计划生育中乡镇政府与农民的博弈

　　马克思两种生产理论认为，物质资料的生产和人类自身的生产是维系人类社会存在和发展的基本途径，作为人类自身生产的生育以及生育的结果对人类社会的正常发展有着重要意义。生育是人们在一定的社会环境条件下，由一定的需要诱发，受到社会环境影响所产生的结婚、生产与养教子女的社会行为过程，农民生育作为人类自身生产的一种行为，是农民生育子女、繁衍后代的行为。

　　农民的生育行为主要体现在三个方面：一是为什么生？即农民对生育子女目的和意义的看法；二是理想的子女数量是几个？即是对子女数量的选择；三是有无性别偏好？这些构成了农民日常行为的重要内容，是农民价值观的核心，农民的大多行为都建立在生育的基础上，因为在他们看来，离开了生育，就失去了生活的意义和存在的价值。新中国成立后，国家相继采取了不同的生育政策，从其发展脉络来看，大致经历了从鼓励农民生育到控制农民生育的阶段，从历史社会学的视角研究农民生育治理、探讨乡镇政府及农民的行为逻辑，有助于加深对农村政治社会现象的理解，从而进一步把握乡村治理的本质。

　　一、新中国初期农村人口增长的机理分析

　　对于一个农民占人口多数的国家而言，生育行为不仅关系到农民个人的诉求，更与国家的经济社会发展紧密相关。新中国成立初期，我国农村人口数量出现了较大幅度的增长，这是由众多因素造成的。

　　（一）传统的生育治理观念

　　自秦汉以来，我国就以人口多而闻名于世了，而且人口总量一直处于不断上升的趋势，到清朝乾隆年间达到了一个高峰，这与我国鼓励农民生育，尤其是对生育男孩者给予特别奖励有重要的关系。“民众则国盛”的人口思想是由几千年封建政治、经济和文化积淀而成的，并非一朝一夕所能改变的，其影响力并未随政权的更迭和社会的变迁而消失，特别是在封建制度依然根深蒂固的情况下尤其如此。

　　新中国的成立结束了长时期的战乱，社会政治局面出现了前所未有的稳定，人口的死亡率大幅下降，据统计，“死亡率从 1949 年 20‰降到了 1957 年的 10.8‰，不到十年就下降了近 50%”。然而，农民的生育率却在迅速上升，根据 1982 年中国 1‰生育率抽样调查资料，1946 年-1948年全国农村妇女总和生育率平均为 5.07，而 1950-1952 年间这一数值上升为 6.18，农村妇女平均生育子女数提高了1 个孩子以上。死亡率的下降与生育率的上升使得建国初期人口增长很快，以致于引起了 20 世纪 50 年代的“人手论”和“人口论”的争论，“人有一张口，也有两只手”、“人多力量大”的“人手论”占据了上风，对马寅初先生的《新人口论》进行了错误的批判，但“错批一个人，多生几亿人”。

　　（二）错误的生育治理政策

　　我国政府在人口死亡率下降之后，没有对农民的生育加以控制，反而采取了鼓励生育的政策，这与当时的时代背景有关。一是国内社会形势的需要。新中国成立之初，国民经济的迅速恢复需要大量的劳动力资源，而当时由于长时期的战争，社会动荡不安，国民经济恢复需要的必要劳动力资源严重不足。二是不利的国际环境。新中国的成立遭到了以美国为首的西方资本主义国家的敌视，美国不仅自己拒绝承认新中国，还竭力阻挠其他国家承认新中国。

　　他们对我国实行政治上孤立、军事上包围和经济上封锁的政策，妄图把新生的政权扼杀在摇篮里，战争的危险性仍然很大，面对不利的国际形势，我国政府鼓励农民生育以防不测。三是受前苏联政策的影响。由于当时特殊的国际环境，毛泽东在党的七届二中全会上提出中国在对外关系上必须实行“一边倒”的方针，也就是倒向以前苏联为首的社会主义阵营，而前苏联实行的是鼓励生育的政策，这对我国的生育政策产生了重要影响。

　　（三）变迁中的农村经济体制

　　土地改革完成后，由于当时劳动力不足，牲畜、农具缺乏，政府就组织农民实行互助，成立了互助组。在成立互助组的过程中，人口少、劳动力不足的家庭往往会受到歧视，在以工换工中处于不利的局面，而人口多、家庭劳动力多的家庭就处于有利的地位，互助组的成立客观上刺激了农民多生多育的愿望。在互助组基础上逐渐发展起来的初级农业生产合作社，也在某种程度上刺激了农民的生育行为，因为在整个农村人民生活水平尚处于温饱的情况下，分配方式仍起着相当重要的影响作用。在初级社的收益一定且按土地入股和劳动比例分配的情况下，家庭可获得的消费资料数量取决于各家各户土地入股和劳动力状况，而土地是在土改时以家庭人口数为主要标准分配的。

　　农村高级生产合作社及人民公社实行“各尽所能，按劳分配”的制度，违背了客观规律，严重挫伤了农民生产的积极性，农民出工不出力，任何一个达到甚至低于法定年龄的人，都可以进入生产领域，子女多的家庭就可以多挣一些工分，获得更多的报酬，生活就比较好一些，“七干八干，不如生个肉蛋”就成为了那个时期农村妇女的生育预期。

　　在家庭联产承包责任制实施之前的集体化时期，农村大都实行的是按人口来分配口粮的做法，这一政策对那些子女较多的家庭来说很有帮助，可以分得更多的口粮，在那个特殊的时期，多一份口粮就意味着生存下去的希望，而对那些子女比较少的家庭来说，则是很大的损失，这样的情况在一定程度上起到了鼓励农民生育的消极作用。

　　“从 1962 年至 1972 年，农村人口的自然增长率高达 24%—32%。从短期来看，当经济剩余为一定时，谁家的人口多，谁家的占有就更多。婴儿呱呱落地，几百斤粮食到手，这既有悖于常理，又是历史的事实。在这样一种封闭式均分经济剩余的环境中，几亿农民的希望、选择和追求，压缩成一股巨大的力量———生育需求冲动，迸发出来”。

　　二、计划生育中乡镇政府与农民的博弈

　　1971 年 7 月，国务院总理周恩来批转了《关于做好计划生育工作的报告》，标志着我国政府已经意识到控制人口的必要性。1973 年在全国计划会议上，人口计划增长指标被正式列入国民经济计划，同年，国务院和地方都相继成立了计划生育领导小组，并设立计划生育领导小组办公室。为了进一步充实和加强计划生育工作，1981 年成立了国家计划生育委员会，省、地、县也建立计划生育委员会或相应机构，自上而下的计划生育行政管理系统开始建立。

　　1982 年 9 月 1 日，党的十二大报告明确指出：“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”“计划生育工作千万不能放松，特别是在农村。”1983 年，中共中央一号文件强调：“计划生育事关经济的发展和民族的盛衰，不能以任何借口稍有放松。”计划生育政策的实施标志着我国对农民的生育行为开始控制，然而在实施过程中，乡镇政府与农民呈现出了截然不同的行为逻辑。

　　（一）乡镇政府的生育治理逻辑

　　如果计划生育工作在年底考核中被一票否决，乡镇主要领导就要受到批评，轻则扣发奖金，重则调离岗位或直接免去职务。在县乡压力型体制下，乡镇政府必须把计划生育工作当成头等大事抓好，为了能够圆满地完成任务、增加政绩，甚至不惜采用极其粗暴的方式，如扒房子、牵牲畜、把超生户或其父母抓走关起来等。一位从事多年计划生育工作的计生人员说：“那个时候，为了抓计划生育，可以说是不择手段，到农民家里拉粮食，砍树，捣毁房子，拉家具，家里有的能毁的毁，能弄走的弄走，我们有专门抓人的车，都是夜里头开着车偷着抓人，抓不到他们，就把他们的父母抓来，然后关到屋里，有专人看管，什么时候把钱交了才放人。不管什么办法，只要能完成任务就行，可以说是‘上吊不解绳，喝药不拽瓶’。”我们问他：“抓人是违法的，不害怕吗？”他说：“不怕，这是一条大家都知道的规则，不这样做老百姓不听话，一般来说，只要不闹出人命就没有问题。”

　　国家在强力推行计划生育的同时，为了保护公民的合法权益不受侵犯，也出台了一些规定，如“七不准”，但这些规定在“不闹出人命就没有问题”的逻辑下显得苍白无力，在一票否决制的压力下，乡镇干部根本不会顾及这些规定，乡计生办一位工作人员这样解释：“上面对我们抓人是默认的，他们也知道不用这样的手段就办不成事，老百姓根本不听话，就这还不行哩。”极端的治理措施在一定程度上遏制了农民超生行为的同时，也激化了干群矛盾，严重影响了农村社会的和谐稳定。

　　乡镇政府除了完成上级的任务和增加政绩外，还有政府自利性的驱动，据一位负责计划生育工作的副乡长介绍，他们有两个记录农民生育情况的本子，一个是应付上级来检查的，另一个是为了对超生子女户进行罚款的，这是乡镇政府创收的一个重要渠道，他说：“为了增加乡里的收入，我们上报全乡人口仅 5 万多人，其实我们乡的实际人口已经达到 65000 多人。”只有农民超生了，乡镇政府才可以不断地对超生户进行罚款，也就是说，乡镇政府贯彻计划生育的动力有两个方面，一是为了完成上级的任务；二是通过这个渠道来实现自身的利益，为了能够获得更多的经济利益，“放水养鱼”让农民超生就不足为奇了。

　　（二）农民生育行为的反抗策略

　　计划生育的强制推行，在一定程度上遏制了农村人口迅速增长的势头，农民生育子女的数目总体上有所减少，但由于计划生育政策在农村缺乏合理性基础，受到来自各方面的抵制，生育男孩作为农民生育的核心内容不但没有缓解的迹象，反而有继续强化的趋势，农民实现生育男孩愿望的方式，理论上讲有三个方面：一是要坚持自己的生育愿望，根本不在乎国家的政策，即使政府通过强制手段也不畏惧；二是基于对国家的理解或畏惧，完全听命于国家的强制力量，按照政策的规定生育；三是农民依靠某种折衷的方式，达到既实现了自己的愿望，也不会同国家的强制力量发生直接的冲突。现实中，由于第三种办法比较灵活而且很有效，农民常常利用这种软对抗的方式达到目的，从而实现在生育上的“作弊”。

　　农民生育反抗的方式主要有两种，一是偷偷地生育，甚至跑到外地生，过了若干年后再回来。很多农民为了能够生育子女，全家到外地打工，家里的事情让父母帮助照管，这样既可以达到生育的愿望，又可以逃脱政府的惩罚。

　　由于对流动人口缺乏有效的管理，农民的这种行为给政府的生育治理带来很大困难。二是检测胎儿的性别，如果是男孩就生下来，一旦是女孩，就进行流产让她胎死腹中。尽管国家为了防止这种现象的发生，通过立法禁止鉴定胎儿性别，但由于对乡村诊所的无序管理，一些无证诊所、个体诊所随意地作胎儿性别检查。农村是一个互识的熟人社会（村庄意义上而言），大家彼此之间都很熟悉，具有很强的社区趋同心理，一旦有农民通过“作弊”行为实现了自己的生育意愿，就会在农村扩散开来，引起其他农民的纷纷模仿，势必增加对农民生育治理的难度。

　　三、小结

　　综上所述，新中国成立后，政府实行了不同的生育政策，大致经历了从鼓励农民生育到控制农民生育的阶段。

　　作为一个人口众多、资源相对缺乏的国家，实行计划生育、控制人口数量是历史的必然，在农民的传统生育行为仍占主导地位的情况下，要实现农民生育行为的有效控制，必须发挥国家行政上的强制力量，这也是自 20 世纪 70 年代以来农民生育率迅速下降的主要原因，但我们不能一味地依靠政府的强制力，因为农民会通过“作弊”的手段来实现自己的生育愿望。随着农村经济社会的转型，乡镇政府只有从管制型政府向服务型政府转变，引导农民树立现代生育理念，逐步改变农民多生多育、偏好男孩的社会基础，才能从根本上有效治理农民生育行为。

　　[参 考 文 献]

　　[1]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京大学出版社，1998.
　　[2]牛喜霞，谢建社.社会行动理论视角下农民超生行为分析[J].学习与实践，2010，（12）.
　　[3]李银河.村庄与生育文化[M].文化艺术出版社，2003.
　　[4]邢成举.地域文化、宗族组织与农民生育观念的表达———赣南布村生育观念的文化社会学考察[J].南方人口，2012，（02）.
　　[5]罗必良.农民生育行为与经济理性[J].珠江经济，1999，（06）.
　　[6]罗丽艳.孩子成本效用的拓展分析及其对中国人口转变的解释[J].人口研究，2003，（02）.
　　[7]闭健辉.对贫困地区农村性别偏好的经济学分析[J].人口与计划生育，2004，（04