政府化解利益集团冲突的举措

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【题目】日本加入TPP的原因与影响分析
【绪论】TPP背景下日本利益集团的博弈研究绪论
【第一章】TPP与日本的加入进程
【第二章】日本加入TPP的成本—收益分析
【3.1 3.2】日本TPP加入进程中的利益博弈
【3.3 3.4】政府化解利益集团冲突的举措
【第四章】日本加入TPP对中国的影响与启示
【参考文献】日本政府加入TPP的冲突研究参考文献

　　3.3 政府化解利益集团冲突的举措

　　美国不仅自己加入并主导 TPP,同时也不断劝诱马来西亚、日本等国加入TPP.2010 年 3 月，美国、澳大利亚、新西兰、新加坡、智利、文莱、秘鲁及越南在墨尔本举行了第一次 TPP 谈判，同年 10 月，马来西亚参加了 TPP 第三次谈判。受美国的影响，加拿大、墨西哥、韩国、菲律宾以及台湾等国家和地区都对参加 TPP 表示了积极的态度。因此，日本也开始考虑是否加入 TPP.2009 年 12月 10 日，日本外相冈田克也首次对外宣布日本积极考虑加入 TPP.为了促使日本尽早加入 TPP 谈判，化解利益集团的激烈争斗，日本政府采取了诸如营造加入氛围、实施农业补贴等一系列举措。

　　3.3.1 营造 TPP 的加入氛围。

　　（1）优先推进农业改革，以适应高水平 FTA 的要求。

　　2010 年 11 月 9 日，日本政府公布了《关于全面经济联合的基本方针》（以下简称为《基本方针》）。鉴于农产品保护严重是日本参加 TPP 的最大障碍，因此，《基本方针》表明了"在收集 TPP 信息的基础上采取相应的对策，尽快营造国内环境，开始与有关国家协商"的基本态度。"营造国内环境"就是指针对日本参加TPP 所面临的困难和挑战，采取相应的措施，尽快扫除日本贸易自由化的障碍，为参加 TPP 创造有利条件。同时，《基本方针》还强调为了适应高水平 FTA 的要求，日本应该从根本上推进国内改革特别是农业改革，运用相应的政策措施，来挖掘日本农业的潜力，提高日本农产品的国际竞争力，扩大其海外需求。日本前首相菅直人在 APEC 工商领袖峰会的致辞中也表示，日本在推进贸易自由化的同时还要推进农业改革，日本农业正面临着从业人员高龄化的不利形势，因此，无论日本是否推进贸易自由化进程都将难以为继。为了让日本农业焕发新的生机，必须使更多的年轻人从事农业，并向国外出口优质的农产品，发展具有国际竞争力的新型农业。

　　日本政府为了化解加入TPP对农业的不利影响，因此决定优先推进农业改革。

　　2010 年 11 月 26 日，日本政府成立了以菅直人首相为议长、国家战略担当大臣和农林水产大臣为副议长、囊括所有内阁大臣的"粮食与农林渔业再生推进本部".

　　该部成立的主要目的是为了制定出适合日本国情的农业改革的基本方针，探讨农林水产业参与贸易自由化的对策，提高日本的粮食自给率，发展高质量农业，培育强有力的可持续发展的农业，并采取农户补贴等财政措施来补偿农民因贸易自由化而蒙受的损失，从而推动日本对外高水平经济伙伴关系的发展，进而为参加TPP 创造有利条件。

　　（2）强化危机意识，提高贸易自由化水平。

　　根据日文雅虎进行的网上调查，赞成日本参加 TPP 的人数占接受调查的总人数的 68%,反对日本参加的人数占接受调查的总人数的 26%,认为不置可否的人数占接受调查的总人数的 8%.虽然反对日本参加 TPP 的人只占参与调查总人数的 26%,但他们能够对政策产生举足轻重的影响力，特别是农民和农业团体，一直是自民党和民主党在选举时争夺选票的重要对象。因此，日本政府必须做好对TPP 持有怀疑态度的人特别是农民的工作，增强其危机意识。只有这样，日本才能切实推进与美国等主要贸易对象国之间的高水平的经济伙伴关系。

　　进入 21 世纪之后，世界经济正在发生巨大的变化，而日本作为世界经济的一员，当前也面临着历史性的转折。随着中国等新兴国家的崛起，日本的国际地位已日趋下降。《基本方针》认为，由于多哈回合谈判的进展十分缓慢，并且主要贸易对象国之间贸易伙伴关系发展迅速，对于现在的日本来说，不应仍旧固守推进多边贸易体制；面对日本 FTA/EPA 发展落后的局面，日本应该积极营造有利的贸易环境和投资环境，否则将会失去进一步发展经济的机会。因此，应该积极主动与世界上主要贸易对象国缔结高水平的、优质的 FTA/EPA.

　　（3）积极推进亚太自由贸易区，发展更为全面的经济伙伴关系。

　　亚太作为日本对外经济关系的重点区域，集中了大部分的日本对外贸易额以及日本对外直接投资。2010 年 6 月，日本政府在其制定并公布的《新成长战略》

　　中强调，为了要实现"强大的经济"目标，就必须深化与亚洲各国以及欧盟各国等的经济关系。菅直人首相在 2010 年 11 月的 APEC 工商领袖峰会的致辞中也表示：日本的繁荣离不开世界特别是离不开迅速发展的亚太地区，日本要与亚太地区共同发展。

　　日本政府的 FTA/EPA 战略不仅只具限于东亚地区，更谋求扩大到广泛的亚太地区。对正在进行谈判中的日本-秘鲁以及日本-澳大利亚的 EPA 谈判应尽快提上日程，以期早日缔结协定。而对于已中断谈判的日本-韩国 FTA 谈判应争取早日进行谈判，同时对于中、日、韩三国的 FTA 谈判以及日本-蒙古的 EPA 谈判应加快研究，争取早日进入谈判议程。对于尚未开始进行谈判的其他亚太国家，应该在积极营造国内环境的同时，早日推进相关谈判。国家战略担当大臣玄叶光一郎指出，日本应该加快缔结中国-日本 FTA,并将其作为今后一段时间内的战略举措。

　　3.3.2 化解农业冲击的举措：农户补贴制度。

　　日本政府在积极营造加入 TPP 的有利氛围的同时，也在积极制定化解加入TPP 对农业冲击的举措。其中最主要、最有效的措施就是制定并实施农户补贴制度。

　　（1）农户补贴制度的主要内容。

　　民主党政权的"农户补贴政策"是以参加减种为支付条件的。日本在实施减种政策、维持米价的基础上，进而又增加了农民逐户补助的财政负担。农民住户补贴的计算根据是"假设成本".农林水产省首先计算相当于从事其他产业劳动者的平均收入的劳动费，再加上肥料和农药等实际花费的成本，计算出"假设成本。

　　然后根据"假设成本"向包括只在周末从事农业的兼营农户在内的几乎全部农户支付"假设成本"与米价之差的补贴。

　　（2）农户补贴制度的实施及其效果。

　　民主党估计，为实施"农户补贴制度",政府每年需要支付的补贴金额至少为1 万亿日元（若把林业和渔业包含在内则为 1.4 万亿日元），高出 2009 年自民党政府提出的"经营收入稳定政策"的预算金额 1700 亿日元近 5 倍之多。对于民主党支付而言，财政负担加重是亟需解决的难题。2009 年 10 月 1 日，日本农林水产省设立了"农户收入补偿制度推进本部",正式开始着手实施"农户补贴制度".

　　按照计划，到 2010 年为止，"农户收入补偿制度推进本部"将完成相关调研活动及制度设计，并于 2011 年实施规范性工作并正式启动"农户补贴制度".2010 年，日本政府将列出 3400 亿日元的预算，优先对大米实施"农户补贴政策".为了实现粮食自给率由 40%提高到 50%的目标，日本政府还计划推广农户补贴制度，对小麦也实施农户收入补贴制度，以此来扩大小麦的生产。

　　农户补贴制度可以说是日本农业保护、促进农业改革的新方式。日本加入 TPP之后，农产品市场必将放开，农产品价格将大幅下跌，以高成本进行生产的小规模兼营农户就会出租农田，若政府向专业农户直接支付补贴，提高他们承担农田租金的能力，农田就会不断向专业农户集中，使专业农户的经营规模不断扩大，农产品生产成本不断降低。这样，日本的大米价格竞争力也会得到相应的提高，就可以向亚洲市场出口大米。这是人口减少时代的日本保障粮食安全的道路。平时出口大米，从美国和澳大利亚进口小麦和牛肉。当发生粮食危机的时候，只要把原来用来出口的大米转向国内，就可以解决粮食危机。当然，农户补贴政策是否会达到日本政府预定的效果还未可知，但是农户补贴制度的提出和示范性工作的展开，使农民和农业团体对日本加入 TPP 的抵制情绪有所缓和。相信，若日本政府的农户补贴制度获得成功，不仅能够给出口产业带来有利影响，日本长期存在的农业问题也将得到解决。

　　3.4 日本加入 TPP 的展望。

　　在日本 TPP 进程中，农协和经团联两大利益集团进行激烈的争斗，农林水产省和经济产业省两大官僚部门不断对抗。深处严峻形势下的日本政府为了平衡利益集团间的利益，制订了诸如营造加入 TPP 的氛围、实施农业补贴的化解措施。

　　最终，日本做出了参加 TPP 谈判的决定。虽然日本政府已经正式做出参加 TPP谈判的决定，但是由于现在 TPP 的发展形势还不明朗，TPP 本身还存在一定问题，因此，日本何时正式加入 TPP 暂时还无法预料。

　　首先，随着美国的加入，TPP 成员国之间的差距扩大，既有高贸易壁垒、高收入的美国，也有刚加入 WTO 的低收入国家越南，这必然会给 TPP 谈判带来一定的阻力。其次，TPP 本身涵盖的内容十分广泛，很多议题都难以解决。再次，TPP 成员国内部对诸如市场准入等谈判议题的具体标准也存在着分歧。最后，韩国、加拿大等国虽然表明了参加的意向，担仍处于举棋不定的观望之中。

　　为了化解参加 TPP 对日本农业的冲击以及农业利益集团的反对，日本政府制定并实施农业补贴制度。但是，农业补贴制度的实施也面临着诸如财政负担过重等一系列的困难，究竟是否能够成功化解 TPP 对日本农业的冲击还未可知。因此，农业利益集团还将继续反对日本政府开放农产品市场。在开放农产品市场的时机选择上，日本政府还需慎重。但从长远来看，加入 TPP 有利于日本加强国际经济合作，同时促进国内农业改革，符合日本的国家利益。

　　如前所述，在是否加入 TPP 的问题上，日本政府面临着来自农协、农林水产省的强烈抵抗，面对如此强大的反对之声政府做出决策需要强大的斡旋能力。最终，日本政府还是做出了加入 TPP 的决定。这虽然表明了经济产业省和经联团等工商业利益集团在此次博弈中的一次胜利，但也并不意味着农业等既得利益集团的失败。因为政府在正式宣布加入 TPP 谈判时，依然还在承诺对农业"将坚决保护到底",并对农业采取必要的预算支持措施。日本政府在 TPP 规则形成时期加入谈判，最大的希望就是能将农产品等作为取消关税原则的例外对象，这对化解来自日本国内的抵触之声将起到至关重要的作用。只要对既得利益集团的损失给予足够的补偿，并让他们也能从加入 TPP 中受益，那么 TPP 的加入进程或将是顺利的。