上海土地空间权利体系及土地空间权利登记

　　地上地下空间作为战略性和新型国土资源，其经济和生态价值随着现代城市立体化、可持续化发展理念的增强而逐渐凸显。上海地上地下土地空间的分层利用率非常高，形成以地上、地表和地下立体利用模式，而且呈现出成片开发、互联互通、结构复杂、功能多样的特点。但在开发利用的过程中，由于欠缺土地空间权利归属的法律法规和必要的地下地籍管理，造成土地空间产权不清晰，主体不明确，引发很多不必要的纠纷。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第136条关于“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，第一次在法律上对土地的立体空间使用权进行了明确。

　　根据《物权法》的规定，国土资源部于2007年12月修订了《土地登记办法》，其中第五条中明确规定：“土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。”虽然《物权法》和新修订的《土地登记办法》对土地空间使用进行了规定，但现有的国家法律和地方法规对地上地下土地使用权的设置和管理均在探索阶段，尚未形成完整体系，对地上地下空间开发和利用也缺少统一的、系统的整体考虑。为建立资源集约型的城市，规范地上地下空间的有序开发利用，实现城市的可持续发展，研究地上地下空间的权利设置和权属管理十分必要。

　　1、 土地空间权利管理

　　1.1 国家层面

　　2000年8月，国土资源部在答复广东省国土资源厅《国土资源部关于地下建筑物土地确权登记发证有关问题的复函》（国土资厅函[2000]171号）文件中，主要明确了两点内容：第一，结建地下工程，确定为土地使用权，地下建筑面积计入总面积，并按比例参与地表土地的面积分摊；第二，单建地下工程，确定为土地使用权（地下），投影到地面进行登记，在不违法规定用途、使用条件的前提下，可以进行出租、转让和抵押。很显然，为了国家公共利益的需要，在法律没有明确规定的情况下，国土资源部的这份复函就已明确了地下空间的土地使用权性质，这与2007年颁布的《物权法》规范是一致的。

　　2007年10月实施的《物权法》，成为规范土地空间权利最大的民事法律依据。特别是第136条关于“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，真正确立了在地表之外，土地的上空和地下可以独立设立建设用地使用权。地下空间使用权人可以在地下空间土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施，依法享有地下空间的使用和收益权利。

　　2007年12月出台的《土地登记办法》，第5条规定“宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间”。可以说，为我国地下空间三维地籍管理提供了基本的法律依据和原则性规定，用以指导地方性立法和生产实践。国土资源部于2007年开始在上海、天津、重庆等重点城市开展全国地上地下土地权利调查试点工作，旨在通过调查和研究，制订地上地下土地空间权利确权登记的具体政策。

　　1.2 上海地方

　　上海于2003年明确商品房附属地下车库可以租售，仅供该商品房小区内的房地产权利人购买，但不单独发证，地下车库（位）的车位号、面积等在所属的房地产权证附记栏内注记。2005年明确结建民防工程经过竣工验收备案的可以办理房地产登记。

　　2006年7月20日，上海市政府出台《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，成为我国第一个专门就地下空间权属登记出台规定的省市。该规定适用于地下空间开发建设的用地审批和房地产登记，既包括结建工程，也包括了单建工程，但因管线铺设、桩基工程的情形除外。《试行规定》对地下空间的供地方式、权利范围和产权登记等内容做出了明确规定：（1）在供地方式上，有出让和划拨两种方式。单建地下工程属于经营性用途的，出让时可以采用的协议方式；（2）关于用地范围，规定明确：地下土地使用权建设单位应当在经批准的建设用地范围内依法实施建设。竣工后，该地下建（构）筑物的外围实际所及的地下空间范围为其地下土地使用权范围；（3）关于产权登记，按照规划许可证明确的水平投影和起止深度记载，并注明“土地使用权范围为实际所及”。对2006年9月1日前经批准建造的地下建（构）筑物，在申请房地产登记时，不需要地下部分的建设用地批准文件。

　　2008年10月，按照《试行规定》的操作办法，华盛街地下商场获得了第一个单建地下空间的房地产权证。截至2013年底，已经有延中绿地广场、上海南站广场等一批单建地下工程先后完成了地下空间房地产登记。

　　2、 土地空间权利体系

　　以立体方式利用土地，已成为城市建设和发展的必然趋势。随着土地利用方式的立体化，必须有与之相适应的土地权利模式。从法律角度分析，土地空间权利实质上是一种土地权利，只不过从传统的平面利用转化到立体空间利用。以城市土地空间利用为研究对象，其权利体系应该包括土地的所有权、用益物权、担保物权和债权。其中，用益物权包括建设用地使用权和地役权，担保物权包括抵押权等，债权包括租赁权、借用权等。

　　2.1 土地所有权

　　土地所有权是指土地所有权人对自己的土地，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。我国实行土地的社会主义公有制，基本制度是土地的所有权和使用权的分离制，法律规定了城市建设用地国有化。因此，按照我国基本法的规定，在城市土地立体化利用以后，土地空间权利的所有者为国家。在所有权的行使方面，国有即是全民所有，权利主体单一和特定。国有土地所有权管理实际处于虚化状态，没有通过行政审批或技术手段对国有土地所有权进行设定。

　　2.2 用益物权

　　土地用益物权是指非土地所有权人对他人所有的土地享有占有、使用、收益的排他性的权利。在城市土地空间权利中，纳入有效管理的用益物权包括建设用地使用权和地役权。

　　（1）建设用地使用权

　　土地空间建设用地使用权区别于我国传统意义上的土地使用权，是着眼于土地的立体利用而设立的，具有新的权利内容。所以，土地空间建设用地使用权的效力不局限于地表土地的占用范围，还及于立体的、多面的空间范围，不仅能够在土地各层分别设立，而且还必须保障所设定权利的各层土地空间充分利用。为了确保土地资源物尽其用，在已设立了地表土地使用权的上、下空间均可再设立建设用地使用权，但新设立的地上、地下建设用地使用权，仍然需要直接或间接与地表土地面相接触，相互之间发生的是平面或立体的相邻关系。所以为了避免损害其他用益权人的利益，在新设立地上、地下建设用地使用权时，应当保护相邻土地权利人已有的权益，在征得相邻土地权利人同意的前提下进行设立，才可以更好地保护其各自利益，协调发展。

　　为保护依法获得土地使用权的投资者的合法权益，需要明确地上、地下建设用地使用权，具体包括建设用地使用权的主体、权利范围、责任和义务等内容，其中最重要的应当是明确权属的界线范围。基于三维地籍研究分析，地上地下建设用地使用权的界限范围应包括平面范围和竖向范围。根据当前的可操作性，平面范围可以采用目前的地表土地权利范围，竖向范围则考虑三维地籍管理的需求，可以将地表土地使用权的范围在竖向上进行延伸，上至建（构）筑物顶端，下至最深基础平面。同一地表平面投影的地上地下建设用地使用权在竖向上可以分层设立，各权利范围之间应当满足支持层和隔离层的深度要求，新设立的地上地下建设用地使用权不得损害已有的地表、地上或地下空间使用权。

　　（2）地役权

　　地役权是指为使用自己土地的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人土地的权利。地役权采取签订书面地役权合同的方式设立。当事人要求登记的，可以向登记机关申请地役权登记。未经登记的，不得对抗善意第三人。

　　地役权的期限由当事人约定，但不得超过供役地和需役地建设用地使用权的剩余期限。地役权是基于地役权合同而取得的土地利用权利，包括了一定的占有和使用权能。

　　2.3 担保物权

　　土地担保物权是指为确保债权的实现而设立的，以直接取得或者支配特定土地的交换价值为内容的权利。常见的土地担保物权是土地抵押权。土地抵押权是指建设用地使用权人在法律许可的范围内不转移土地占有而将建设用地使用权作为债权担保，在债务人不履行债务时，债权人有权对土地使用权依法处分，并以处分所得的价款优先受偿的担保性土地权利。土地抵押权的权能内容并不直接包括建设用地使用权土地权利的相关权能，而是一种针对担保物价值的优先受偿权。

　　2.4 土地债权

　　土地债权是一方请求他方为一定行为（作为或不作为）的民法上权利。和物权不同的是，债权是一种典型的相对权，只在债权人和债务人之间发生效力，原则上债权人和债务人之间的债之关系不能对抗第三人。债权法保护的是财产的流转关系，一般具有灵活性而缺乏稳定性。但土地的利用，特别是持续利用，需要长期的稳定性，因此财产法上有一个重要的发展趋势，即债权的物权化。债权物权的一个重要表现是租赁权的物权化，这可以稳定土地利用关系，保证土地的持续利用。

　　3、 土地空间权利登记

　　3.1 登记现状

　　地表土地的商业、办公、住宅等，依照权利人的申请进行房地产统一登记，产权清晰，不存在政策问题，基本全部发证。地上的市政、架空道路、过街廊桥等大多以划拨方式取得建设用地使用权，由政府机构负责建设、运营和管理，具有典型的社会公用性质，一直以来较注重规划和使用，弱化土地的权属管理，虽然其占用土地可进行登记，但实际上极少有确权登记方面的诉求。上海市政府2006年出台《上海城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，明确了自2006年9月1日起，将地下空间纳入用地审批和房地产登记范畴。目前上海全市取得房地产权证的地下空间大多是结建地下工程。单建地下工程由于用地审批和房地产登记纳入政府管理的时间较短，审批和确权情况相对比较复杂，全市范围内的确权登记工作尚在推进中。

　　3.2 登记对象

　　国土资源部于2007年12月修订了《土地登记办法》，其中第五条中明确规定：“土地以宗地为单位进行登记。

　　宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。”这一规定为空间产权登记提供了基本思路，空间产权登记权利对象为以空间建设用地使用权、地役权和抵押权等权属性质为核心的法律信息，登记客体对象为以空间建设用地使用权宗地为核心的物理属性信息。地上地下统一登记的实体权利对象，包括空中建筑连廊等涉及的地上空间；各种建构筑物等涉及的地表空间；地铁车站、地下停车库（场）、地下工业、仓储、商业、办公等涉及的地下空间等。

　　3.3 登记流程

　　建构筑外围实际所有土地空间范围为权利范围，只有在建构筑竣工验收完成后，才能调查掌握这一信息，也就是说空间建设用地使用权的初始登记时点应该是建构筑竣工验收完成后。为了解决开发主体利用空间资源办理抵押融资等权益保障问题，可以在初始登记前设置一个预登记环节。预登记是在用地审批完成后，依据土地审批，以空间的地表最大投影界线上下拉伸为侧面，起止高度或深度为顶面或底面的立体空间或其间某一位置进行记载。

　　3.4 登记内容

　　土地空间登记的内容应反映土地空间实体的质和量方面的要素，具体包括权属来源、权利主体、权利客体以及与该三个方面直接相关的其他内容。其中，登记的权属性质主要包括建设用地使用权、地役权和抵押权等。权属来源是指使用权人最初取得权利的方式，在申请登记时，权利人应当提交权属证明文件。权利主体主要包括建设用地使用权人、地役权人和抵押权人等，可以是自然人、法人或其他组织；权利客体信息，是土地空间登记的核心内容，包括三维宗地的物理属性信息和法律属性信息。

　　登记的具体内容在传统登记基本信息的基础上适当调整。其中，对应于宗地面积数据，可增加宗地空间体积的登记；对应于使用条件中建筑限高、容积率等数据，可增加空间起止高程的登记；对应于土地价格（土地取得价格、交易地价、土地抵押金额）数据，可拓展至地表空间、地上空间和地下空间的价格的登记等。

　　3.5 登记方法

　　地表空间确权范围为三维空间，登记发证可以为地表平面范围，同时将其法律空间范围作为三维宗地纳入信息系统进行三维可视化管理。现行的规划、土地、建设和交易管理政策、程序比较成熟，各管理环节同地表建设用地的登记衔接科学。因此，地表空间可以继续执行目前二维地籍模式下的建设用地使用权登记方法。地下空间和地上空间，建议由地籍主管部门通过地籍调查的方式，承认其涉及的地表建设用地使用权，并明确其地下空间或者地上空间的权利范围，执行三维宗地的登记方法。

　　3.6 登记信息表达

　　相对于二维登记客体，空间建设用地使用权宗地的空间数据既存在二维矢量，也存在三维矢量，既可用平面多边形表示，也可用多面体表示。空间建设用地使用权宗地的表达不但要描述其空间几何形态，更要描述空间建设用地使用权宗地对应的产权体之间的关系，尤其是拓扑关系。空间权利登记需要在三维地籍管理框架下，实现登记信息的记载和表达。结合空间利用特点、计算机技术实现和地籍管理需求，根据空间权利客体空间建设用地使用权宗地的形状类型及记载的地籍要素内容，将空间建设用地使用权宗地的基础表达方式确定为直棱柱表达方式。创新三维地籍数据管理技术手段，结合房地产权证颁发和管理需要，实现登记信息的科学表达。

　　3.7 证书内容与附图

　　为了适应土地空间登记内容的需要，登记证书的内容应增加宗地体积与建筑起止高程的登记，相应地，土地空间登记簿和登记证书在使用权面积一栏后增加宗地的空间体积；在建筑限高等一栏后增加建筑最小高程、最大高程等。

　　对于房地产权利证书中的宗地附图，应进行宗地的三维数据的记载，可以绘制三维宗地透视图和平面投影图。

　　其中，三维宗地透视图偏重于直观地表达三维宗地的立体形状及相邻宗地间的空间关系。三维宗地透视图中对于不可见的界址线，以虚线表示，其他内容基本可参照传统宗地图的编制方法，并增加宗地体积、起止高程等信息。此外，受表达方式限制，宗地有关图斑界限、建构筑物及界址附近附着物在透视图上可不予表达，将相应内容置于宗地平面投影图上。宗地平面投影图偏重于以单个宗地为中心，从图上反映其详细信息。相应地，宗地平面投影图的内容与传统宗地图基本相同。由于三维宗地采用直棱柱的方式表达，因此采用正射投影（俯视图）基本能够完整地记载三维宗地的界址信息。三维地籍图的编制基本可以沿用二维地籍图的图形要素与图层组织形式，并增加相应的高程注记。对于地下工程，应着重表示与地上的连通关系。相应地，无论出入口、电梯井等附属设施是否取得了地表建设用地使用权，都应在地籍图上表示，并记载其权利类型。

　　4、 结语

　　相对于地表的二维土地管理方式，基于三维空间的土地权利问题错综复杂，解决问题的关键在于法理上的突破和制度上的创新。在当前全国统一立法没有明确规定的情况下，上海市开展的探索工作就十分必要。现实的问题挑战催生着全新的概念、思路与解决方案。二维平面模式下的土地权利体系与相关管理制度需要被扬弃和改进，三维立体化模式下的土地空间权利体系理论的提出和权利体系的具体设置，规划、审批、登记等相关管理制度的创新，才是解决有关现实问题的有效方法。根据这一结论和由此形成的实施路线，只有在地方立法机关和管理部门的探索和创新中才能够取得有效的成果，达到预期目标。

　　参考文献：
　　[1] 廖远琴,李晓东,朱荣纲. 从第二次土地调查看上海市地籍管理[J]. 上海地质,2009,30(3):17-19.
　　[2] 王瑞,曹操,王超领. 上海城市地下空间权利设置与土地管理研究[J]. 上海地质,2009,30(3):20-23.