流域水污染事件应急能力体系构建研究

　　突发水污染事件危害大、影响范围广、处置时间紧、媒体关注度高。随着我国经济社会的快速发展，突发水污染事件数量、影响范围和程度较以往均发生较大变化，情势十分严峻，防洪处置任务异常艰巨[1].面对当前突发水污染事件频发态势，流域管理机构应急体系建设距离工作的要求尚有较大差距，还存在认识不到位、预案体系不健全、风险防控体系不系统、应急监测能力不足、保障体系缺乏等问题，亟需系统加强突发水污染事件应急能力建设，建立健全应急响应与处置体系，夯实应急处置基础工作，为科学应对突发水污染事件提供有力支撑。

　　1 流域管理机构相关职责

　　作为国务院水行政主管部门在各大流域的派出机构，在应对重大突发水污染事件方面各流域管理机构的职责主要为代水利部或依据水利部授权制定流域重大水污染突发事件应急工作的法律性文件，在行业内协调、指导跨省重大突发水污染事件的应急处置工作，按规定接收与上报（ 通报） 流域重大突发水污染事件的报告，对跨省级行政区域的重大突发水污染事件发布水质预警（ 报） ,组织应急监测与调查，批准权限范围内的水工程调度方案，为地方人民政府及有关部门的应急处置工作提供技术决策支持等[2].

　　2 应急能力建设现状和存在问题

　　2. 1 现 状

　　目前，我国各流域管理机构结合自身职责，围绕突发水污染事件应急响应和处置工作开展了一系列工作，主要包括以下几方面。

　　（ 1） 目前各流域水资源保护机构均制定了有关应对突发水污染事件的应急预案，基本形成了突发水污染事件应急响应管理工作机制，建立了流域水污染事件报告与处理的工作程序，为流域突发水污染事件的快速响应和处置提供了基本制度保障。

　　（ 2） 各流域均按水利部要求建立并实施重大突发水污染事件报告 24 h 值班制度，并与流域内各省、市水行政主管部门间建立了突发水污染事件应急联络与信息通报制度，同时还实行了水利部规定的重大突发水污染事件的月报制度和重大节假日期间应急报告制度。

　　（ 3） 初步建成覆盖全国七大流域及主要城市的水资源监测四级网络，各级监测机构均具备一定的应急监测能力和相当素质的水资源监测人才队伍，制订了符合当地实际的突发性污染事故应急监测管理办法及相关工作预案，基本能够保障水污染应急监测工作的有序开展。
　　
　　（ 4） 开展了小范围的危险源调查、信息平台建设等工作。各流域水资源保护机构会同沿江各省、直辖市水利厅开展了小范围的沿岸重化工、危化码头以及缓冲区内入河排污口等危险污染源调查工作，同时，各流域积极推进水资源保护管理信息平台建设，但由于缺乏专项经费支持，各流域信息化水平和规模均无法满足应对突发水污染事件开展应急会商和决策的需要。

　　2. 2 存在的问题

　　目前各流域管理机构在开展突发水污染事件应急响应和处置工作中存在的主要问题有以下几方面。

　　（ 1） 立法还需要进一步完善。目前我国没有针对流域重大突发水污染事件的专门立法，也没有具备法律效力的流域性协议，因此无法从立法层面解决重大突发水污染事件应对时的区域分割与部门分割问题[3].同时缺乏一个应对流域重大水污染突发事件的专门领导机构或者常设性机构，流域各行政区重大水污染突发事件的应对工作关注较多的是各行政区域的利益，缺乏流域层面统一指挥协调。

　　（ 2） 应对工作协作机制尚不完善。各流域机构与地方水行政主管部门之间以及地方水行政主管部门之间的突发水污染事件应急协作机制尚未建立，特别是在信息报告与共享、应急监测联动等方面缺乏应有的长效机制。流域管理机构与有关地方水行政主管部门的预案也存在衔接问题，流域机构内有关部门及单位之间重大突发水污染事件应急响应工作的配合与协调也需要进一步加强，有关预案体系、应急工作制度也需要进一步完善。

　　（ 3） 尚未系统开展系统性的流域潜在危险源调查，风险防控体系尚不健全。随着经济社会的快速发展，各流域的社会经济以及城镇化水平也在不断提高，突发水污染事件的发生频次和类型也在不断变化。目前各流域尚未开展系统性的流域潜在污染源调查工作，风险源头和等级划分不明确，亦未建立有效的风险防范体系。

　　（ 4） 应急管理信息化水平与实际工作需求还有差距，水质预警预报系统尚不健全。目前，各流域应急会商指挥中心尚未建立与流域各监测分中心、移动实验室和移动监测船之间的有效信息传输系统，无法实现异地视频会商功能。同时，基础信息化水平落后，尚未建立应急数据库系统，缺少满足各种不同水情特点的水质预警预报系统和针对流域突发水污染事件应急管理系统。

　　（ 5） 综合应急监测能力仍需提升。现在应急监测设备主要集中于一般化学参数监测设备和事故现场记录类设备和样品采集、保存、前处理类设备及通讯类设备，没有形成综合的应急监测能力。针对生物毒性、有机污染物、重金属、生物等现场监测的应急监测设备仍然缺乏，无法迅速开展此类项目的现场监测。

　　3 应急能力体系建设的必要性

　　（ 1） 保障人民群众饮用水安全的需要。针对我国严峻的水安全形势，党中央、国务院高度重视饮用水安全工作，***总书记明确要求不能把饮水不安全问题带入小康社会。水利部门作为水行政主管部门，始终把保障城乡饮用水安全作为民生水利的首要任务，积极推进各项保护工作落实，强调做好水质保障工作，时刻确保供水安全。突发水污染事件是饮用水安全的严重威胁之一，需要针对其不确定性强、危害程度大、社会影响力大等特点，进行全面的应急能力建设规划和部署，加大投入和建设，以有效应对各类突发水污染事件，保障人民群众饮用水安全。

　　（ 2） 履行国家应急体系中水利部门职责的需要。我国《突发事件应对法》和《国家突发环境事件应急预案》明确“在国务院的统一领导下，全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件应对工作，各专业部门按照各自职责做好有关专业领域突发环境事件应对工作”.水利部门承担着“负责生活、生产经营和生态环境用水的统筹兼顾和保障； 指导饮用水水源保护工作”等职责。对于突发水污染事件，水利部门有义务和责任协助地方政府做好应急处置工作，在信息通报、应急监测、预测分析、释污调度、备用水源保障等方面具有不可或缺的作用。因此，为切实履行法定职责，亟需建立健全水利系统突发性水污染事件应急管理体系，不断加强应急能力建设，全面提高突发水污染事件应急处置水平。

　　（ 3） 落实最严格水资源管理制度，推进生态文明建设的需要。党的十八大把生态文明建设列入我国“五位一体”战略布局当中，同时把水利放在生态文明建设的突出位置。推进生态文明建设，保护和修复生态环境，保障河湖基本生态用水，维护河湖健康，促进水资源可持续利用，对全面保障供水安全提出了更高的要求。通过突发水污染事件应急能力建设，有效解决当前应急体系中的薄弱环节，建立完善、系统的应急处置体系，适应新形势下水资源保护与管理需求，对于保障用水安全，促进人水和谐，落实最严格水资源管理制度具有十分重要的意义。

　　（ 4） 弥补应急体系中流域层面缺失的需要。目前国家的应急系统划分中，缺乏对跨区域、跨流域事件处置的定位和职责划分，而突发水污染事件影响范围往往涉及多个不同的行政区域，因此亟需加强流域层面突发水污染事件应急能力建设，以弥补应急体系中流域层面的缺失，达到完善和健全国家应急体系的目的。

　　通过发挥流域机构在水文基础数据、水质动态监测、水利工程调度、多维预测预警等方面优势，为应急处置提供科学依据和决策支持，积极履行水利部门在应急处置中的相关职责。

　　4 建设目标和内容

　　4. 1 建设目标

　　通过流域突发水污染事件应急能力建设，进一步提高流域应急监测能力、完善风险防控体系，全面提升应急响应能力，实现应急管理信息化和应急决策智能化，构建“预案防范、制度保障、体系建设、防控评估、能力支撑”的“五位一体”应急管理模式，逐步实现“组织指挥有力、应急预案完备、规章制度明晰、沟通节点顺畅、应急处置快速、信息资源共享”的目标。

　　4. 2 建设内容

　　流域突发水污染事件应急体系建设应立足于流域管理机构在突发水污染事件应急响应与处置中的职责和定位，充分考虑建立事前、事中和事后全过程控制的应急响应和管理体系目标的需求，结合应急能力建设现状和具体实施情况，确定应急体系划分和具体建设内容。

　　流域突发水污染事件应急体系建设主要包括以下5 个方面的内容。

　　（ 1） 应急机制与预案体系建设。进一步梳理和明确流域各级水资源保护管理机构应急工作流程和职能分工等内容，完善流域重大突发水污染事件应急法律法规及规章制度支撑体系，建立和完善应急管理和应急监测响应相关机制，健全流域各级水资源保护机构应急响应的制度、机制。建立和完善流域各级机构应急响应、监测和处置等应急预案。编制流域层面和流域重点区域的应急响应预案； 重点编制涵盖省（ 国） 界（ 缓冲区） 、重点水域发生重大突发水污染事件时的应急监测预案。

　　（ 2） 风险防控体系建设。以流域重要饮用水水源地和流域省界缓冲区等敏感水域为重点，通过定期组织开展水功能区潜在污染源信息调查，分析污染来源和特征，绘制风险分布图，制定防控重点和应对策略，建立流域水功能区潜在污染源信息库，形成风险防控与评估技术体系。

　　（ 3） 应急监测能力建设。建立健全以流域中心、流域分中心和省区分中心为主体架构的突发水污染事件应急监测网络体系，明确流域各级监测机构应急监测职能和应急监测响应范围； 以满足应急监测需求为出发点，针对性地配备应急监测仪器设备，增强流域机构应急监测能力，以满足各种突发水污染事件应急监测的需要。

　　（ 4） 应急会商与决策能力建设。建立并完善应急会商和决策平台系统，成立流域应急监控中心，并与外部资源实现信息互联，从而有效开展实时应急会商和信息服务，并能够基于平台数据库和应急模拟、预测预报等进行科学决策。

　　（ 5） 应急保障能力建设。建设流域级应急物资储备中心，确保应急监测、处置、防护等物资的充足、有效； 通过技术培训等措施，建设一支人员精干、技术全面、水平精湛、反应快速的高素质综合型应急监测和管理人员队伍，确保应急队伍人员满足应急工作的需要；开展定期应急演练工作，提高流域各级水资源保护机构的应急实战能力。

　　5 主要结论与实施建议

　　（ 1） 以现有重大突发水污染事件的信息通报与沟通协作机制为基础，探索并形成应急管理长效机制，建立完善应急制度体系。以现有的相关管理规范为依托，进一步规范突发水污染事件的应急处置工作，逐步建立健全突发性水污染事件报告办法、应急响应与处置规定、重大突发水污染事件应急调查处理规定等应急制度体系，完善流域机构与地方政府有关部门组成的两套应急管理工作机制，建立流域中心、流域分中心和省中心、省分中心（ 共建实验室） 3 个层级的应急监测分级响应机制，进一步完善重大突发水污染事件的快速反应机制，形成突发水污染事件应急响应协作机制和信息通报的长效机制，以“组织指挥、应急预案、规章制度、信息平台”为核心，建立健全应急责任制度、信息报告制度、协调处置制度、水量调度和工程调度制度、财政保障制度等相关制度。

　　（ 2） 不断优化配置流域跨区应急能力资源，实现资源共享。为充分发挥流域机构、流域水环境监测中心、共建共管实验室在突发性水污染事件处置中作用、合理高效使用各种软硬件资源，建议进一步结合流域经济社会布局、产业结构特点，及各区域易发突发性水污染事件污染物种类，综合考虑各单位技术特长、发展方向等，进行软硬件能力资源优化配置，合理进行布局。

　　（ 3） 强化突发水污染事件应急处置能力运行维护。制定突发水污染事件应急处置能力运行维护制度，对责任和维护保养方式、方法、时间间隔等进行详细规定，定期不定期开展应急演练和软硬件培训和检察，积极争取保障日常运行维护经费，确保各项设施设备正常使用。

　　（ 4） 不断完善基础科技支撑能力建设。根据流域突发性水污染事件应急处置的需要，进一步加强复杂河网污染物监测技术、污染物输移扩散规律、水质模型及预警预报关键技术，应急处置技术等基础研究，加强关键技术和高新技术的开发与应用，加快科技创新，为流域突发性水污染事件应急处置提供坚实的科技支撑。

　　参考文献：

　　[1] 韩晓刚，黄廷林。 我国突发性水污染事件统计分析[J]. 水资源保护，2010,（ 1） :84 -86.
　　[2] 张学峰，王锴，李明。 流域管理机构应对突发水污染事件职责分析[J]. 人民黄河，2008,（ 12） :9 -13.
　　[3] 袁海英，李娜。 重大突发性水污染事件应对机制研究[J]. 法学杂志，2010,（ 7） :100 -102.