现行食品安全风险评估模式的缺陷与完善(3)

　　2.专家委员会过度依附于行政管理机关，大大弱化了其独立开展科学评估活动的能力
　　
　　食品安全风险评估在性质上被公认为是一项科学事业，①它采用科学实证的方法对食品危害风险进行可验证的经验描述和相关解释，而不作价值判断。为保证这项科学事业以科学的方式展开，使具有科学依据的食品安全风险评估结论能够让人信服，评估机构的客观、独立性是其必要条件。为体现其独立性，欧盟专门成立了欧洲食品安全管理局，以独立于食品安全风险管理者的欧盟委员会和成员国。这种食品安全风险评估与食品安全风险管理相分离的做法，是欧盟食品安全风险监管制度的一个重要特色，[12]是其风险评估独立性的重要体现。在这方面，我国的法律、法规充斥着一些令人遗憾的矛盾性规定。一方面，这些规定都强调食品安全风险评估遵循“科学方法”、“科学原则”和“以科学为依据”,独立开展工作。如《食品安全法》规定，“食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行”（ 第13条第4款） ;“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全风险监测和监督管理信息的科学依据”（ 第16条第1款）。《管理规定》也规定，食品安全风险评估“遵循科学、透明和个案处理的原则进行”（ 第5条） ;“国家食品安全风险评估专家委员会根据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果科学、客观和公正”;“任何部门不得干预国家食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估技术机构承担的风险评估相关工作”（ 第6条）。但另一方面，认真梳理和分析这些法律规范却发现，专家委员会在实施风险评估时严重依附于政府有关机关。主要表现为： （1） 风险评估的启动由卫生行政机关行使（《实施条例》第12条） ; （2） 专家委员会开展食品安全风险评估的任务，由卫生行政机关下达（《管理规定》第7条） ; （3） 专家委员会开展食品安全风险评估所需的信息资料，由国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理协助卫生行政部门收集（《实施条例》第13条） ; （4） 国家食品安全风险评估计划和优先评估项目由卫生行政机关确定（《实施条例》第10条） ; （5） 对因缺乏数据信息不予做出评估结论的，由卫生行政机关做出不予评估的决定（《实施条例》第9条）。需要指出的是，虽然公众的举报也有可能促使风险评估议题的形成，但事实上，公众的举报对于风险议题形成的可能性微乎其微。因为对于公众的举报能否被接受，是由卫生行政部门的专家决定的； 况且，公众能否对专家的决定提出异议，《食品安全法》中也没有规定。另外，这种依附性在专家委员会的成员来源中也表现得十分明显，其中第一届国家食品安全风险评估专家委员会的委员皆由卫生和计划生育委员会（ 原卫生部） 选聘，他们绝大多数来源于国家有关部委、医院、科研单位药检部门等。①
　　
　　不可否认，让专家委员会依附于行政机关的立法设置，可能是出于效率的考虑，在某种程度上可能有利于食品安全管理机关的决策，但却从根本上违背了专家服务于公共利益特点的价值中立的本质。要知道，作为以经济发展为主要使命的行政机构和以科学为使命的专家委员会，其行为方式和思维方式都有很大区别。这种非科学的制度安排，在行政权力的干预下，专家委员会难以摆脱其作为政府附庸的宿命，失去独立性的专家更是难以独善其身。缺乏中立性、客观性的专家评估结论只能让科学蒙羞，所谓为政府决策提供参考只能成为一句空话。因此可以认为，现行的风险评估制度难以完成《食品安全法》所赋予的使命。
　　
　　三、食品危害的多重性与风险评估机制之关系
　　
　　1.食品危害属性的类型
　　
　　食品及其危害的复杂性与多重性，是建构食品安全风险评估机制的基础分析因素。因为不同的食品危害属性适用于不同的风险评估模式，建构食品安全风险评估机制绕不开分析其与食品危害属性的对应关系。根据食品危害性的暴露或可认知的程度，可将食品危害性分为三类：
　　
　　（1） 具有科学依据和明确严重性的危害。具有这一属性的食品危害，是指用科学方法已经明确无误地证实某种食品中的生物性、化学性和物理性危害严重影响了人体健康。所谓危害的严重性，是指根据国际食品标准、国家食品标准或行业食品标准，其危害不能超过最大安全阈值，超过最大阈值即为具有危害的严重性。如上面提到的，引用水中砷的最高限额是10微克/公升，超出这个上限即被确定为对人体健康具有严重危害性。这个标准已经过科学评估明确证明。
　　
　　（2） 在价值判断上存在争议性的危害。具有这一属性的食品危害，是指包括食品安全管理人员、风险评估专家、同行专家和消费者在内的全体公众在认知上存在的重大分歧的危害。“这种价值判断上的差异，源于公众对于既存的食品危害在分布的均衡性、后果的严重性以及更加广泛的影响上存在不同的认知。”[13]这种认知性差异表现在很多方面： 不仅存在异质性差异，如不同国家和地区之间、不同种族之间、不同信仰之间、不同阶层之间、不同年龄段之间、不同知识结构之间等存在的差异，而且还存在同质性差异，如在专家之间、管理层之间、普通消费者之间等存在的差异。这种认知上的差异性表明，食品安全风险已超出了单纯的物质性存在范畴，它还会被公众所建构，从而使食品安全从感知者的主观角度具有了建构意义上的风险。食品安全性质的这种多重性已被“三鹿奶粉”事件所引发的连锁反应所佐证。①
　　
　　（3） 科学上尚未定论的、具有相当不确定性的危害。具有这一属性的食品危害，是指风险评估机构依据现有的科学知识和证据，难以明确无误地断定某一食品是否会对人体健康造成不良影响。[14]对这类食品危害性的评估，只能依赖于一些不完整的假设进行推测和判断。造成这种不确定性危害的原因十分复杂，既有科学技术发展程度和评估方法的局限，又有食品危害多重属性的客观存在，还有消费者自身差异性问题等，这些都会导致风险评估机构难以得出确切的结论。
　　
　　2.食品安全风险评估模式与食品危害属性的对应关系
　　
　　与上述食品危害的三种属性相对应，可建构三种不同的食品安全风险评估模式，即概率评估模式、关注度评估模式和现代评估模式。
　　
　　（1） 概率评估模式。该模式是与“具有科学依据和明确严重性的食品危害”相匹配的一种模式。概率评估模式是指有关专家运用药理学和毒理学的理论和知识，通过大量数据和建立数学模型，用概率计算、评估食品危害性的一种方法。由于这类食品的危害性得到了科学验证，风险管理者只需建立实验室、聘请相关专家就能够“对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”.通过概率评估，专家小组就能够确切地看到“剂量-反应”曲线，获知食品危害发生的可能性和危害的大小。因此说，概率评估模式是与具有科学依据和明确严重性属性的食品危害这种类型相匹配的一种食品安全风险评估模式。概率评估模式最适于独立的专家小组来实施，消费者或利害关系人无须直接参与。
　　
　　（2） 关注度评估模式。该模式是基于不同主体的价值判断的多重维度而评估食品危害性的一种方法，它主要与“在价值判断上存在模糊性或争议性的危害风险”相匹配，是应用于具有主观建构性的食品危害风险的一种评估模式。不同的主体具有不同的食品安全风险观，建构性的风险观源于不同主体的不同经验、知识和文化传统，它使得对某一食品危害风险的理解与专家理性模式只以单一的物质性维度作为判断食品安全风险的看法相去甚远。“建构意义上的风险观认为，道德的维度、政治的维度以及心理的维度，对于评价食品安全风险的否定性后果同样重要。”[15]
　　
　　由于关注度评估模式是基于信念或价值的判断，风险管理者秉持不带偏见的客观态度就显得非常重要。因此，在管理活动中，需要特别注重用反思的方式获取来自不同群体及其通过多种方法得来的关于食品安全风险的认识，如进行小组讨论、召开听证会、分析相关人员或群体所开展的大样本的社会调查等，以便取得合乎逻辑的正确评估结论。
　　
　　（3） 现代评估模式。现代评估模式亦称“预防式评估模式”,是指随着新的科技手段不断被运用于食品领域，致使食品安全风险模糊、难以确定的情况下所采用的一种风险评估方式。该模式主要与“科学上尚无定论的、具有相当不确定性的食品危害”相匹配。随着科技的发展，不断有新的技术手段，如除草剂、灭虫剂、生长激素、复合化肥、转基因、添加剂等被应用于食品生产、加工、储存等领域。这些物质在提高食品产量和质量的同时，也给食品安全带来了众多不确定性风险。在这种情况下，以专家小组为主体的概率评估模式就难以完全胜任这类风险评估任务。于是，为应对新食品技术带来的不确定风险的需要，现代评估模式应运而生。概言之，现代评估模式有以下显着特点： 一是评估人员的构成具有广泛性，不仅包括专家小组，还包括相关专家学者、利害关系人和潜在消费者； 二是风险管理者参考和吸纳包括专家在内的不同主体的知识经验； 三是评估范围贯穿于食物链中一切食品危害的类型，不仅包括其物理性危害，还包括建构意义上的危害； 四是将定量研究与定性研究方法相结合，并吸收概率评估模式和关注度评估模式的研究方法。