国际法和国内法视角我国应对碳关税负面效应的建议

　　摘要：我国应分别从国际法和国内法两个角度予以有效应对碳关税。国际法层面:积极构建贸易自由化与环境保护的协调机制;有效利用WTO规则解决贸易摩擦。国内法层面:完善国内气候治理的法律制度;完善国内低碳发展的法律制度。

　　关键词：气候治理; 碳关税; 碳汇; 碳税;

　　一、我国应对碳关税负面效应的法律建议

　　(一) 应对经贸负面效应的国际法建议

　　1. 积极构建贸易自由化与环境保护的协调机制

　　对于应对气候变化的措施, 目前的WTO规则并没有提供明确的绿色通道。因此笔者认为构建与环境保护相协调的贸易机制有利于摔碎“中国制造”的环境瓶颈。发展中国家反对单边措施, 还是要做出一定程度的妥协, 这场博弈中中国要积极主张多边主义的谈判, 参与国际气候公约履约机制的谈判。《巴黎协定》成为了国际气候治理的新的风向标。

　　(1) 重申并坚持共同但有区别的责任原则。按照当前的排放量来看, 发展中国家减排的确对全球影响更大。《巴黎协定》明确了发达国家缔约方应该帮助发展中国家缔约方展开减排行动。考虑到气候治理的全球性, 《巴黎协定》同时要求强国为他国的能力建设提供支持。此次强调了新兴发展中大国应该做出更大的努力。我国应全力执行《巴黎协定》, 同时应积极的争取更多的国际“话语权”。在参与构建履约机制的谈判中, 我国必须强调气候变化涉及人类生存问题, 要求多边贸易规则的谈判为发展中国家提供特殊考虑。发达国家应该尊重我国的人口、环境和资源等现实情况, 必须承担责任, 发展中国家应该强调获得发达国家的技术转让。同时我国学者提出对免责国家的名单进行定期更新。1考虑到未来实际发展的不确定性, 笔者认为这是很有必要的。

　　(2) 坚持“自下而上”的减排模式。《巴黎协定》在减排模式方面有了较大的创新, 中国应该根据自身的发展阶段和能力准备、提交和实施国家的自主贡献, 接受专家的评审, 参与促进性的多边讨论。同时把这一模式的适用领域扩大到减缓和技术等所有领域。同时中国应该考虑将这种多元化方式吸引更多方的参与, 从而实现整体的行动力度。2

　　(3) 增强行动的透明度。目前《巴黎协定》扩展资金支持的提供主体为所有的发达国家, 中国应该监督发达国家对资金的投入力度, 并在后续的谈判中关注资金和技术援助的实现机制, 保证资金及时到位, 透明度方面的提升还要求发达国家公开援助内容, 中国应对援助的内容建立审查机制的设计, 督促发达国家兑现承诺。

　　(4) 强化外界对主权国家的处罚力度。《巴黎协定》弱化了外界对各个缔约方的强制力和处罚力。国际环境法中的制裁或惩罚条款本就少见。今后可以设立国际气候法庭, 国际气候仲裁庭也是一个不错的选择。

　　(5) 积极参与构建国际气候治理的市场机制。欧盟的碳价在2011年曾经暴跌, 出现了不足1欧元的窘境。为稳定碳价, 欧盟宣布2012年起不再接受来自中国的核证CERs。构建市场机制, 必须要规范国际主体肆意的行为。对于市场运行风险, 要注意通过多方的交流和帮助提升市场主体对风险的识别能力, 增强管理能力。随着日后碳市场的融合趋势, 对于各类的违规操作风险, 应该合理规制, 引导碳金融进入良性发展的新阶段。

　　2. 有效利用WTO规则解决贸易摩擦

　　(1) 推动发挥争端解决机构解释法律的作用。目前WTO规则中存在很多未被争端解决实践检验的环境保护条款, 已经受到检验的条款在今后面对新式应对气候变化的贸易措施中还有很大的不确定性。随着对气候变化的重视, 相关贸易措施被诉至WTO争端解决机制的可能性就会越来越大。在《关于争端解决规则和程序的谅解》中明确了争端解决机构适用法律的范围, 除了WTO体系涵盖的协定外, 可以在争端解决实践中参考WTO协定以外的国际法。我国对于调查应该做好准备, 维护本国合法的贸易措施, 同时关注其他国家消费市场内部的主要措施, 在必要的时候通过外交方式减少不利影响。对于上诉机构和专家组在实践中比较灵活的态度应该积极促成相关规制意见的谈判, 对于前述提到的他国或经济体在国际上不认可我国的减排实效和减排权证的做法, 我国也要诉诸争端解决机构进行解决。

　　(2) 推动建立WTO气候治理的诸边协定。首先, 只涉及对温室气体排放量影响较大的国家或是经济体。根据排放量和过去WTO争端解决机制处理的案例看, 主要的排放经济体也就是案件的主要当事方。这样做有利于保证实现和多边协定相同的减排效果。

　　其次, 减少谈判方数量。诸边模式和多边模式相比, 谈判方的数量实质性减少, 有利于缩短达成共识的时间。

　　再次, 在WTO体系框架内建立协定。这种法律体系的安排可以带动非诸边协定的成员通过加入诸边协定而享受该诸边协定的待遇。WTO成员不能以待遇低于该诸边协定的成员方间的待遇为由寻求争端解决机构的裁决。

　　最后, 不在诸边协定下再设立争端解决机构。这样可以使纠纷划归回WTO争端解决机构, 保证争端出现时双方的权利义务能够在争端解决机制中直接适用, 还可以防止不必要的管辖权冲突。

　　二、应对经贸负面效应的国内法建议

　　应对国际政治博弈的同时, 面对我国的现实情况, 要量体裁衣, 保证出台的法律政策既能够促进抑制温室气体排放和减缓气候变化目标的实现, 又能够满足我国经济可持续发展的需求。

　　(一) 完善国内气候治理的法律制度

　　1. 完善环保领域的立法

　　我国学者研究发现减少温室气体排放对大气污染的控制具有明显的正协同效应。3最新修订的《大气污染防治法》于2016年1月生效, 国家对重点大气污染物的排放实行了总量的规制, 并且有意逐步推行重点大气污染物的排污权交易。大气污染防治法的内容尽管涉及大气污染的防治措施、扬尘污染防治和重点区域联合防治大气污染等内容, 但目前尚不足以应对气候变化。因为气候的变化涉及生态系统的整体, 应该在立法上专门制定一部《应对气候变化法》的综合立法, 加强不同地区的政府合作, 加强监管和处罚力度。新修订的环境法的“按日计罚”值得肯定, 应该在应对气候变化的立法中有所体现。

　　笔者注意到《京都议定书》和《巴黎协定》没有提及海洋碳汇, 因此可以通过立法, 发挥海洋碳汇的气候治理作用, 同时保证近海养殖业的发展, 加强检验检疫机制, 维护整个生态系统的稳定和协调。

　　2. 完善支持企业绿色生产的立法

　　越来越多的绿色贸易壁垒倒逼我国进行绿色产业的升级。应对气候变化需要对能源进行去碳化处理, 要合理安排绿色技术的支持立法, 一些支持措施可能构成WTO规则下的补贴措施, 如果诉诸争端解决机制, 被裁判为不符合相关规则, 我国的对外贸易将会受到不同程度的侵害。结合我国的实际情况, 要注意去除对低碳产品支持政策的专项性, 针对非专项政策要加大实施过程中透明度的呈现, 通过绿色生产实现气候治理。

　　(二) 完善国内低碳发展的法律制度

　　1. 改革现行税制

　　有观点从气候治理出发, 认可碳税立法。4有观点认为双重征税违反WTO规则, 征收碳税可能使碳关税失去合法性。5相反的观点则认为碳税立法会增加企业的负担。笔者也认同碳税立法。考虑到我国目前的环境污染情况, 通过征税使企业重视碳排放势在必行。而且对碳关税加重企业负担的考虑是不必要的, 从加拿大等一些国外的征收碳关税的国家来看, 随着时间推移, 企业能够很好地适应碳税。

　　日本的做法具有典型性, 税收影响减排成本, 我国应借鉴日本的做法, 通过对税率高低逐步的调节来实现降低碳总量和增强微观经济体适应碳减排的双重目的, 从而产生良好的社会效应———全社会对低碳发展的关注。低碳的发展成为整个社会参与的活动而非仅是生产者的“独角戏”。

　　2. 完善国内碳排放交易制度

　　排放权交易制度作为市场经济体制下最有效的污染控制手段在世界得到广泛应用, 但国际碳排放交易同样存在发达国家不给予技术支持的窘境, 严重影响了中国低碳经济的进程。

　　自2008年开始, 北京和各地的碳交易所得以成立, 起初基本局限在CDM项目下的碳交易, 出售的CERs初级市场价格远低于国际2级市场的价格。2011年10月, 国家发改委下发文件, 批准了7个省市进行碳排放交易的试点工作。7个试点运行之后, 市场机制不足, 问题浮出水面, 国内的交易制度需要完善。

　　首先, 降低入市门槛。市场需求不足, 投资的主体比较单一。目前的试点地区对投资方设置了显着的门槛, 初期在部分试点地区个人甚至无法入市。投资机构的开户费、会费和年费等相关费用比较苛刻, 入市成本走高影响了投资主体的积极性, 这尚需立法进行完善, 适当降低入市的门槛。

　　其次, 缩短履约期。市场本身的流动比较弱, 交易持续性较差, 多数试点地区都有交易间断的现象, 零交易量天数占比超过30%。很多企业赶在“期末考试”的履约期集中交易, 造成履约成本偏高。完善法令, 可以对履约期适当缩短, 增强政府的履约约束力和奖惩机制。

　　最后, 增加森林碳汇。建立全国统一的碳市场是我国积极应对气候变化的重大创新, 有学者试图将碳排放权与碳汇林权的价格形成过程纳入同一体系, 使森林绿化和碳源控制交互促进。《巴黎协定》中的条款也要求2020年后各国采取增加森林碳汇的相关措施, 同时注意非碳效益的保护。笔者认为这些行动的展开要以真实的数据为依托, 同时进行强有力的监管体制的改革, 达到企业技术进步、二氧化碳总量控制和国家森林覆盖率提升的目的。

　　3. 强化行政立法对低碳减排的要求

　　产品碳足迹的标准自上一次金融危机爆发后就被西方国家进一步关注, 各国于2008年纷纷开始制定碳足迹标准。统一的标准一旦被纳入到WTO的框架下, 就会提升碳关税实施的可能性。

　　减排行动要落到实处, 政府的法令必不可少。在过去的十年里, 我国也出台了一些约束性和奖励性的法令, 慢慢改变了只要减排就给予补贴的做法, 减排政策有“以奖代补”的转变。接下来, 应对新形势, 政府的政策不能盲目, 要努力为节能减排的实现创造良好的环境:注重增加消费端的支持政策以降低政策违法可能性;注意将低碳产品的范围适当扩大;为企业提供信息合作平台;注意对中小企业实施援助;易被淘汰的企业的产能和经济负担要进行合理的疏导;注意对企业劳动力进行转岗帮助, 注重精通国际法务的专业人才培养;同时澄清新的规范法令与以后的低碳节能标准件的关系。

　　笔者认为, 在低碳减排问题上的重中之重是关注中国的实际情况, 包括中国的技术能力、既有的排放测算数据和未来预期的排放测算数据, 然后再在低碳法规中设置温室气体排放的上限。

　　注释

　　1 曹明德.巴黎协定, 履约机制能否保证?[J].环境经济, 2016 (1) :40-41.

　　2 高翔.《巴黎协定》与国际减缓气候变化合作模式的变迁[J].气候变化研究进展, 2016 (2) :83-91.

　　3 赵鑫鑫.论气候变化法中区域环境治理体系的建立[J].中国政法大学学报, 2016 (3) :114.

　　4 王慧, 曹明德.气候变化的应对:排污权交易亦或碳税[J].法学论坛, 2011, 26 (1) :110-115.

　　5 张梓太.关于我国碳税理发的几点思考[J].法学杂志, 2010, 31 (2) :98-100.