不规范。从组织的外部管理来讲，社会组织既受主管部门业务指导又受登记管理机关监督管理的“双重管理”制度虽然对组织发展有一定的规范和制约作用，但从落实情况来看尚未很好地落实到位。一方面不少主管部门各自强调工作的重要性，工作协调、信息沟通不及时，时常出现相互推诿扯皮的现象，并没有形成工作的合力；另一方面，对于登记管理机关，既要对拟成立社会组织的筹备人宣传政策法规、审核登记条件、指导协会起草章程和相关制度，又要负责协会登记后的规范管理与执法监督，查处违法违规行为，工作任务十分繁重，通常是注册审批严格把关，而疏于日常监管，结果造成社会组织的社会公信力不高，难以有效地动员社会资源，资金募集困难重重。

　　还有，由于在管理上条块分割与冲突，多头管理甚至管理越位的现象也存在于发展尚不充分的社会组织上。特别是活动范围主要在社区的社会组织，受到现有社会组织注册门槛、主管机关等一系列因素限制；现存的一些社会组织往往又成为各个部门、各级政府应付各种评比、检查、竞赛的“标本”，疲于应对业务主管部门与地方政府的各类竞赛评比活动，甚至出现社会组织一套人马、几块牌子，被“组织化”的现象。因此，建立适应社会组织管理的相关制度尤为迫切。

　　4. 社会组织缺乏专业人才和自身能力不足

　　社会组织基本上是近年来迅速产生发展的，然而，缺乏专业人才以及自身能力不足成为制约其发展的关键因素。有些社会组织的管理人员中，缺乏高学历的人才，而具有专业素质及专业能力的人才就更少，或是基本没有。社会组织没有专职工作人员，缺少具有专业知识的人才，专业价值理念没有在实际中得到很好体现，在服务评估和监督机制不完善情况下，服务质量很难得到保障。某些社会组织的领导层基本沿袭原有“单位制”体制下传统的管理方法，应对市场化、社会化管理实践的能力不足，在经费筹措、宣传沟通、活动组织、资源整合和内部管理等方面的挑战正在逐步显现出来。因此，整合现有社会组织人才教育资源，如社会工作、公共管理及项目管理等相关专业教育，促进专业人才介入社会组织发展尤为迫切。

　　从发展的眼光看，社会组织的成长肯定不应靠市场，也不能仅仅依靠政府的资金和政策，主要应当是要靠自身服务公众的能力和互惠性的社会机制。社会组织的能力培养是其成长的一个最关键的因素。不同的社会组织对于人才的要求是不同的，有些社会组织需要专业性较强的人才，而有些并非条件很高。但是，任何社会组织恐怕都应当是由专业人才和志愿者队伍两者组成的统一体。在具体的工作中，通常是专业人才对志愿者进行培训和指导，从而为居民提供高质量的服务。

　　四、我国社会组织的未来发展方向

　　针对我国社会组织处在发展初级阶段的现状和存在的某些不成熟的特点，今后社会组织的发展应该重点从以下几个方面着手：

　　1. 大力发展社会成员自主性的社会组织

　　现代政治学普遍认为，一个成熟的社会，是政府、市场和社会组织三种力量基本均衡的社会。研究公民社会和中国问题的着名学者戈登·怀特指出，公民社会是“经济领域”和“政治领域”的对应物，是“国家—市场二分法”的“一个有价值的分析上的补充”。在他看来“，公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由与国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值”。在他看来，公民社会与国家、市场是任何一个完整社会中三足鼎立的三个独立领域。美国学者柯亨和阿雷托也指出“，有必要作以下很有意义的区别，即一方面把市民社会同一个由党派、政治组织和政治共同体（尤其是议会）构成的政治社会区别开来，另一方面把市民社会同一个有生产和分配的组织（通常是公司、合作社、合营企业等等）构成的经济社会区别开来”。应当讲，三分法的划分相当接近学术巨擘哈贝马斯的见解。哈贝马斯将社会划分为四个领域：国家、私人、市场和公共领域。国家领域包括立法、行政和司法的组织；私人领域包括家庭生活、亲友关系和财产的处理；市场领域包括通过商品生产和服务而实际创造财富或者利润的私营组织和一些国营组织；公共领域比较复杂，哈贝马斯指出，“所谓‘公共领域’，我们首先是指我们社会生活当中的一个领域，其间能够形成公众舆论一类的事物。在原则上讲，公共领域对所有公民都是开放的”。

　　在三分法的构架内，每一个领域都有其行动的独特逻辑：国家是等级权力的逻辑，市场是盈亏逻辑，公民社会是自愿主义的逻辑。一般来讲，国家的功能是通过社会委托的制定法律、执行法律的权力，使用权力来满足社会公共利益的需要并且对社会各阶层、各群体的利益进行协调；市场的功能是通过所有者权利、契约权利和劳动权利，以自由交易的方式满足私人利益的需要；而公民社会的功能是通过自愿自主的原则，积极参与国家事务并影响政治决策，广泛参与经济社会的各方面活动，包括在社会的一定层面（如社区）实施自治的管理。

　　在三分法的框架内，三者的关系是相互制约和平衡的关系，国家既被看做是一个危险，也是市场和公民社会的保护者；公民社会能够与市场领域联合抑制国家的权力。市场领域可以创造就业和社团组织，也可以摧毁它们，它还可以利用其财富在政治上发挥强大作用，并且由于其追逐利润的资本本性，也可以威胁民主和社会的福祉。公民社会和国家都会力图约束市场的权力。一般来讲，公民社会被看做是无权无钱的领域，常常作为社会良心的代言人角色出现，既反对国家滥用权力，也反对资本为攫取利润而为富不仁；同时在市场失灵和政府失灵的情况下，为了整个社会更完满的发展做出贡献。

　　因此，我们发展社会组织应当立足于这个认识基础。特别是我们国家，改革开放前，社会制度结构具有高度的“总体性”，整个社会呈现出强烈的一元化色彩，国家作为社会治理的唯一合法主体，拥有绝对的权力。国家建立起一张严密的权力网络，并通过权力之网对社会和经济进行全面的控制，市场和社会完全被此网笼罩，政治、市场与社会三者高度重叠。在此之下，社会及其成员不存在自主支配的权力和资源，主张社会成员自主权利的社会组织也无从生长。改革开放之后，市场和社会逐渐脱离了国家权力的高度控制，有了一定的自主空间，从而为走向一个成熟的现代社会打下来基础。因此，我们应当建立的是真正自主的社会组织，而不是改头换面的政府组织。

　　2. 加大并规范投入扶持，同时开辟多种资源渠道

　　伴随着社会建设的不断深入，社会组织得到了较快的发展，它们已经成为社会建设的一支重要力量。目前来看，我国的社会组织主要是由政府或者其委派的人员担任领导人的组织，因此，自然应当主要由政府来提供资金方面的支持。但是，现有对社会组织的资源投入带有很大的随意性，在整个公共财政体系中没有明确对社会组织资源资金投入的规定，社会组织在活动场所、设备资源、活动资金等方面面临的制约也相当突出。因此针对以上问题，首先，应当在社会建设的整体投入体制中将社会组织发展的投入统筹进来，按照参与率、活动开展、社会影响力等指标系统配置社会组织资源资金投入。其次，应当广泛推行项目化管理的方式引导社会组织的发展，引入竞争与考核机制。再者，从长远来看，应当更多地鼓励社会组织从官办走向民办，即由居民自己成立、运作和筹集资金。根据笔者对美国城市社会组织的调查，一个叫做“人类服务之友”的社会组织，该组织主要是对社区的贫困家庭发放食品，其早期的收入基本上来源于组织自己卖废品的所得，他们主要收集的是饮料瓶罐、废报纸，后来，他们开始得到当地企业、团体和居民个人的捐赠，并且越到后来，捐赠的比例越大，大致占到其收入的 80％以上，在食品的来源上，主要是三种渠道，一是来源于当地居民的赠与；二是组织用以上获得的收入去购买；三是来自美国粮食署的救济食品，而政府的接济食品仅占 30％。

　　同时，政府还应当制定促进社会组织健康发展的优惠政策。如改革财税制度，将扶助一部分由政府转托的社会保障与社会福利功能的社会组织作为重要的财政支出项目。这对社会组织是一种导向，可促使其发挥在市场经济条件下政府所不能具备的筹集社会资源，开拓社会项目，满足社会需要的整合作用。政府还可以给予社会组织减免税收、减免水电费、房屋租赁补贴等优惠形式，让社会组织明确自己得到补贴的数额，这样更能发挥补贴的激励作用。如上面谈到的“人类服务之友”社会组织的办公用房和食品仓库就是当地政府以一美元的象征性租金租给该组织的。

　　3. 大力发展公益慈善类的社会组织

　　虽然各种社会组织都是我们国家应当大力发展的对象，但是就我国的历史传统和现状来看，我们更应当大力发展公益慈善类的社会组织，同时，在全体公民和居民中大力宣扬志愿者精神。志愿者精神的实质，是人们基于一定的公共意识、关怀意识、责任意识、参与意识、合作意识、利他精神和奉献精神，受个人偏好（如自愿、追求生命的意义和价值）影响的自觉行动。志愿者精神作为一种现代公益理念，它是慈善观念与现代社会公民参与公益行动的初步结合，是公民社会必不可少的组成部分。

　　联合国以及世界各国都非常重视志愿者组织的发展，如在美国，志愿者组织就是一支相当重要的社会力量，它们广泛参与社会福利、慈善、环保、文化、教育、体育等多个领域，对国家、社会、个人的生活产生了重要影响。2010 年，美国共有 6 300 多万人参加过志愿活动，占其人口的 26.3％；贡献了 81 亿小时的志愿时间，人均 128 小时 / 年。笔者 2004 年在美国纽伯格市调查社会组织期间，重点调查了三个服务于居民的志愿者组织，分别是“人类服务之友”、“对行动的信仰”和“人类家园”，前者作为该市一家当地的志愿者组织，活跃于为当地贫困家庭和个人提供食品和衣物，后两者作为国际组织，其志愿活动几乎遍布于整个美国。除了这些专门的志愿者组织之外，在政府部门也活跃着各类志愿者。该市政府下属的各委员会和行政部门（如预算委员会、城市管理委员会、规划委员会、交通安全委员会、警察署、消防队等）中，共有工作人员 249 人，其中，97 人是领薪水的公务员，152 人是无薪水的志愿者，比例为 61％。如在警察署，12 人是公务员，11 人是志愿者；消防队中，10 人是公务员，57 人是志愿者。在有薪水的 97 名公务员中，大多数属于工程技术人员，为 65 人；其余 32 人中，22 人在警署和消防队，10 人为行政部门负责人。这些志愿者组织和活动服务于社会的各个领域，推动着社会的发展与进步。

　　有识之士普遍认为，志愿者数量的多少，志愿者服务水平的高低，一定程度上反映了一个国家、一个地区、一个社会的文明和进步程度，也是一个社会充满生机与活力的重要标志。在发达国家的大学里，都有对大学生每学年参加志愿者活动的时间要求，也是学生的评优标准之一。笔者在发达国家社区看到的社会组织大多数都是公益慈善类的志愿者组织，而市场化运作的社会组织基本上是看不到的。因此，我们发展社会组织更应当积极促进这类社会组织的培育和建设，一方面满足社会弱势群体的多种需求，另一方面，培养我们的青年具有志愿者精神。这是构建和谐社会必不可少的精神财富。发扬志愿者精神，发展志愿者组织，开展各种各样的志愿者活动，可以感召更多的个人、群体、组织，参与到关爱他人、关爱社会的事业中来，从而促进我们国家的社会稳定、和谐与进步。