实践论文
社会调研论文范文第五篇：调研分析深圳市社会组织参与防灾减灾救灾等应急管理的现状及改进建议
摘要：社会组织因其灵活性、专业性和多样性可以补充政府公共安全治理的不足。本文通过调研分析深圳市社会组织参与防灾减灾救灾等应急管理的现状，发现社会组织在人、财、物等方面都面临与深圳先行示范地位不相适应的发展短板和困境。增强财政支持、健全激励机制、优化程序制度等，对提升深圳市强化社会组织参与应急治理能力、提高城市公共安全与应急管理水平、创建全国安全发展示范城市具有积极意义。
关键词：社会治理；应急管理；社会组织；多元主体；超大城市；
基金：2020年国家社科基金重大招标课题"基于灾变场景的应急社会学体系研究"（项目号：2020SKZD152）；深圳市政府2020年重大研究课题"提升特大城市重大突发事件应对能力研究"阶段研究成果；
一、问题的提出
伴随着国家现代化治理理念的兴起和多元主体的发展，强调各主体基于利益趋同性相互配合、共同进步的协同治理思想得到发展，政府主导、社会参与的社会协同治理已经成为各国完善公共管理的趋势（1）1.这就意味着政府部门要及时转变治理理念，处理好自身与市场、社会的关系，建设党的十九大明确提出的打造共建共治共享的社会治理格局（2）2.
由于突发事件具有的高度不确定性、复杂性、耦合性等特征，应急管理作为非常态乃至极端情况下的社会治理，更需要形成完善的政府主导、社会参与的协同共治格局。近年，在防灾减灾救灾实践中，社会力量的参与度越来越高，社会组织逐渐成长为防灾减灾救灾队伍中的重要力量，与军队、政府救援力量一起参与到地震、洪水、山火、新冠疫情防控等一系列重特大突发事件应急管理中，发挥了社会组织灵活、多元、专业、多样的优势，成为政府应急管理工作的有益和高效补充。然而，社会组织参与应急管理工作仍面临着"大政府"观念未转变、参与机制不健全和参与渠道不畅通、制度保障缺位、长效鼓励机制不完善和自身资源能力不足等内外阻力（3）3.深圳作为社会主义先行示范区，同时地处我国东南沿海，灾害事故多发频发，如何将社会组织参与应急管理中遇到的问题、阻力化为保障和增加公共利益的动力和同向合力，成为推动城市应急治理体系和应急管理能力现代化建设必须思考的问题。
二、深圳市社会组织参与应急管理的实践探索
（一）专长队伍补充力量
汇聚各方爱心、凝聚各方力量、发挥各方专长，深圳市既有综合类社会组织，又有不同领域的专项救援队伍，发挥着灵活性、多元性和多样性的优势，补充着政府官方救援队伍的短板之处。以深圳市盐田区为例，盐田区应急管理局与盐田区方舟海上救援队、深圳市公益救援志愿者联合会、深圳东部通用航空公司分别签订了应急救援协议，成为政、企、社三方应急救援有机合作的探索者。其中，深圳市公益救援志愿者联合会包括山地、高空、城市、水上等专项领域的救援支队；盐田方舟海上应急救援队伍广泛吸纳了专业海归潜水教练员、船艇驾驶员及救生员、陆地医疗退役军医人员、专业潜水院校毕业学生、广州打捞局退休技术人员等专业力量，专注24小时水域综合应急救援打捞；东部通航应急救援机队掌握专业飞行员、具备专业知识的应急救援人员、直升机等资源力量，并曾于2019年11月11日成功完成深圳市首例直升机山地救援行动。
（二）应急力量深入社区
突发事件爆发时，社区作为第一时间直面事故灾害的群众基础机构，其应急响应能力对直接减缓和减少群众生命与财产安全的伤害至关重要。2007年以来，深圳市积极推动全国综合减灾示范社区创建工作，截至2019年12月30日国家减灾委员会、应急管理部、中国气象局、中国地震局最近一次的联合发文，深圳市已有155个社区获评"全国综合减灾示范社区"荣誉称号，全市减灾应急能力的社区基石逐渐坚实和广阔。同时，深圳盐田区充分借助社会组织党建工作推动"社工+义工"联动机制的建立和优化，以提升社会组织的基层动员能力、推动盐田区"志愿者之城"建设工作（4）4.此外，为进一步提升社区群众应急意识、应急处置技巧以及自救和互救能力，深圳市于2017年9月成功举办首期"第一响应人"师资培训。各"第一响应人"积极发挥辐射带动作用，深入社区开展安全宣导活动。截至2020年1月，仅龙华区观湖街道就已连续举办183场安全生产应急救援能力培训，共计培训"第一响应人"10349人（5）5.社区应急力量的成长和发展，成为有效解决应急管理"最后一公里"短板，降低城市脆弱性、推进城市应急管理由"救灾响应"向"减灾预防"转变的重要力量。
（三）共同参与宣传教育
为适应超大城市工业化和快速城市化高速发展带来的叠加耦合的复杂风险，广大群众的应急意识必须得到全方位提升。
近年来，深圳市各有专长、富有爱心、担有责任的社会力量广泛参与到提高群众应急意识和技能的工作中，发挥着灵活的补充增强作用。一是联合参加宣讲。深圳市民政局联合原市应急办、深圳减灾救灾联合会、市社工协会等，以"防灾减灾日"和应急知识宣传周活动等时机为切入点、以每年100-300余场的社区和重点防灾减灾单位小型宣传活动为发力点，将灾害救助、消防安全、医疗急救等主题的防灾减灾宣传教育的触角延伸至社区、学校、工厂等。二是打响特色业务。壹基金打造国内首辆"安全教育车",以提供综合性减灾教育移动平台、情景模拟、参与式安全教育等方式满足针对儿童及家长的多种应急教育需求、龙祥社工服务中心的品牌项目"儿童安全号列车"专注于风险隐患较多的城中村中外来务工人员子女类"流动儿童"的应急意识与能力培训、东西方社工服务社推出"黄金时间有我在"社区居民互助紧急救助活动，以教授心肺复苏术、灭火器使用方法等实用技能，举办居家安全知识讲座等方式，推进应急知识和技能传播。各社会组织不遗余力地参与到安全应急知识的宣讲、培训、普及活动中，形成了政府"民生微实事"宣导防灾减灾重要工作合力（6）6.
（四）首发梯队辐射全国
经过十余载的成长，深圳市社会组织防灾减灾救灾力量逐渐发展，在灾后救援响应等方面展示着深圳速度。在应急响应速度上，2008年汶川大地震发生后，各方救援力量历经两天方能艰难进入灾区，而2013年雅安芦山地震、2015年尼泊尔地震等近年来发生的特大地震中，社会救援队伍进入速度大大提高，深圳壹基金皆在30分钟左右赶往雅安和日喀则震区现场。深圳福顺基金会、深圳市公益救援志愿者联合会更成为第一批抵达尼泊尔震区救援的国际民间力量。在应急救援机制上，深圳持续构建与理顺从官方启动应急响应、调配应急资源到采取应急行动、同步发布赈灾信息的快速反应链条，积极构建政社联动、民间联合、主动作为的高效联动反应机制。在发挥社工力量上，深圳创新精神十足，取得多个"首"字头荣誉：全国范围内首个开创社工常态化参与救灾的先河、市社工协会组织编写全国首个灾害社工培训课程体系、全国首支由专业社工组成的灾害社工志愿队伍深圳市灾害社工志愿服务队被纳入中国民政部救灾社会力量数据库……此外，针对面临台风等自然灾害时脆弱性极高的街头流浪乞讨人群，"情暖鹏城"项目联合深圳市救助站外展社工提供平时全天候常态化和灾害天气期间24小时响应、30分钟到达现场的"街头应急救助服务"模式，吸引了包括香港在内全国40多个城市前来交流，在社会力量参与应急救援上发挥了辐射带动作用。
三、深圳市社会组织参与应急管理的发展困境
（一）防灾减灾力量不足
第一是相关社会组织数量较少。截至2020年第一季度，深圳市共有社会团体4681个、民办非企业单位5782家、基金会403家，社会组织共计10866个。然而，在这一万多家社会组织中，已在民政部门登记注册且业务范围涉及应急救援相关工作的社会组织仅有22家，真正参与到防灾减灾救灾的社会组织仅有十几家，无法匹配全市的城市发展规模、速度及所面临公共安全的复杂程度。第二是社会组织应急救援队伍协同不够，各专项救援队伍独立性较强，同时协同应急演练较少，在真正发生综合性、连锁性复杂灾害和重大突发事件时配合程度和熟悉程度较低，削弱了防灾减灾救灾的社会力量。第三是业务赋能较浅。近年来，深圳市在保险、外卖等行业领域积极做出提高城市安全水平的探索，如2019年1月，深圳公共安全义工联合与"饿了么"外卖平台签署战略合作协议，对外卖骑士与"饿了么"员工进行急救培训和安全意识培养，借助大基数、广覆盖的外卖员，扩大安全网格员与紧急救护员的规模。然而，如心肺复苏（CPR）等应急技能需要定期的复训、考核，才能确保紧急状况应用时的正确性和高效性，但如何再次召集初期培训员工进行复训、组织新进员工进行培训等仍需要形成系统化、程序化和规范化的长效机制，否则相关业务的应急赋能只能停留在较浅的表层。
（二）财政支持不到位
就现状而言，相较于其他超大城市或深圳本市其他发展项目，深圳市政府部门对本土社会组织的财政支持和购买服务力度较为有限。如新冠肺炎疫情冲击后，广州市社会组织管理局于2020年7月印发《关于应对新冠肺炎疫情影响支持社会组织持续健康发展的若干措施》，其中明确将社会组织纳入应对新冠肺炎疫情影响的扶持范围，出台了减租、减税、加大金融支持等一系列"暖社"政策，而深圳市在此方面并未对社会组织采取相关支持和扶持措施。深圳在社会组织财政支持上，一是投入不足，缺乏针对防灾减灾救灾社会组织"扶上马，送一程"的基础启动资金，且专项资金累积、申报与审批机制不健全，使得大部分社会应急救援队都是自费购买装备、租用场地等；二是限制较多，一些社会组织反映，在防灾减灾项目活动材料申报方面限制和审查重重，既降低了办事效率，又影响了政社的相互信任感，不利于构建多元主体防灾减灾救灾的和谐格局；三是意识不够，市、区、街道三级的协同共治意识没有得到有效树立，在防灾减灾救灾宣传活动或应急响应中仍会呈现习惯于"单打独斗"的惯性思维，一方面不能主动积极有效地提供参与渠道或吸纳灵活、专业的社会力量，另一方面则是购买第三方服务不充分、不均衡，导致社会组织的发展动力激励不足，作用发挥不充分。
（三）激励机制不健全
突发事件发生时，多元主体化被动为主动参与应急响应的背后需要有科学的动力机制。若应急状态下利益格局无法兼顾政府、企业、社会组织等各方主体的利益，则不仅不能固化各方主体持续参与应急响应的动力，还有可能成为新冲突的来源，激化无序和消极。由于社会组织的非营利性，其参与防灾减灾和应急救援的动力主要来源于救死扶伤服务民众、扩大影响力、提升知名度、吸纳新成员等，可通过颁发荣誉称号、提供资金奖励等多种方式实现目标。但目前深圳市还未在政府层面形成系统的应急类社会组织激励机制，在危险性、复杂性极高的突发事件中接受社会组织出人、出力，甚至付出了极高生命健康成本的情况下，有关部门仍鲜主动积极地对社会救援队公开表达褒奖、宣传肯定付出、给予鼓励的尴尬局面，这在一定程度上挫伤了社会组织参与防灾减灾和应急救援工作的积极性，无形之中拉远了政社距离，无助形成多元应急治理格局。
（四）审批程序不简明
一是文书形式冗余复杂。在社会组织项目申报等运营环节中，往往面临着对第三方繁文缛节较重、文书审核重重、"一站式办理"程度较低等行政逻辑、程序逻辑优于效率逻辑的困境，使得专注文书工作的比专注实事工作的社会组织面临更有利的局面，导致一些务实做实事的社会组织发展积极性受阻，出现劣币驱除良币的状况。二是项目审核逻辑倒置。在预算申请方面，部分社会组织已经按照上报预算开展相关活动，但事实行为和实际成本发生后，有关部门才认为上报环节时提出的预算不合理；在资料提供方面，存在着项目活动举办完成后，一些基层政府部门才提出按照某一规则举办或补充某一材料等要求，使得社会组织在事后面临额外成本、有时难以寻找补齐相关材料、或者导致所办活动"不合规范"等难题困境。
（五）应急人才不充足
目前而言，深圳市虽有市社会组织总会、市减灾救灾联合会等综合性组织和市应急管理学会等智库，但仍存在着输入不足、内生不够、冒头不尖等问题。在社会组织内部，防灾减灾相关社会组织应急人才、专职人才缺口常年存在。
此外，由于内部培训机会不充足、信息交流平台搭建不充分，社会组织内部人员也面临着难以从一流社会组织中学习经验、实现"跨越式"发展的困境。且囿于社会组织内部晋升渠道少、资金支持少，基层应急人才"用爱发电"呈边际效应递减趋势且长效性较低，导致应急人才流动性大、流失率高。在社会组织外部，一方面缺乏规范的防灾减灾和应急知识培训机构；另一方面是应急管理专业还未正式在深圳落地，导致本土难以孵化符合社会组织参与应急救援复杂现状要求的应急管理人才，使得应急人才向社会组织的输入不足，无法与深圳超大城市公共安全实际需求相匹配。
四、深圳市社会组织参与应急管理的改进建议
（一）提高思想认识
在政府内部，进一步主动学习把握习近平总书记强调的协同治理思想内涵，及时转变"大政府""大包大揽"的思想，切实认识动员引导政府以外的其他主体力量的重要性，打破僵化行政思维，通过政策工具积极引导有资质与实力的社会组织参与到防灾减灾救灾安全城市建设当中；在社会组织内部，充分发挥志愿精神、牢记初心不忘使命，坚持求真务实做实事，在思想根源上遏制过度的营利性行为，遏制投机取巧而不实际参与、占用项目名额和资金资源的行为；在广大民众中，加强防灾减灾重要性的宣传，在媒体、基金会、社区等层面帮助群众提高对突发事件事前防范准备重要性的正确认识。
（二）增强资金筹措
外部层面上，新冠疫情和中美贸易战双重冲击背景下，政府可通过减免税、场地租金减免、加大财政补助、加大购买服务、设立启动资金、打开与畅通和基金会的沟通渠道等方式和政策工具加大对防灾减灾救灾社会组织培育与发展的财政支持力度，以推动社会组织的良性稳定成长，并充分发挥社会组织在组织常态化的基层培训、应急物资日常检查和养护等方面的优势；内部层面上，学习借鉴国际非政府组织生存资金保障来源，尊重市场规律与非政府特质，社会组织在保障自身生存条件和服务质量的基础上，通过提供服务、与基金会合作等方式获得运营资金，在社会组织内部推动自立良好生态的形成，在降低对政府依赖性的同时提高自身生存发展与公共安全服务能力。
（三）健全激励制度
在对优秀社会组织的正向激励上，需要结合社会组织的志愿精神追求与参与防灾减灾救灾现实状况，建立精神荣誉与物质的双重激励制度、打通组织内部晋升渠道。具体而言，市民政局、社会组织管理局等业务主管单位等相关职能部门可通过设立荣誉称号、奖金级别、标准与制度，可与杂志、报纸等传统媒体建立良好合作关系，并通过微博政府职能部门官方账号、微信官方公众号、短视频平台官方账号等新媒体渠道，对优秀项目活动主办的社会组织、应急救援工作中表现突出的单位与个人、优秀社会组织运营经验、优秀专项救援队伍等进行全市范围内、合理程度上的宣传、褒扬和奖金奖励，以提供精神和物质层面上的双重支持，鼓励引导社会组织良性成长与发展。
（四）优化程序环节
一是出台社会力量参与防灾减灾救灾指引，规范社会救援发展。梳理社会组织体系，明确社会救援力量参与防灾减灾救灾应急管理的责权划分与对点联系部门，加强政、社、企等多元主体的应急预案联合演练，保障社会组织参与应急救援的科学性、正当性、规范性、有序性。二是优化审核审批程序。在审批、复查等环节简化和优化文书格式等规范要求，侧重于申报社会组织的经验累积、品牌项目、专业资质、队伍力量等实际指标，并构建活动主办单位的黑白名单制度，以提高审批效率和激励社会组织。三是优化培训复训机制。在城市发展规划顶层设计中科学保障和建设社会应急救援队伍的培训、复训场地，推动构建救援器材共享共用共护机制，提供应急管理相关方面和领域专家学者、专业应急救援技术团队和人员等相关人员的联系清单，在硬件和软件上加大构建长效保障机制力度。
（五）培育应急人才
在教育培养上，既要加强由小学到大学全线的应急素质教育工作，又要积极推动应急管理、社会工作等相关专业在深圳本科院校、高职专科院校等高等教育院校的落地和发展，以点面结合、创新带动的方式为防灾减灾救灾相关社会组织提供源源不断的新鲜血液；在就业、入会上，将应急救援知识和技能作为准入类的职业或入会资格参考指标，并建立配套的培训、考核标准；在交流上，充分发挥防灾救灾应急管理协会和学会、社会组织智库联动平台等组织和平台的指导作用，定期不定期举办防灾减灾和应急救援方面的专业学者专家论坛、座谈会、研讨会，在社会组织内部培育既懂应急、又懂管理的领导者。
（六）推动相关立法
充分利用和发挥深圳特区立法权的优势，一方面要根据各区的实际情况具化和细化《中华人民共和国社会组织法》《社会团体登记管理条例》等相关法律法规，以提高社会组织相关法律法规的完整性、操作性；另一方面则是聚焦于深圳目前社会组织参与应急管理的普遍事实与法规之间的矛盾，加快启动和持续推进相关立法工作，以法律的形式进一步完善特区防灾减灾救灾类社会组织登记、依法自治、保险保障、综合监管、信用体系、培育扶持等体制机制，形成社会组织参与防灾减灾救灾应急管理的专项法律框架，保障、支持、支撑和促进社会组织在突发事件中有序参与应急、补充政府职能、高效提供志愿服务，在社会发展中促进特区应急产业升级、提供公共服务、规范市场秩序、推动社会治理创新。
五、结语
高度城市化与工业化使得现代城市尤其是超大城市面临的风险呈现出叠加耦合的复杂态势，单一主体一家包揽式的应急管理方式显然已不能适应现代超大城市高效防灾减灾救灾应急管理的需求，政府、企业、社会、公众等多元主体协同共建共治共享是现代风险社会应急治理的题中之义。社会组织具有灵活性、专业性、多样性等特点，在多元主体参与的应急管理格局中发挥着有益补充的积极作用。深圳市作为在诸多发展方面先行先试的中国特色社会主义先行示范区，更应充分发挥辐射带动示范作用，通过提高认识、观念转变、善用政策工具、加强培育激励等打造社会组织成长与发展的良好环境，推动形成优秀社会组织内部反哺良好生态，充分发挥社会组织在防灾减灾与应急救援中的力量，逐渐发展成为与粤港澳大湾区核心城市、中国特色社会主义先行示范区"双区"辐射带动地位相匹配的社会力量，打造构建多元主体参与应急治理新发展格局，为创建全国安全发展示范城市做出不懈创新努力。
注释
1王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第21期。
2夏锦文：《国家治理体系和治理能力现代化的中国探索》，《光明日报》，2019年11月11日，第6版。
3孔新峰、褚松燕、邓名奋：《论减灾救灾中的社会联动参与机制》，《中国行政管理》2011年第9期。
4卢文刚：《社会组织培育和规范发展路径探索--深圳市盐田区的实践》，《学会》2015年第4期。
5《深圳观湖培训万名"第一响应人"》，《人民日报》，2020年1月14日，第13版。
6《防灾减灾救灾这十年，深圳在行动》，《深圳商报》，2018年5月11日，第9版。