中日非政府组织在危机处理中作用的比较与启示

摘 要

　　非政府组织作为社会发展领域里的一支新型力量，日益成为社会运行的重要组成部分。文章从生产力、公民经济、“小政府，大社会”等方面论述非政府组织的发展有其必然性，中日两国非政府组织在危机处理中的作用进行了分析，指出了我国非政府组织对政府的依附性强，自主性弱；非政府组织可拥有和使用的资源有限，资金缺乏、行为能力欠缺等方面的不足。在非政府组织的社会意义之后，结合我国实际，提出强化非政府组织在危机处理中作用的对策。由此，我们应向有关国家学习，发挥非政府组织在危机管理中的作用，促进和谐社会建设。

　　关键词：非政府组织 危机 危机处理

The role of crisis management in comparison with the enlightenment of Chinese and Japanese non-governmental organizations

Abstract

　　Non-governmental organizations in the field of social development as a new force, Rapidlybecoming an important part of running。Article from the productive forces, civil economy,"small government, big society" aspects such as the development of non-governmentalorganizations has its inevitability, Chinese and Japanese non-governmental organizations incrisis management role in the analysis, Pointed out that non-governmental organizations of ourcountry's dependence on the Government, and the autonomy of the weak; non-governmentalorganizations can have and use limited resources, lack of funds, lack of capacity and otherdeficiencies. After Non-governmental organizations’social significance, the combination of thereality of our country, the strengthening of non-governmental organizations in the role of crisismanagement measures. Because of this, we should learn from the countries concerned, the roleof non-governmental organizations in the role of crisis management, promoting a harmonioussociety.

　　Key words: non-governmental organizations ；Crisis；Crisis management

目 录

　　1.引言

　　1.1 危机及危机处理的界定

　　1.2 非政府组织的界定

　　1.3 课题的提出

　　2.非政府组织参与危机处理的背景

　　2.1 生产力的发展与日益社会化

　　2.2 市场经济的不断完善（公民社会的建立）

　　2.3 建立“小政府，大社会”管理体制的现实需要

　　2.4 全球化、信息化的外力作用

　　3. 中日非政府组织在危机处理中作用的比较

　　3.1 认可程度与法律地位

　　3.2 非政府组织与政府的关系

　　3.3 危机处理中的行为表现

　　3.4 非政府组织自身的原因

　　4.促进非政府组织参与危机处理的意义

　　4.1 强化公民意识，影响政府决策与施策，推动政治与社会治理的民主化进程

　　4.2 促进政府职能转变，提高政府工作效率，提供优质公共服务

　　4.3 优化资源配置，关注基层群体，促进社会公平正义

　　4.4 增进社会容忍，促进社会和谐，维护社会稳定

　　5.促进我国非政府组织参与危机处理的对策

　　5.1 完善相关法律法规，保障和提升非政府组织地位与效用

　　5.2 处理好非政府组织与政府的关系，保持非政府组织的独立性与自主性

　　5.3 完善非政府组织的内部管理结构和责任机制

　　5.4 建立广泛的第三方监督与评估机制

　　5.5 加强自身能力建设

　　结 论

　　参考文献

　　1.引言

　　近年来，世界各国非政府组织组织得到了长足的发展，在社会运行中的作用越来越大，日益引起人们的关注，并且越来越多的社会成员参与到非政府组织之中。毫无疑问，非政府组织是公民与整个社会民主意识、民主力量的有力载体，也是维系社会稳定，促进社会有序运行的必要组成部分。我国非政府组织在危机处理中的作用与发达国家相比存在着较大的 差距，因此，比较它们的作用，借鉴国外的先进经验，对于我国具有十分重要的意义。

　　1.1 危机及危机处理的界定

　　在《中国古汉语注解》中，“危”字有危险，不稳定之意；“机”字有关键，要点和事物的苗头预兆之意。危机的初始意义可以理解为不稳定或危险的关键状态，事物的危险预兆或苗头。而在西方，“危机”的概念最初来源于古希腊语，曾被普遍运用于医学领域，指影响生命的危险状态，后引生为一种至关重要的、需要马上做出相应决断与行动的状态。进入现代社会，危机被学界赋予各个不同的界定。罗森豪尔特将危机定义为：

　　“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”[1]斯格认为：“危机是一种能够带来高度不确定性和高度威胁的、特殊的、不可预测的、非常规的事件或一系列事件。”[2]在我国学术界较为认同的表述是：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅速作出决策反映等不利情境的汇聚。[3]本文所指的危机定义为：社会运行中急待掌控和处理的威胁性状态，包括原发于自然因素的威胁性状态和原发于人为因素的威胁性状态。

　　既然危机存在，并且威胁着人类的生存与发展，就必须进行危机处理。学界普遍认为，危机处理是指政府、非政府组织、企业等主体通过对公共危机的预测、预防、控制、处理以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程。在这个过程中，公共危机处理主体除了政府之外，非政府组织以及公司、企业甚至公民个人都涵盖在内。危机处理是社会治理的重要内容，不同性质，不同程度，不同规模的危机亦是社会运行中不免伴生的矛盾；影响、改良、制衡、消减等一系列矛盾运动也是这个社会发展的原动力。

　　社会对各种危机的态度和表现就体现着社会内在结构和运行机制是否良性。基于上述方面，本文认为，危机处理是指一国或一区域发生某一或某些事件，波及或负面影响了一定范围内的公众正常生活时，政府与社会其他各行为主体以有效的方法抑制与消减事件的负面效应，恢复正常状态的整个过程。

　　1.2 非政府组织的界定

　　非政府组织是公共管理学中的一个概念，它属于公共组织范畴，与政府组织相对应，是指除了政党组织（领导组织）、权利保障性组织、政府组织之外的其他所有的公共组织。

　　对于不同的国家，非政府组织概念的称谓，含义，范畴等有所不同。[4]

　　美国学者莱斯特·萨拉蒙认为，非政府组织通常具有五个特性，即组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性。这些特性反映了非政府组织的根本特质，由此决定了它在社会治理中与政府和企业扮演的不同角色和地位。[5]

　　北京大学李景鹏教授指出：“非政府组织这个概念所包含的内容是十分广泛的，它应该是指政府以外的一切公益性组织。也就是说，它既包括为法所认可的组织也包括未被法律认可的组织；既包括各种政治性的、行业性的、专业性的、联合性的、学术性的社会团体，也包括各种基金会、志愿者组织、社会救济和福利组织、弱势群体的保护组织、法律的援助组织等等，甚至还可以包括所有的事业单位。[6]但目前人们在使用非政府组织这个概念的时候，主要是指从事社会公益事业的组织，如红十字会、希望工程、残疾人联合会、志愿者组织，以及各类基金会等等。

　　我国学者陈振明认为：非政府组织应是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展为宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。[7]

　　从我国的实际情况出发，本文同意李景鹏教授的观点，对非政府组织的界定主要从以下五个方面来判断：第一，非政府性；第二，组织性（社团性）；第三，非营利性（公共利益取向）；第四，公共性（是否拥有公共权利或被授权，是否管理公共事务及提供公共物品和公共服务，是否强调公共伦理道德）；第五，志愿性。公共组织只要具备这五个特征，就是非政府组织。

　　基于以上分析，本文认为：非政府组织指的是那些独立于政府之外，致力于社会公共性和人类共通性，且不以用于自身积累性和享受性的营利为目的、志愿性的社会组织。

　　在我国非政府组织亦指民间组织或社会团体，可分为公共企事业组织，社会中介组织，社会民主团体和社会自治组织四大类。

　　1.3 课题的提出

　　我国目前正处在社会发展的转型阶段，社会矛盾较为繁杂，各种危机性事件较为多发。

　　人们在危机处理中对政府寄予厚望，但政府应对危机往往力不从心，5。12 汶川地震已让政府苦不堪负，而我国公众在地震灾区却看到国外非政府组织活跃在救灾现场，连温家宝总理都很吃惊。由此，我们发现，非政府组织在处理危机的过程中扮演着不可或缺的重要力量。日本等发达国家危机处理的现实表现与经验表明，在危机处理中，必须坚持政府与社会共同参与的原则，充分尊重并在此前提下利用各种社会力量，合理配置与使用社会资源、民间资源，不断完善社会自救功能，特别是社会自我修护与提升的功能，以促进社会自基而上，由里及表的内发性全面发展。

　　那么，我国非政府组织在危机处理中的现状如何？我国非政府组织与日本非政府组织在危机处理过程中的作用有什么不同？非政府组织在危机处理中的意义是什么？如何促进非政府组织建设与发挥效能？本文将通过比较分析，提出我国发挥非政府组织在危机处理中的作用的对策。

　　2.非政府组织参与危机处理的背景

　　改革开放以来，我国原有的政府凌驾于社会，政治等同于社会治理的单一模式被打破，我们迎来了一个政府（社会能力总的代为执行体）、企业（生产力的规模执行体）公民与公民组织（社会能力的拥有体与自发执行体）共同谱写社会运行的局面。我国宏观环境的巨大变化为非政府组织参与社会治理提供了前所未有的空间和机遇，具体体现在以下几个方面：

　　2.1 生产力的发展与日益社会化

　　生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的社会基本矛盾左右着人类社会从微观到宏观的存在及其方式。经过 30 年的改革开放，我国生产力高度发展，极大地满足了人们对物质文化的需求，将越来越多的由生产所维系的单位人从分散的生产活动中解脱出来，使之越发成为具有自我属性和真正社会属性的社会人。他们与以往主要由生产关系所维系的单位人有所不同，借助于新技术、新手段，有更多的时间和精力去观察、了解这个世界，更有能力与愿望去参与社会更高层面的运行，亦即他们更具有广泛意义上的社会（能动）性。

　　随着社会各方面的进步，生产力的巨大发展，科学技术的传播与得到运用，使生产力获得解放，人们走进社会的空间更加宽广，并参与、拥有或掌控了一定的社会组织，开始成为自己与社会的主人，对社会也具有了发言权与行为权。这正是我们这个时代和时代之未来最直接的客观写照。

　　2.2 市场经济的不断完善（公民社会的建立）

　　不断完善的市场经济运行机制日益促进社会的公平，同时，公民日益参与到市场经济的实践之中。经济上的独立使人们有了相对独立参与社会其他事务的基础能力，原有的政府借助权力与资源对经济及社会进行过多限制与干预的现象不断弱化。公民在社会生活中参与经济、社会活动谋取利益的行为随着市场经济体制的不断完善得到了良好的支持与保障。与此同时，市场经济中的公民的普遍参与与公平竞争又使市场及整个经济行为变得有些纷乱，各类矛盾日益复杂，紧接而来的是抱团现象，形成了若干个的利益共同体或利益相关体，其中最为突出的就是非政府组织。当今社会的经济活动无处不在，它们存在于我们这个社会运行的绝大多数领域，包括很多社会运行的细微之处，而非政府组织的存在与运行就贯穿于我国公民社会的建立和市场经济的不断完善过程之中。

　　2.3 建立“小政府，大社会”管理体制的现实需要

　　一个没有也无法充分建立在先天正义基础上的膨胀的政府必然无助于民智的发挥与民生的发展。人类的正义只有用无数的人心才能凝成，只有民主公正才可导出人类的正义。改革开放 30 年来，生产力在此期间得到了相应的长足的发展，经济体制也在不断完善，与此同时，民间的经济力量不够壮大，民间参与社会治理的愿望与能力不断提升。

　　但政治体制改革并没有像经济体制改革那样，和着社会的节拍做出应有的调整，但形势的发展依然需要政府改革与时俱进。为适应社会的变化和发展以及这种变化和发展所蕴示的调整，政府应继续给其他社会运行主体以更多的自由度或自治权，毕竟社会的良性运行根本上取决于各类社会主体自我管理而又互相权衡的互为因果的社会性运动。当前我国社会发展走到了需要有所“质变”的阶段，如何进一步做好经济发展和民生改善的课题？如何进一步提高政府的效能，社会的自持力与稳健度？我想，这一切都离不开社会团体的建设和发挥应有的效能，离不开小政府，大社会的构建，而其中非政府组织的存在与发展恰好适应了这个趋势。

　　2.4 全球化、信息化的外力作用

　　我国入世给我国的发展提供了极好的机遇，使我国快速步入全球化，享受着全球化、信息化带来的好处；同时也提出了强烈的挑战，也给整个国内环境带来了较大的冲击，这就要求政府自身，社会，企业，以及非政府组织应该更好地承担起自己的职责。同样，全球化与信息化使得更多的国外非政府组织基于不同目的来到或影响到中国，同我国的非政府组织一起走进我们的社会生活，走进我们的危机与矛盾，共同影响到我国政治、经济、文化以及危机处理的方方面面。在此过程中他们也为我国的非政府组织的完善和发展提供了启发与帮助。

　　在这种背景下，社会的自治能力与力量日益凸现，一大批相对独立的非政府组织，诸如：网民社团、群众监督组织、行业协会、环保组织、慈善基金会、希望工程机构及其他一系列行使民主权利，参与利益实现与分享，投身社会治理的组织或机构逐步地发育起来，同政府和企业一样，在整个社会维度中不同程度地发挥着应有的作用。

　　3. 中日非政府组织在危机处理中作用的比较

　　2008 年 5 月 14 日，日本岩手县地震与我国 5.12 四川汶川大地震的成因相同、震级基本相当，但在第一时间赶到岩手县地震灾区现场救灾的不是日本政府，而是日本的非政府组织，这与我国非政府组织参与汶川地震救灾的行动滞后形成明显的对比，由此，我们发现了我国非政府组织参与危机处理的力度和广度还有一定差距，非政府组织发挥作用的还有明细的不足，因此，笔者认为，可以从以下几个方面进行比较。

　　3.1 认可程度与法律地位

　　法律是社会（强制）公认力和公信度的最好载体，是社会主体的行为指南与准绳。

　　当今政治日益成为全民政治。在危机处理中，非政府组织效能的发挥离不开社会对其的肯定与支持。众所周知，美国的建立与维系可直接溯源至北美英属殖民地的众多民间组织，而战后日本的社会运行体制极大地移植自美国；其政府意识与社会意识或者说政治意识有较明显的民间性与社团性。非政府组织的法制建设与社会地位原本就较高；在社会运行中，日本政府与民间也较注重这方面的完善，早在 1995 年日本就通过了《非政府组织法》，为其充分参与社会活动提供了较完备的法律保障，并且非政府组织的社会主体意识亦强，社会活动程度比较充分。我国由于传统与现实的原因，关于非政府组织的法律地位至今还是空白，非政府组织的社会意识严重短缺。一方面立法工作滞后于非政府组织的发展，有关非政府组织的法规还不完善，还存在不少问题。另一方面，我国非政府组织立法的层次和质量不高，一些具有法律效力的条例内容仅侧重于登记程序，不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性。比如，我国现行的民间组织法规就是以是否登记为唯一标准来划分民间组织的“合法”与“非法”。按照这个标准对我国现有的民间组织数量进行分析的话，很容易发现占总数 80%以上的民间组织因未经登记而不具备生存的法律资格，属于“非法存在”。[8]其“合法”的后续活动更是无从谈起。

　　因此，非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定，还没有得到社会的认同，即非政府组织的社会地位比较低。这直接导致我国非政府组织无法有效从社会获取资源，发挥自身效用，参与社会运行，参与危机处理。

　　3.2 非政府组织与政府的关系

　　日本是典型的多党竞选与君主立宪制国家，绝大多数的政府部门及政府成员与公民或公民组织存在着较直接、较紧密的平等双向的联系。在许多社会已有明确价值判断或直接关系公众利益的事务上，非政府组织可独立、先发甚至主导地展开行动。非政府组织对政府有较明显的影响与制衡作用，在危机处理中存在明显的合作与互促关系，这使得日本非政府组织的独立性与社会行为能力较强，在面对危机时往往能主动独立地展开行动。由于两者间广泛、平等、紧密的人力、物力、利害等社会性影响，政府也会在危机处理的整个过程中提供支持和保障，与非政府组织展开积极地互相依赖的合作。就环境污染防治而言，日本的非政府组织较为充分地扮演着正义公正和代表绝大多数人民利益的角色。从城市到乡野，各型非政府组织自行监测着环境中的各要素。在政府和企业中，非政府组织有较大的发言权和强大的的影响力。污染事件在萌芽状态下就很有可能被发现并及时得到治理。即使事件已经发生，并产生了较为严重的影响，非政府组织也具有强大的危机处理能力，同时非政府组织可对政府和企业产生强大的压力，以促使其发挥应有的效能。我国真正意义上参与危机处理的非政府组织是非常有限与弱小的，很多非政府组织还带有浓厚的官方色彩。比如，在政府机构改革过程中，把工业部门撤销以后，目前大多数都成了非政府的行业组织，如机械工业联合会、石油化学工业联合会、中国纺织总会、中国轻工总会等。类似这些的很多官办非政府组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分，进一步导致我国非政府组织的成熟度比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附。政府的介入虽然使非政府组织获得了广泛的社会资源，增强了活动效率，却极大地伤害了非政府组织的独立性、自治性与社会性。这样就使非政府组织和政府依然纠缠在一起，斩不断，理还乱，同时又加剧了政府部门的臃肿度与低效率，无法实现由“第三部门”来分担社会功能的目的。更为严重的是中国“官办”的非政府组织在很大程度上形成了对社会资源的垄断与消耗，从而造成了“原生态”的非政府组织的生存困境。政府的不当影响使我国非政府组织无法在整个社会维度特别是涉及到政府利害的方面独立地发挥效用。

　　3.3 危机处理中的行为表现

　　中日两国都面临着现实和潜在的自然灾害的生切危害。两国非政府组织也多次不同程度地参加了这方面的危机处理。1995 年日本阪神地震，非政府组织在数小时之内先于政府决策到达现场开展救援，其中很大一部分为与抗震救灾有关的专业人员。在最初的两个月内有 100 万人次进入灾区，在 12 个月内累计有 135 万多志愿者参加救援。非政府组织切实体悟到自身贴近企业，扎根民间的优势，充分利用企业与民间的资源在灾区展开活动。与 1995 年阪神地震较近的 1998 年，我国松花江、嫩江流域，长江流域发生特大洪灾，我国非政府组织在抗洪过程中鲜有表现，人们看到的更多的是政府绝对主导下的解放军与灾区部分民众的全力抗洪。10 年之后，在汶川抗震救灾中，我们看到了许多来自全国各地的非政府组织在重大灾害面前的积极表现，这些非政府组织虽然数量较多，但规模较小，浸透着所谓的“草根性”。大量的非政府组织没有长远的计划，主要承担短期性的募款筹物、运输等功能，他们没有与企业、社会公众建立长期稳定的联系。由此，我们发现，我国的非政府组织并没有在社会中成体制地建立和发挥效用。

　　3.4 非政府组织自身的原因

　　日本作为老牌的发达国家，1.2 亿人口拥有的经济财富是我国的两倍，人均平摊的GDP 是我国的二十倍，因此，社会资本雄厚，这为其非政府组织的成长创造了良好的经济环境。此外，日本非政府组织与企业、社会的联系较为紧密，所受的限制较少，社会化发展程度较高，彼此间的利益链较为粗实，形成了很多模块化的协作关系。非政府组织通过向社会其他行为主体提供切实的服务可从社会获得较充足的资源或经费，约占总额的 4 至 5 成。日本非政府组织应社会需要而存在，基本能够自负盈亏。同时，很多非政府组织可以称为纯粹的“公益化企业”，其运行方式具有企业化倾向，从人员任用、资源开发获取与利用、日常管理、服务提供等方面都先天地注重有效与专业化。这是开放与良性竞争中的生存之道。我国现有的非政府组织非常弱小，能力极为不足，难以独立承接政府转移和应该转移的职责，不能有效参与危机处理。主要表现在：第一，经费缺乏。经费匮乏是全球非政府组织普遍存在的问题，但在中国显得更为突出。改革开放 30年来，尽管中国的经济发展取得了巨大的成就，但总的来说，我国还是一个发展中国家，人均收入水平不高，城乡差距、地域差距较大。13 亿人平摊的物力、财力较有限。另外，政府限制非政府组织从事社会活动，参与社会资源创制和分成，这使得非政府组织的经费来源较为匮乏。而且，迄今为止，政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施还比较有限。

　　我国非政府组织靠自身能力从社会获得的经费占总额的不到一成。第二，专业化服务能力不够。非政府组织无论是给政府做咨询，还是给企业或老百姓提供帮助，都需要专业化的服务。而我国现有的非政府组织很多的确是民间自发形成的，具有“原创性”，但诸多因素的限制使其草根性较强，社会力量与获得的社会资源有限，无法提供较专业的服务。从原政府机关或事业单位分离出来的非政府组织由于缺乏先天的“原创性”，仍保留着原有的官僚习气，既不了解非政府组织的管理方式与手段，也缺乏非政府组织的创新性、灵活性，对所处环境没有切身的了解，缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验与手段。第三，人力资源开发不足。从目前情况看，我国非政府组织的专职人员较少，志愿者也较为缺乏。由于一些特殊原因，我国很多非政府组织成为吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”，其人员素质较低，缺乏创新精神，这也制约了它的发展与功能的发挥。

　　总之，在危机处理中，日本非政府组织的社会地位较高。在政治上，日本的非政府组织与政府组织似乎是并行拧在一根绳子上的两股同向施力的线。掌控着绳子的是社会大众，而这根绳子将社会拉向民主高效与公正。其非政府组织与政府在整个社会实践维度内存在着直接而真切的协作、制衡与转化。在经济上，日本的非政府组织又可凭现实社会实力与贡献从社会或企业获得可观的人财物支持。这两个支点使日本的非政府组织无论在对内提升自身运行能力，还是对外提高社会活动能力都获得了较好的支持，并形成了较为良性的运行环境。而我国在法治、政治层面，经济层面都还没有较有现实意义地建立起一个适合非政府组织自身完善与有效发挥效用的体制，非政府组织环境建设，自身的能力建设较为初级；草根性和官僚性较明显，所发挥的社会效用较低，许多应涉足的领域没有或少有涉足，社会活动程度很有限，没有真正发挥好社会所需要的社会自调器的作用。这些不仅是我国在这方面较日本之不足，而且也正是我国非政府组织或者说民间组织在参与社会危机处理所暴露出的问题之内在。

　　4.促进非政府组织参与危机处理的意义

　　4.1 强化公民意识，影响政府决策与施策，推动政治与社会治理的民主化进程

　　非政府组织在本质上是一种排斥国家公共权力于社会事务介入过多的社会组织，其独立性、自发性、志愿性、服务性的特征决定了它的民主精神，标志着公民社会的起步，从而促进更多的公民有条件并有意识地参与国家政治生活，参与国家社会政策的制定，参与社会事务处理，推动整个社会维度的民主化进程。具体表现为以下方面：其一，非政府组织可以通过启发、教育和引导民众参与社会活动，增强民众对履行自己经济权利和政治权利的意识，鼓励和帮助民众维护自身的合法与合理权益，打牢社会主义民主政治建设的基础。其二，非政府组织可以通过调查研究、政策分析、方案设计与评估等来支持、反对或影响政府的政策，参与社会事务处理。其三，非政府组织可以具体、多样、灵活地参与到不同的利益集团因政治、经济、文化以及利益的多元化而发生的矛盾和冲突，利用其民间身份，在各利益集团之间更有效地进行协调斡旋，促进相互沟通与理解，促进资源等公正、民主与科学配置，推动问题的解决，推进社会的和谐。其四，非政府组织可有效规范和提升民间力量，使之在同政府的互动中更好享有知情权、咨询权和监督权，参与政府有关社会运行的决策，并有效地参与社会的治理活动。

　　4.2 促进政府职能转变，提高政府工作效率，提供优质公共服务

　　在过期相当长的时期，我国政府曾长期扮演着“全能政府”的角色，明显表现为政府对整个社会的大包大揽，对经济社会文化等各个领域的全面干预。由于政府自身的局限性，我国市场经济实践的深入以及社会问题、社会事务的日益多元化复杂化，完全依靠政府是无法满足社会需要的，容易出现所谓的“政府失灵”。转变政府职能，建立“小政府、大社会”的社会运行模式，已成为当今世界各国社会与政府机构改革的趋势。非政府组织已成为各国以社会公益事业为宗旨的志愿部门或独立组织，成为政府职能转变的重要帮手与推动力，承接了政府应该转移出来的而市场又难以承担的公共领域的部分职能。非政府组织可以高效率高效率获取社会信息，进行社会公共服务，成为社会监督与信息反馈的重要主体。这些组织既通过直接而有效的服务，帮助有需求的人，起到稳定社会的作用，同时又能够在申请政府购买服务的过程中，提升服务水平和组织能力。

　　4.3 优化资源配置，关注基层群体，促进社会公平正义

　　在现阶段的市场经济条件下，只靠政府并不能对人、自然和社会进行有效的互动。而非政府组织能够有效地弥补政府失灵、市场失调的缺陷，成为市场部门和政府部门优化配置资源的必要补充。非政府组织作为一种新的资源创制与配置主体，可以弥补政府和市场在资源使用上的不足，为构建公正、合理的资源使用机制提供有益补充，更好协调人与环境的关系；非政府组织能够通过对社会资源的细微与灵活调动，关注与扶持基层与弱势群体。很多非政府组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，能在政府和市场无暇顾及的方面发挥作用，增进社会福利，促进社会公平，协调好社会各行为主体的关系。

　　4.4 增进社会容忍，促进社会和谐，维护社会稳定

　　非政府组织为各种社会成分提供了较为宽松的活动空间，社会成员可以通过各种方式来满足其多样性和多层次的愿望，实现其利益。非政府组织能够起到释放社会压力的作用，也使各种不同的社会群体能够依法共存相容，增进社会容忍度。非政府组织一贯倡导的宽容、互助、互惠、利他和公益性，不仅能够在非政府部门内促进社会和谐，而且还可以缓和或消除企业部门和政府部门所引发和造成的一些社会矛盾，从而有助于维护整个社会的稳定。

　　5.促进我国非政府组织参与危机处理的对策

　　5.1 完善相关法律法规，保障和提升非政府组织地位与效用

　　首先应进一步放开对非政府组织参与社会活动的限制，其次要制定相关法律，给非政府组织以相应的法律地位。非政府组织的存在与否取决于社会的需要，取决于它对社会需要的满足状况。在此前提下，政府应减少对其限制，在法律上应保障其产生与存在。

　　法律的开放与公正可保障非政府组织在社会系统中的自然平等产生与实践中的充分的良性竞争，这是规范与提升非政府组织的最首要最本质力量。其次，法治过程应充分考虑非政府组织与企业、政府、公民以及市场的关系，本着促进其发展的目的对其加以引导和规范。法律是政治的脊梁，是社会主体社会行为之名分。因此，我国应在法理上健全非政府组织获得资源与对其发挥效用的机制。

　　5.2 处理好非政府组织与政府的关系，保持非政府组织的独立性与自主性

　　理想的非政府组织与政府之间的关系应该是大体合作，局部竞争。为了使我国非政府组织得以健康发展，充分发挥其对于人文生态建设（政治、经济、安全、文化）的积极作用。我国的非政府组织必须重视并处理好与政府的关系。一方面，要防止成为政府的附庸，保持非政府组织的民间性与自主性，切实做好与企业、公众的交流，深化与其合作，切实提升自身的社会作用；另一方面，也要防止与政府产生不必要的对立。非政府组织应当千方百计通过各种途径，与政府及其成员建立良好的关系，加强互动，积极寻求政府的理解与支持，积极配合政府的工作。最终有助于形成这样一幅图景：社会各行为主体在平等原则的基础上共同影响并形成在国家政策的指导下协作开展工作。毫无疑问，政府要不断加强自身的服务意识与服务能力。

　　5.3 完善非政府组织的内部管理结构和责任机制

　　中国官方发起的非政府组织虽然有理事会等管理机构，但相当一部分组织的理事会只是形同虚设。组织的重大决策基本上是由少数领导人决定，甚至由业务主管部门领导决定，容易产生作用失效问题。非政府组织由于规模小，社会效用小，与社会互动很有限，由个别领导人独断专行，容易导致责任机制缺乏。目前，一些非政府组织决策失误、贪污腐败、缺乏社会公信度、社会效用低下，难以筹集资金。因此，我国的非政府组织要发展，必须完善内部管理结构，建立责任机制，加大对公众及资助方的开放与沟通，切实做好内外协作。

　　5.4 建立广泛的第三方监督与评估机制

　　非政府组织不代表后天都具有的民主优势。有组织，就会有组织利益，就很可能会有狭隘的保守言行，因而也需要广泛的民主监督。不可否认，非政府组织本身其利益链具有一定的所属性，在和政府、企业的互动中难免会存在一定的内向性和稳定性；其次，它不象企业一样存在明显的个体利益，故市场机制、竞争机制不明显；因此，客观上也容易出现效率低下，社会效益低下的情况。目前，我国缺乏对非政府组织的第三方监督与评估机制，以致于一些官方发起的非政府组织和草根组织效率低下，财务状况不佳，无法有效作为。因此，建立广泛的第三方的监督与评估机制，是当前我国非政府组织发展过程中一项极为紧迫的任务，要加强民众、舆论、政府、法律及其他非政府组织的监督评估作用。

　　5.5 加强自身能力建设

　　从产生缘由和存在意义来看，非政府组织只有真正履行好自己的先天使命，更好地解决一些长期性、建设性的社会问题，满足政府、企业、公民、市场未能或不能满足的需求，克服自身存在的缺陷，才能获得社会的认同，才能真正获得生存与发展的空间。因此，非政府组织解决实际问题的能力将决定它们未来的发展程度。

　　结 论

　　在社会治理中，非政府组织正扮演着越来越重要的角色。非政府组织能有效弥补政府妄效、企业逐利、个人力弱的不足。非政府组织的发展具有扩大人民参与，激扬融合、协作等社会意识的功能，有助于促进社会内部广泛意义上的角力权衡，营造和谐的社会气氛；非政府组织的存在和发展扩展了社会行为主体的内涵，强有力地实践着增进社会民主与公益之目的；其存在和发挥效用能有效地促进社会资源的生成与合理分享。但较日本而言，我国在发展非政府组织的理念和环境上还比较保守，非政府组织在功能发挥中也存在着一些不足：非政府组织对政府的依附性强、自主性弱；非政府组织拥有的资源有限，资金缺乏、管理能力欠缺，无法有效发挥社会效用；非政府组织开展的社会服务项目有限，群众影响较弱。但这些是我们在新时代进一步促进社会进步所必须改善的。

　　非政府组织的存在与发展体现了社会内部的需要，其存在与发挥效用也根本上促进了社会的内在进化。

　　我们或许没有必要看重西方常常为之自我夸耀的所谓的两党或多党政治，但我们应该看重其尊重和促进民间组织存在和发展之言行，这才是真正的民主政治之所在。自由与创造着的公民，多样而又无处不发挥效用的民间组织，拥有强大生产力的各型组织或企业，强有力执行广泛民意的政府，诸方应共同致力于社会的运行。我们应充分利用包括非政府组织在内的各种社会力量，合理配置社会资源，不断完善非政府组织的各项功能，促进环境生态和人文生态的协调和可持续发展。

　　在过去的 2500 年中，我国有 2000 年的时间无论在社会制度还是现实生产力与文化上都处在世界前列。而今先进文明强国的建设需要非政府组织效用的有效发挥。因此，本人着力阐述了我国非政府组织与国际先进之差距，如何发挥好非政府组织之于这个社会的价值。以期以微弱之力行宏大之理。

　　参考文献

　　[1] 新周报2008年第51期第16、17页

　　[2] 现代快报2009年2月25日A2版

　　[3] 唐俭。非政府组织：应对公共危机的重要力量。行政与法2006年

　　[4] 陈树文，郭文臣，喻剑利。公共管理学[M].大连：大连理工大学出版社，2004,第72页。

　　[5] 莱斯特M萨拉蒙。全球公民社会--非营利部门视野[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

　　[6] 陈树文，郭文臣，喻剑利。公共管理学[M].大连：大连理工大学出版社，2004,第77页

　　[7] 陈振明。公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

　　[8] 扬子晚报2009年2月23日A23版