城市水污染多元治理体系建设探究

　　城市水污染一直是困扰城市经济社会可持续发展的难题。随着我国城镇化的加快，城市水污染治理的重要性更加突出。长期以来，政府在城市水污染治理中扮演了单一治理角色。近年来，城市水污染事件频频发生，引起社会公众对政府和企业在城市水污染中的作为极度不满。

　　政府需要转变自身角色，构建多元治理体系，结合多元主体自身的优劣势，调动企业、公众、社会组织共同治理城市水污染。多元城市水污染治理主体是节约成本，提高治理效果，推动城市经济社会生态和谐发展的有效途径。

　　一、城市水污染特征

　　1.来源

　　城市水污染主要来源为工业及生活污水，城市工业污水治理的重点是技术和产业升级，生活污水治理的重点是居民节水环保意识，居民节水环保行为。具体而言：（1）在工业源上，城镇集中了我国工业生产的绝大部分，2013年调查统计的41个工业行业中，废水排放量位于前4位的行业依次为造纸和纸制品业28.5亿吨，化学原料及化学制品制造业22.6亿吨，纺织业 21.6 亿吨，煤炭开采和洗选业 14.3 亿吨，4个行业的废水排放量为90.8亿吨，占重点调查工业企业废水排放总量的47.5%;（2）在城镇生活源上，城镇生活污水为水污染主要来源，同年城镇生活污水排放量485.1亿吨，比上年增加4.8%;占废水排放总量的69.8%.化学需氧量排放为889.8万吨，氨氮为141.4万吨，氨氮排放量占到了总氨氮排放量245.7万吨的57.55%.城镇生活源需要从排污量上重点控制，宣传节水环保意识，推进节水环保技术普推动节水环保行为成为重点。

　　2.结果危害

　　（1）城市水污染破坏城市生态平衡。城市工业和生活用水大量化学需氧量和氨氮污水排放，使水体呈现不同程度的富营养化，改变了水质原本平衡的营养结构。大量有机物在水中降解释放出营养元素，促进水中藻类丛生，植物疯长，使水体通气不良，溶解氧下降，甚至出现无氧层，导致水生生物大量死亡。死亡的水生生物又加剧了水质的营养化程度，形成恶性循环。（2）危害人体健康，传播疾病。城市污水污染健康水质后，人通过饮水或食物链，污染物进入人体，使人急性或慢性中毒。世界上80%的疾病与水有关。伤寒、霍乱、胃肠炎、痢疾、传染性肝类是人类五大疾病，均由水的不洁引起。通过食1以控制，且具有很长的潜伏期，不易在短期内觉察。（3）危害经济社会可持续发展。城市水污染引起城市水资源的供应不足，除近3亿农村人口喝不上安全饮用水外，在城市生活的约5000万人的饮用水也不达标。在经济领域，工业用水受到制约，使得一些工业技术设备使用效率降低，使用寿命缩短；在农业上，水质富营养化，渔业蒙受巨大损失。农业灌溉用水不达标，降低农作物品质、产量，种植土壤受到污染；对第三产业，城市水污染使城市生态环境变差，受到影响较大的旅游、高新技术等对环境要求较高的产业。城市水污染对农业、工业、服务业都具有显着影响。由于政府在城市水污染中需要投入巨大的治理成本，城市水污染制约了城市经济社会的可持续发展。

　　3.处理效果

　　（1）我国城市水污染处理中，不同城镇差距很大。与发达国家相比，还存在较大差距，特别是中小城镇。截止到 2012年，城市污水处理率已达到 87%,县城的污水处理率接近 80%,但建制镇的污水处理率不到 30%.仍有许多小城市、乡镇没有污水处理厂。而美国、日本等发达国家的污水处理率均超过90%（2）城市污水处理覆盖面、处理能力有待提高。在657个设市城市中，97.7%的城市建立了污水处理厂；在1627个县中，仍有25.4%的县城未建立污水处理厂，目前尚有363座投入运行1年以上的城镇污水处理厂没有达到国家有关要求。以2013年沿海发达地区为例，沿海地区城市密布，经济发达，仍有15.4亿吨废水，占总量的15.19%未能得到处理，24.9万吨化学需氧量，占总量的10%也未得到有效处理。

　　二、治理的难题

　　1.庞大系统工程、政府权责对等问题

　　城市水污染治理是一个系统工程，从源头上限制污水排放的总量和浓度，严格执行各项排污标准；在过程中对水质和排污企业进行监督，并斥巨资，采取各类技术对污水进行治理。由于污水具有很强的负外部效应，特别是污水流经区域要进行卫生安全隐患的排查更是一件艰巨的工作，每一个环节都会影响城市水污染的治理效果。政府在水污染治理中扮演了保姆角色，未能有效调动企业、个人、或则相应的社会组织共同治理，政府面临资源的制约，最重要的是财政和技术的制约。

　　政府平均在每个环节资源投入不足，是城市水污染治理效果不佳，甚至恶化的重要因素。此外，我国城市水污染治理类似日本的多部门协调制，中央一级环保部门统一主管，多部门协调，中央地方分级管理。但多部门权责未做出明确规定，权责不对等，分级管理又容易出现“让位于地方保护主义”情况。

　　2.企业追求经济利润最大化

　　企业作为理性经济人，追求自身利润的最大化。污水作为企业的副产品，不能为企业产生利益。政府对污水的无限制排放，只会导致“公地悲剧”.一方面政府制定的排污标准限值了企业产品生产量，增加了企业的排污成本，整体上损害了企业利润最大化。政府试图通过严格的监督和惩罚强势推进排污企业升级。由于中小企业排污大量存在，政府不能做到有效监督，中小企业往往是工业污水的主要来源。另一方面，政策对相关节水环保产品的鼓励，一些水产业链开始衍生，但目前受制约政策不完善和节水环保企业自身技术不高，整个行业市场竞争混乱，规模普遍不大，自主创新能力不强，产品质量监督抽查合格率长期在低位徘徊。水产品的质量难以保障，价格高，社会知名度低，难以形成对消费者的吸引力。

　　3.公民个人意识和行动脱节

　　城市废水排放中有 69.8%的污染是生活用水，日常生活中的洗衣做饭、沐浴、冲厕所是污染的主要来源。虽然政府在宣传公民节水环保意识上花了很大的精力和成本，但短期的宣传很难使城市居民树立节水环保意识，节水环保意识和节水行为之间存在脱节问题。节水环保行为短期会带来诸多生活的不便，城市居民即使有节水环保意识，也不愿意牺牲自我便利采取节水行为。因此，在一定程度上，对公民节水环保意识的宣传和预期的效果往往在实践中大打折扣。

　　4.社会组织的发展制约

　　实际上，社会组织是由一群无组织的社会公众为了共同的社会公益目标凝聚的团体。这个团体围绕明确的社会目的，有自己的规范和行动。社会组织发展的程度也反映了公民社会发展的程度。社会组织根植于社会公众，能够及时地发现问题，代表民众的呼声，并且具有很强的专业性。在水环境保护中，社会组织参与城市水污染治理的重要性不言而喻。但受制于自身发展的制约，其作用还未能形成显着影响。一方面政府“全能的思维”挤压了了相关社会组织发展的空间，且在信息和资金方面对社会组织支持不够；另一方面公众对城市水污染治理相关社会组织的认识还需要一定的时间，且相关的社会组织也容易受到利益集团的绑架。

　　相关社会组织发展规模小且分散，自身也存在不完善。总之，相关的社会组织参与城市水污染治理面临自身发展的制约。

　　三、政府、企业、个人、社会组织在水污染中治理的能力分析
　　
　　说明分析：（1）政府在城市水污染过程中治理范围过大，水治理系统工程监督薄弱。受限于财政资源，单独治理的结果是财政开支庞大，治理成本很高，效果却难以保证。但政府拥有政策和权威的优势，财政税收具有很强的激励效应，重要的是政府追求公众利润的最大化，在不放缓经济增长的条件下，政府有决心和动力治理城市水污染；（2）企业追求利润最大化，正常情况下企业没有主观意愿治理城市水污染，结果是城市工业污水企业竞相排放，导致“公地悲剧”.但企业拥有技术和产品，在治理城市水污染过程中扮演了工具角色；（3）社会公众水污染意识以及将意识转化为水污染防治行动难以保证。由于排污量分布散而多，城市水污染中生活污水占了很大比例，放任其也只会导致城市水污染的“公地悲剧”.但社会公众最大的优势是可监督的范围非常广，将公众监督和媒体监督有效结合在一起，监督和曝光城市水污染，具有良好的影响效果；（4）社会组织参与城市水污染治理，秉着公益的理念，专业性较强，自我繁殖能力强，可持续发展空间大。但目前受制于发展程度和力量分散的困境，若疏于支持和引导，其参与治理的效果也较差。

　　四、基于治理主体能力的分工合作治理城市水污染
　　
　　说明：（1）政府在城市水污染中居于中心地位，利用财政税收、制度等手段，对企业、社会组织、个人进行激励，调动其在城市水污染中的积极主动性；（2）企业在政府奖惩机制下，减少污水排放量。对环保节水产业，政府的激励能促进其生产和技术的提高。同时，在社会组织、政府、公众监督下，企业遵守相关法律法规。企业充分利用社会组织的专业性，广泛合作，为公民提供节水环保产品，将公众的节水意识和节水行为有效结合在一起，推动城市生活污水治理更上一个台阶；社会组织在政府支持和引导下，自身发展不断从社会凝聚资源，利用自身信息专业性等优势，监督企业和政府；社会公众一方面监督政府和企业行为，另一方面表达意见或则直接加入社会组织，提高了意见表达权的能力。

　　1.政府治理的核心是规范和奖惩

　　一是从源头上合理规划、调整产业结构。政府在城市规划时需要慎重论证，将城市的水源和水系作为污染防治对象，做到合理开发。高污染水企业排放区域要考虑到水源保护地、渔业、灌溉区域。一项研究表明，产业结构的调整有利于减轻水污染程度。对产业结构升级改造，推进服务业的发展，也是合理的途径；二是就整体而言，政府在城市水污染治理中的核心是规范和奖惩机制。（1）政府利用自身权威优势，完善城市水污染治理相关的法律法规，统一行业水污染排放标准，规范水产业竞争的市场环境和秩序，完善节水环保产品的专利认证，规范社会公众参与社会监督渠道，对相关社会组织进行引导支持。（2）政府对水污染的宣传很有必要，宣扬企业社会责任，公民节水环保意识，让水污染的治理的迫切性成为社会共识。（3）综合利用财政税收对企业、社会公众、社会组织进行激励，鼓励企业发展节水环保技术和产品，与治理水污染的相关产业一同享受财政补贴或税收优惠，以降低节水环保产品的市场价格。加大对高校相关水污染治理技术和产品的财政支持，倡导建立产学研的“高校-企业”强强联合。为宣扬政府污水治理的决心，政府部门公共购买节水环保产品服务，有利于解决相关节水环保产品的市场需求困境，也有利于形成良好的社会示范性作用；社会公众对城市不合法水污染的举报，政府给予物质和精神奖励；激励作用也应适用于相关的社会组织，支持社会组织发展。

　　激励的对应面是严厉惩罚，对高水污染、乱排放不符合水排放规范的企业征以重税罚款，勒令其整改，甚至关闭破产清算。

　　2.企业治理的核心是技术和产品

　　政府的激励和奖惩机制，提高了企业水污染的成本，降低了节水环保产业产品市场价格，调动了企业开发相关水污染治理的技术和产品的积极性。企业应该自觉树立社会责任意识，转变市场固定思维，公益营销往往是企业市场的有力竞争品牌。政府对水污染治理技术和产品的财政税收优惠，一定程度上降低相关节水环保产品的市场价格，增加节水环保产品的市场潜在需求，而保证节水环保产品的质量和服务则是企业技术创新，开拓节水环保产品的市场空间。具体操作层面，在政府有效奖惩下，企业能将节水环保技术和产品的开发功效最大化。

　　3.个人治理的核心是监督、意识和行为的连接

　　政府支持企业节水环保产品价格下降，技术进步使产品质量提高，在政府广泛宣传下，公众提高了保护水污染意识，自觉购买认证节水环保产品，节水环保产品的使用使消费者真正做到意识和节水环保行为的有效结合，将有效降低生活污水的排放量和浓度；在政府宣传和激励下，公众参与监督将有效弥补政府监督效果不佳的劣势，推动城市水污染实质上的进步。此外，公众参与监督很重要的一方面是媒体的监督，媒体可以监督政府和企业水污染管理行为，推动社会公众监督上一个新台阶。

　　4.社会组织治理的核心是广泛凝聚力量

　　在城市水污染治理中，相关社会组织是社会公益真正的代言人。他们能凝聚一定的力量，在与政府部门、企业博弈中争取到更多的公众权益。相关社会组织的核心职责是广泛凝聚社会力量，在社会公众宣传普及节水环保知识，广泛与企业、政府、高校、舆论媒体等合作，开展国际间交流，提高自身治理城市水污染的针对性、专业性；筹集水污染治理资金，扮演资源整合的角色；另外，相关社会组织对政府治理城市水污染、企业排污等行为进行监督也很重要。

　　五、结论

　　城市水污染的治理需要政府转变单一主体治理角色，构建多元主体治理体系。根据政府、企业、公众、社会组织在城市水污染治理中的能力进行分工合作。

　　具体而言，政府合理规划，产业结构升级，利用自身权威优势，完善法律法规，宣传城市水污染治理，建立对企业、公众、社会组织的激励机制。企业在政府的调控下，通过技术创新，开发减排环保产品，保证质量，服务公众；公众积极广泛监督政府、企业城市水污染行为，维护自身利益。消费者使用节水环保产品，将水污染意识与减少水污染行为真正结合起来；社会组织广泛凝聚社会治理城市水污染力量，不断壮大自身，引导社会公众，监督企业、政府行为。各方共同努力，为城市水污染治理贡献力量，天更蓝、水更清才不是一句空话。

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