绪 论
一、选题的背景和研究意义
（一）选题的背景
1986 年 6 月 25 日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，标志着新中国土地管理的起点，相应的管理部门也逐步建立完善，最终建成国家、省、地（市）、县（市）和乡镇土地管理机构的全国五级管理体系。1998 年，原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建了国土资源部，基本形成了中国国土资源管理的立体框架。
乡镇是中国最基层的行政机构，是联系城市与农村的纽带，在整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。与之相对应的土地管理机构是乡镇国土资源所，国土所是整个国土资源系统的基石，是国土资源管理法律法规最直接、最前沿的执行者和实践者，其工作的开展直接关系到能否有效地维护最广大人民的根本利益，也直接关系到国土资源系统的整体形象。
随着中国城镇化进程的加快，国土资源管理特别是土地资源的管理越来越成为焦点，而管理的重点也从划地、批地等土地资产的管理逐渐转移为保护耕地资源、合理利用土地、保障经济发展等土地资源的管理。乡镇国土所的职能和机构也相应的随着城镇化进程多次调整。
因此，乡镇土地管理，必然会成为国土资源管理的重要课题。但是，从目前对国土资源管理的研究状况来看，大多数学者们还没有把关注点放到乡镇土地管理这个层面之上，研究的比较少。
（二）研究意义
1、理论意义
在城镇化的进程中以乡镇土地管理为研究对象，通过对土地管理主体、管理客体、管理目标、管理职能、管理环境的现状分析，找出存在的问题，进而分析导致问题产生的原因，并有针对性的提出可行性的应对策略，有利于进一步充实乡镇土地管理这一研究领域。
2、现实意义
对推动城镇化进程中的乡镇土地管理有着重要的实践意义，有利于促进土地管理制度改革完善，提高土地资源的节约集约利用水平，优化用地结构，推动土地资源可持续利用管理，并且有利于城镇化进程中乡镇经济社会的健康发展，为相关部门的决策提供参考。
二、研究综述
搜索时间 2014 年 4 月3 日，在“中国期刊网”中搜索“国土资源管理”共 4702 篇，“乡镇国土资源管理”12 篇。搜索时间 2015 年 3 月 14 日，在“中国知网”中搜索“土地管理”获得记录 137111 条，“乡镇土地管理”271 条。由此可见，目前对于“土地管理”已经引起社会的广泛关注，对于“乡镇土地管理”的研究成果不多。
（一）国内国土资源管理研究现状及存在的问题
1、国内国土资源管理研究现状
（1）关于管理范围的研究
2011 年出版的《土地资源学》中，谭术魁认为：“国土是指一个国家主权管辖下的领土、领空、领海的总称。土地的概念相对狭窄一些，海洋不包括在土地的范围内。此外，土地是一个学术概念，国土是一个政治概念。”①“土地资源是能为人们所利用并产生经济效益的那部分土地。”②而王万茂在《土地资源管理学》（2010 年第二版）中认为：土地概念有狭义和广义之分，狭义的是陆地部分，广义的含陆地和海洋。③在实际行政管理中，根据《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11 号）确定的国土资源部的职能，中国国土资源管理范围主要包括：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源，但不包括水利部管理的淡水资源、国家林业局管理的森林资源和国家经贸委管理的煤炭和石油资源。因此，在中国行政管理领域的“土地”概念，是不含矿产、淡水、森林的陆地部分。
（2）关于管理原则的研究
土地管理的原则应保证其最终目的，即最大限度地提高土地资源利用效率。④从实务角度，依据《中华人民共和国土地管理法》，中国土地管理的原则主要有以下几点：
①土地公有制。公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
②有偿使用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
③实行土地用途管制。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
（3）关于管理体制的研究
随着中国社会主义市场经济体制和国土资源管理的发展需要，中国土地管理体制上，中央一级相对集中管理，国务院国土资源行政主管部门统一负责全国土地、矿产资源的管理和监督工作；省级以下实施垂直管理，主要是在人事和土地利用总体规划审批方面垂直。
省以下地方人民政府均设国土资源行政主管部门（即省国土资源厅），市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。省以下国土资源部门的领导干部人事权由上级国土资源主管部门管理。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；乡（镇）土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。
（4）关于管理方法的研究
中国土地管理采取行政方法、经济方法、思想方法、社会心理方法、数学方法相结合的综合方式。②行政上，中央相继出台一系列文件，严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约节约、健全责任制度；经济上，充分发挥市场的条件机制，在公开、公平、公正的原则下，开展土地使用权的招标拍卖挂牌交易；思想上，依靠宣传手段，使管理对象了解并遵守土地法律法规；社会心理上，通过了解被管理者的社会心理活动和规律可以进行土地利用预测；数学上，运用卫星遥感监测、地籍数据联网管理等数据分析，有效保障土地管理的准确性和效率。
2、国内土地管理存在的问题
中国的土地管理经过多次改革和发展，宏观调控能力有所增强，保护资源、保障发展的任务能够更好地履行，但仍存在一些问题：
一是法律法规制度不够健全。在实际操作中，存在职权模糊、无法可依或是执法条款缺乏可操作性等问题，土地利用规划调整或修改程序、使用权到期处置等都需要进一步明确。
①二是市场化配置的比例还不够。市场对土地资源配置的作用性机制还未真正建立，特别是二级市场方面，存在资产流失、缺乏规范流动不畅等问题。
②三是管理体制改革仍不彻底。现有的省以下管理体制改革实际上是“半垂直”,在地方政府的压力下土地管理监督功能缺位失效，干部的交流和成长也收到限制，特别是基层管理体制权责不清。
③四是技术手段仍需提高。地质灾害防治、测绘管理等技术和信息建设相对滞后。
④五是法制宣传还不够到位。不仅是要针对普通公民和企业，更重要的是对地方政府领导，以避免土地资源的浪费和违规使用。
（二）国外土地管理研究成果
土地管理是一国政府的主要职能之一，影响到国家的经济和社会稳定，同样在国外为了规范、合理、高效利用土地，形成了很多研究成果和经验。
1、法制健全合理
美国从 1785 年制定的第一个土地法令到 1997 年美国《联邦土地政策和管理法》，相关的政策、法规有数千个，并且州、郡、市都有配套法规，形成一个有极强约束力的法律法规体系，各类土地权益及管理都有法可依。⑥日本是世界公认的土地管理法律范围广、数量多、要求明确的国家。日本由国家颁布的土地管理方面的基本法律多达 40 余部。土地管理各领域的全国性法律，不仅数量繁多，而且十分完善，构成纵横交错的土地资源管理法律体系。而且为了使含义清楚便于实施，通常在每项法律之后，都附有施行令、施行规则以及解释立法条文的规定等。每项法律法规条文具体、细致、针对性强，执行过程中很少因法律的模棱两可问题而引起争议。同时，对法律不断进行修改和完善。
2、规划注重公众参与
英国建立了国家、区域、郡和市镇 4 级土地利用规划体系。区域规划期限为15-20 年。在规划工作中必须多次举行公众听证会，并及时修改规划，公众意见也是批准规划的重要依据。②公众参与始终贯彻美国的土地资源管理，如土地利用规划在交付批准前会给公众审查和发表意见的机会，公开听证会也会被安排在这个阶段。市镇土地区分规划要经过居民的讨论表决，需要半数以上同意方可进行。③日本《城市规划法》中明确了规划决定和变更中公众参与的形式、听证会、公告展览以及告示的适用条件、参与人员。④法律不仅赋予公民高度的规划参与权，公众还享有建议权、特殊区域的决策权、提案权和与市长的对话权。此外，规划编制的前、中、后三个过程，都有必须有公众参与。
3、市场运作与政府调控互动
发达的交易市场是土地资源有效利用的必不可少的条件，在其他管理方面，政府行为与市场行为也可以互动：
加拿大采用“公司联营”的方式，解决了电子政务资金不足的问题。例如在地理信息系统建设过程中，政府与一些私人公司合作，政府提供数据、私人公司出资建立了加拿大资源信息系统。⑥在日本，矿业界特别是中小型的矿山企业广泛受益于行政指导，政府不用法律和行政命令的方式，而是直接向私人企业提供先进技术、设备仪器和其他必要的信息，或是进行劝告、建议，使其企业活动能符合政府指引的方向。这种行政指导促进了资源的有效利用，也成为政府宏观调控矿业经济的补充手段。
4、注重服务
美国注重信息的公开服务，让公众能够通过各种手段和渠道，方便地获得想要的信息。特别是与土地相关的规划信息、产权信息，均以最快速度、最大限度公开。①新加坡土地管理局精简相应程序，以降低行政费用及缩短服务周期。在世界银行发布的商业环境调查报告中，新加坡在“产权登记”方面列全球第 15 位，在“产权登记管理最便捷”方面列全球第 10 位。②加拿大自然资源部向国人提供最前沿的地球科学理论、知识和技术，引导和帮助加拿人合理使用国家资源、减少成本、保护环境、开发新产品。自然资源部还建立和维护国家级的加拿大土地和资源方面的知识库，以便国人得到最新信息。③它山之石可以攻玉，以上这些发达国家的土地管理的研究成果，对我们从制度建设、政府职能转变等方面都有一定的借鉴意义。通过目前国内外对土地管理问题研究的成果的整合和对比，可以为本文的写作提供一定的参考。
三、研究方法
（一）文献研究法
占有大量而丰富的文献材料是论文写作的重要基础。目前学术界对于土地管理和乡镇建设已经分别形成了一定的研究成果。在论文写作中，通过查阅相关的论文、书籍、杂志等，并对这些资料进行了收集、整理、分析、综合，以期能够全面地、正确地了解和掌握乡镇土地管理现状，并为进一步的研究做好材料和理论准备。
（二）实地研究法
以苏州市为调研范围，对苏州市主要乡镇进行走访，实地调查研究，记录每个乡镇国土资源管理情况、工作特点等，形成调研报告，提出存在的问题和相关建议方案。
（三）实证分析法
实证研究法是科学实践研究的一种特殊形式，其主要目的在于说明各种自变量与某一个因变量的关系。笔者通过多种形式的调查和资料收集，以及对调查统计数据的量化分析，尽可能准确的找出影响乡镇土地管理的各种变量，找出导致问题存在的症结，进而为解决问题提供更有针对性、更有效的应对策略。
四、研究内容
论文主要分为以下几个部分。
第一部分是对相关概念进行了界定，梳理了土地管理的有关概念和乡镇土地管理的基本内容；第二部分是以苏州市乡镇国土资源所为研究对象，实地调查并结合统计资料的整理、分析，反映苏州市乡镇土地管理的现状；第三部分是分析苏州市乡镇土地管理存在问题及原因；第四部分是探究乡镇土地管理问题的应对策略，并说明本课题还需深入研究的问题。
五、创新之处与不足
通过学习国内学者关于土地管理的研究成果，本文在借鉴的基础上，试图进行一些创新。就目前对土地管理及国土资源机构建设的研究来看，单纯以乡镇这一特殊层级作为研究对象的比较少，研究成果也比较少。本文在土地管理研究中以乡镇作为研究对象，突出城镇化进程这一与乡镇密切相关的特殊阶段，这一学者们较少研究的对象和角度便是本文试图创新之处。
本文在选题和构思过程中，也遇到一定的困难。一方面，关于乡镇土地管理的研究较少，所以查阅文献和搜集资料比较困难。另一方面，论文角度是在乡镇，但是由于笔者并不直接从事乡镇工作，对课题的研究可能有一定的局限性。
