长期以来，我国一直缺乏对食品安全隐患的科学预判，在食品安全监管工作上只能采取被动的事后处罚或应急处理措施，难以做到事前预防，致使重大食品安全事故不断发生，人们的生命健康始终处在食品安全风险的威胁之中。如何改变这种被动局面，实现由“事后补救”向提前预防的转变？“苏丹红事件”①作为触发点，引起了人们对食品安全风险评估价值的极大关注。2006年11月1日《中华人民共和国农产品质量安全法》颁布实施。该法第6条规定，“国务院农业行政主管部门应当设立有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危险进行风险评估”;“国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。”这是我国从法律层面第一次对食品安全风险评估制度所作的规定。但由于种种原因，相关的后续工作并没有得以有效展开。2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》（ 以下简称《食品安全法》） 第13条明确规定，“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”,并由“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估”,标志着我国食品安全风险评估工作已上升到国家层面，并步入法治轨道。2011年10月13日，经中央机构编制委员会办公室批准，直属于国家卫生和计划生育委员会（ 原卫生部） 的公共卫生事业单位“国家食品安全风险评估中心”（ 以下简称“评估中心”） 在北京正式挂牌成立。该“评估中心”的成立，标志着我国食品安全风险管理从制度层面进入到实践层面，这对食品安全风险评估的展开、提高食品安全水平等无疑具有重大意义。但就目前食品安全风险评估的进展状况看，无论是有关法律制度的设定，还是风险管理机制的运行都存在不少瑕疵，需要作进一步探讨。
一、食品安全风险评估的涵义和作用
1.食品安全风险评估的涵义
风险评估概念源于风险社会理论。贝克认为，我们今天生活的世界是一个充满现代性悖论的风险世界，“工业社会为绝大多数社会成员造就了舒适的生存环境，同时也带来了核危机、生态危机等足以毁灭人类的巨大缺陷。”[1]这种风险已不是来自自然界或人类外部的风险如地震、火山等，而主要是被制造出的“人为风险”.[2]随着科技的高度发展，人们生活的各个领域充满了前所未有的不确定性，“在食品领域，不仅食品及原料本身存在天然有害物质，而且食品及其原料在生产、加工、运输、储藏、包装、销售等各环节都会因为农药、污水、病虫害、食品添加剂等因素的作用而产生危及人体健康和生命安全的危险。因此，在风险理论看来，问题的关键并不是杜绝危险的发生，而是要将该风险控制在大众所能承受的范围之内。”[3]要做到这点，就需要借助风险社会理论进行科学风险分析。风险分析其实是由风险评估、风险管理和风险交流三个基本要素共同构成的一个科学规制体系。[4]其中，风险评估指的是，根据科学方法对摄取危害食品给人体健康造成不良影响的可能性、后果及不确定性进行评价和估测。世界贸易组织PSP附录里给出的定义是，“进口国根据可能采用的SPS措施，对其领土上某些害虫或疾病的进入、存在或传播的可能性，以及对潜在的生物学和经济影响进行评价，或对食品、饮料和饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病菌的存在对人体和动物的健康可能造成的不良作用进行评估。”[5]其强调，每个国家制定自己的卫生和植物卫生措施要采用有关国际组织（ 即国际食品法典委员会） 制定的风险评估方法，即成员国在风险评估过程中，应根据已有的科学资料，加工和生产方法，监督、采样和检验方法，疾病或虫病流行情况，无虫害或无疾病地区的存在，生态和环境状况，以及检疫和其他措施，通过科学方法测算风险的危害程度、发生的概率，同时对不采取或延迟采取预防措施可能产生的危害程度进行分析，然后进行决策。[6]
风险评估的流程及内容在《中华人民共和国食品安全法实施条例》（ 以下简称《实施条例》） 第62条第1款中作了明确规定，主要包括四项： 危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述。
危害识别就是根据科学方法确定食品、食品添加剂中的化学物质、微生物或寄生虫等摄入人体后对人体健康可能造成的危害是否确实存在。危害识别是风险评估的第一步，在没有识别危害之前，就无法对风险特征进行描述。
