法治视阈下松溪县村民约“法”的内涵、特征及完善

　　伴随着构建社会主义和谐社会及促进社会主义新农村建设的步伐，在乡村治理理论不断完善的基础上，全国各地方政府探索了许多乡村治理的新模式，福建省南平市松溪县的村民约“法”正是对乡村治理新模式的一种积极探索。该县若干乡村基层组织根据当地的实际情况，制定了一系列的村民约“法”，满足了松溪县人民最迫切的发展需求，填补了原有的乡村治理模式的空白，同时在实施中也暴露了一些问题，有必要在社会主义法治理念的指引下制定合理合法的村民约“法”，在社会主义新农村建设理念的指导下提炼新方法和新举措［1］，让村民约“法”有章可循、有法可依。

　　一、松溪县村民约“法”的若干具体范本
　　
　　松溪县是闽北山区偏远的特色小县，地处武夷山麓东南侧，古时沿河两岸多乔松，有“百里松荫碧长溪”之称，行政区域共有 3 镇 6 乡 107 个村。村民约“法”一词源于 2005 年松溪县溪东乡古弄村的“公墓建设”项目，并形成书面文件《古弄村公墓管理约定》，这是该县实施民主基层建设的一大创举和成功试点。8 年时间的发展与推进，松溪县茶平村、严地村、朝阳新村等乡村也陆续成功推行适合各村村情的村民约“法”。在走访调研的过程中得知，松溪县目前共有 20 个示范村制定与生产生活息息相关的村民约“法”66 项 789 条。该县近 8 年来的村民约“法”主要包括 4 个方面的内容，分别是村务管理、经济建设、村容村貌和文化教育。

　　( 一) 村务管理———古弄村集体公墓管理

　　集体公墓在农村并不多见，因为这样的基础设施只有在县一级才有。松溪县古弄村在 2005 年提出集体公墓建设并制定《古弄村公墓管理约定》。

　　该约定第一条明确规定: “凡本村已交付集资款的村民，骨灰安放堂内，一律按逝世时间先后顺序对号排放，任何人不得搞特殊化。”第七条还明确规定: “本公墓坚持为古弄村村民谋福祉，不接受外村村民的骨灰; 坚持民主理财、账务公开，杜绝从中谋私利。”古弄村为了修建村级公墓，进而成立公墓理事会，通过“一事一议”的村级事务管理方式建成一座村级公墓，在满足村民需求的基础上探索出了新的村级公益性公墓管理模式。

　　( 二) 经济建设———茶平村集体“三资”管理
　　
　　集体“三资”是指农村的资金管理、资产管理和资源管理。早些年，部分村干部利用职权从集体“三资”中谋取私利，挥霍“三资”，这让村民非常不满。应村民最迫切的需求，松溪县茶平村制定《集体“三资”管理制度》。该制度就资金、资产和资源以及经济合同的管理作出具体而明确的规定: “村集体所有固定资产、公共财产( 100 元以上) 都要建立明细台账，确定专人管理，管理人员变动要及时移交。”就资源管理具体规定: “资源的出租、转让和变卖，价值在 1 万元以上必须按照规定程度委托茶平乡招投标中心办理。”这些规定大大增强了村民的监督力度，增强了村民的“主人翁”意识。

　　( 三) 村容村貌———严地村环境卫生管理

　　严地村素有祖墩乡“高山上的明珠”之美誉，也是福建省生态村和魅力村。该村为完善村容村貌的管理，先后出台覆盖“环境卫生、生态保护、移风易俗、社会治安、道德评议”等 5 个方面的村民约“法”。该村的村民约“法”第一条规定: “每家每户一日一小扫，一月一大扫，一季一整治。”第二条规定: “村民房屋前后实行卫生三包，即包卫生、包秩序、包绿化。”在不少人的眼中，脏、乱、差是农村的“代名词”。鸡鸭满地跑，垃圾随处堆。然而，行走在严地村，这种观念被完全颠覆。

　　( 四) 文化教育———朝阳新村教育管理

　　朝阳新村是 2010 年 6 月特大洪灾后用来安置周墩、竹洋两村村民而建立的。该村村容整洁，村风和谐，良好的农村风貌也为学生们提供了良好的环境。朝阳新村在村民约“法”中明确规定: “村里对上大学的学生给予奖励，本一院校奖励 300 元，本二院校奖励 200 元，专科院校奖励 100 元，考取大学的学生由村里统一载入光荣榜。”

　　二、法治视阈下松溪县村民约“法”的内涵与特征

　　( 一) 村民约“法”的内涵

　　法学界对村民约“法”这个新术语并未作出明确定义。纵观松溪县在乡村治理中推行的村民约“法”实践，本文认为，村规民约和村民约“法”既有区别又有联系，两者都是乡村治理的有益尝试，在形成约定的过程中都较好地发挥了村民的主体作用，体现了村民在乡村治理中的主人翁精神。

　　学者梁治平在《在边缘处思考》一书中指出，村规民约是指生活在一定区域内的村民通过民主协商而制定的共同遵守的行为规范［2］。通过对松溪县村民约“法”实践的大量调研，笔者认为，村民约“法”是指根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，在村两委的引导下村民民主选举产生的村民理事会就村风民俗、社会公共道德、社会治安和村容村貌等做出具体约束和综合规定的契约性行为规范，或者说是从村民最迫切的需要出发，为某一具体事务自发组织，经互相协商规定下来供全体村民共同遵守的行为规范。从实践来看，村规民约是村民约“法”产生的基础，村民约“法”是对村规民约的完善和补充。原有的村规民约主要由村两委推动，制定程序不够规范，约定的内容离民众的生活比较远，村民的意愿未得到充分的尊重，因而存在形式主义现象，执行效果不佳。而村民约“法”的制定通过了“四议一审一公布”( 即理事会倡议、村两委和理事会商议、党员和村民代表合议、全体户代表决议，乡政府审核，向村民公布)的民主程序，每个乡镇还聘任了一名村民约“法”法律顾问，做好辖区各村约“法”内容的审核工作。从约“法”的产生、执行到完善，都体现了从群众中来、到群众中去的特点，村民约“法”是村民自己提出、自己约定、自己遵守、自己监督执行的规则，最能够反映多数村民的意志，是村民当家作主和村民自治的体现，有效地解决了以往村规民约存在的不够全面、不够规范、不够有效等问题，所以说村民约“法”是规范化、法制化、民主化的村规民约。

　　( 二) 村民约“法”的主要特征

　　1． 地域性———“接地气”的村民约“法”顺民意合民心。村民约“法”中的“法”与国家法中的法不能混淆也不可等同，这里的“法”之所以加上双引号，是因为村民自发组织形成的规范性文件只是介于正式制度和非正式制度之间的具有一定权威性的民间行为规范［3］，具有天然的亲和力且“接地气”。无论是“村企约定”“联村约法”，还是“无公害茶叶生产约定”“换届纪律约定”，这些都是松溪县村民“约法治村”的精彩展示与有力证明。从松散管理到规范运作，这个变化过程不仅赋予乡村治理新模式，更给予新农村法治建设新内涵［4］。

　　2． 权威性———“自下而上”的村民约“法”彰显生命力。以往曾经出现过的“村干部说了算”的自上而下的管理模式在新农村建设中不再适用。村干部也在逐步转变办事理念，意识到要以村民的需要和提议为基本出发点，制定切合本村发展实际的村民约“法”。如严地村的环境卫生治理、古弄村的山林管理、六墩村的村企共建等约法，增强了村民的主体意识，理顺了民主权利，使乡村基层民主自治得到落实，推进农村社会管理走向善治。在调研中，发现村干部和村民对村民约“法”均持肯定态度。松溪县某村主任感慨道，村民约“法”是对干部的爱护更是一种保护。村民们也对村民约“法”交口称赞。

　　3． 灵活性———“灵活弹性”的村民约“法”别具地域特色。村民约“法”来自村民的日常生活、源于村民的实际需求，与国家的法律法规不同，它是村干部结合本村发展实际，从村民最迫切的需要出发，由村民理事会草拟条文，民主讨论完成［5］。如松溪县的村民理事会遵循“四议一审一公布”的程序，并在制定村民约“法”的过程中“反应一项、讨论一项、成熟一项、通过一项、生效一项、执行一项”，充分体现了村民平等与民主自律。

　　三、松溪县村民约“法”模式实施中存在的问题

　　通过对松溪县村民约“法”模式的推行现状进行深入探讨，必须承认村民约“法”的推行在取得成绩的同时也有着一些值得重视的现象，笔者在发现其战略合理性的同时也看到了现实存在的难题。

　　( 一) 从指导思想上看: 传统与创新的冲突

　　通过调研，发现制定村民约“法”的指导思想主要来源于 2 个方面: ( 1) 历史上继承下来的传统的村规民约以及村落的传统习俗文化; ( 2) 现行的国家政策、法规和当地“三农”问题的现状。这是由村民约“法”自身的特质所决定的。

　　以往村规民约的精神实质是各地传统习俗文化的具体体现，是千百年来传承下来的文化传统的一部分，它对我国的乡村治理发挥过重要作用，已然融入村民们的血脉。费孝通先生曾经指出: “文化本来就是人群的生活方式。在什么环境里得到的生活，就会形成什么方式，决定了这人群文化的性质。”［6］现行的村民约“法”实际上就是在继承传统村规民约基础上的衍生。村规民约作为封建乡里制度的产物与中国的传统文化密切联系，或多或少潜存封建陋习，因此许多村落社会固有的封建思想、风俗习惯、宗教信仰、封建迷信都依然影响着村民约“法”的推行。

　　与此同时，伴随着改革开放和市场经济的发展，农村也面临着前所未有的转型。随着农民生活水平的大幅提高，“走出去”的村民越来越多，加上信息时代的到来，村民的思想观念发生改变，特别是对于年轻的村民，法制、民主、效率等观念已经深深影响着他们，村民们越来越重视个人知识、技能和素质的提高，因此这一部分人不断向传统挑战，希望能摆脱封建社会的陋习，渴望能够制定与社会主义新农村相符合的全新的村民约“法”。根深蒂固的传统思想，注定了村民约“法”必然带有鲜明的传统特色，而且村民约“法”理事会大多由年龄较大的成员构成，这就使村民约“法”在继承传统的同时很难兼顾创新，也很难有新鲜的血液不断地充实约“法”内容。

　　( 二) 就约“法”内容而言: 任意与规则的冲突

　　调研中发现村民约“法”的内容还存在着许多不规范之处，主要表现在内容不完整、部分约“法”生搬硬套上级规定、内容不够科学，甚至有些约“法”的内容与国家相关法律存在冲突和违背等现象。如花桥乡九蓬村的村民约“法”中有一部分是关于计划生育的公约，缺乏具体的针对性，实施起来也较困难，与村民约“法”的推行目标和宗旨相违背。

　　( 三) 就评判标准而言: 德治与法治的冲突

　　道德与法律是一对古老而永恒的话题，“在中国传统法律文化中，道德对于法律的介入是广泛的、普遍的，法律成为道德生活的见证和外部表现”［7］。此处所提的道德主要指的是村落传统的伦理道德，法律指的是国家法律。在调研过程中，笔者深入村民家中开展访谈调查，大多数村民对村民约“法”的评价较高，认为村民约“法”能够解决村民的实际问题，也体现了公平和民主的原则。但也发现村民们评价村民约“法”的根本依据仅仅限于村里的道德伦理因素，几乎没有村民从法律角度对村民约“法”进行评价。尽管近年来农村开展了普法知识，但效果不尽如人意，在调节村民关系以及管理村级事务上，道德、舆论和习俗往往起着更为重要的作用。村民约“法”的条文更多的是对村民行为的“规范”，受传统道德伦理的影响很深，与现行的法律制度难以协调一致的。

　　四、法治视角下村民约“法”的发展与完善

　　在深入“走基层、转作风、改文风”的时代背景中，面对国家法和村民约“法”时，既不能只关注国家法的权威和稳定，也不能过分强调村民约“法”的灵活与弹性。应该消除二者的对抗性，良性互动才是应然之道，进而推动村民约“法”的发展与完善。

　　( 一) 国家法接纳渗透村民约“法”，走融通之路

　　法律是多元的，涉及政治、经济、文化、历史等诸多方面。面对复杂多变的社会生活，瞬息万变的现代社会，国家法难免出现“真空领域”，这需要村民约“法”助其规范秩序和维护稳定。因此，就村民约“法”进行取其精华去其糟粕的筛选后，国家法“有所不为”的地方就能“有所为”［8］。所谓的“融通之道”主要体现在如下方面: ( 1) 村民约“法”的制定和执行需要接受国家法的指导和规范，某些违背法治精神的内容不能载入文本中; ( 2) 国家法可以直接或者间接地融入村民约“法”中，如直接进行一般民事纠纷的调解，间接地把与村民生活密切相关的法律法规移植到村民约“法”中［9］。村民约“法”主要反映村民的自身利益，不可能在内容、范围上与国家法完全契合。国家法也存在局限性( 法的作用范围是有限的、法有滞后性等) ，也无法将乡村生活全部纳入轨道［1］。为此，国家法接纳和渗透到村民约“法”是一条较为合理正确的融通之路。

　　( 二) 村民约“法”吸纳国家法的精华，走善治之路

　　乡村经济从封闭走向开放，新型农村逐渐从狭隘的乡土观念中走出来。市场经济不是简单的小农生产，而是法治经济。村民约“法”的确灵活多变有弹性，亲民淳朴接地气，但也急需吸纳国家法的精华，走善治之路。我国的传统观念中特别注重诚信、善良和孝道，而国家法强调法律意识和法治观念的深入，二者并不冲突，倘若二者互为融合，最终能加速法治现代化的建设进程。村民约“法”能够把国家法倡导的法治观念嫁接到乡村，不仅体现村民的自主权，而且维护村民的合法权益，同时使得法治观念深入人心［10］。不会让村民觉得国家法离自己很遥远。梁治平指出: “国家法的局限性需要村规民约这些承载村民价值观的社会规范来弥补，同样这种弥补应当具有一定的自主性和独立性。”［2］松溪县若干乡村推行的村民约“法”正是通过总结长期以来社会生活所积累的良好传统和善良风俗而激发的道德素养的文本体现。在村民约“法”中吸纳国家法的条文，是乡村实行法治和善治的有效途径。

　　( 三) 抵制村民约“法”中的落后习俗，走法治之路

　　村民约“法”既有现代法治需要的道德力量，也有许多封建意识的残余。如村民约“法”中若隐若现的男尊女卑思想就违背了法治建设理念。国家法规定已出嫁女子可以回娘家继承其父母的遗产，但是乡村治理中基本未能兑现。当前，部分村民约“法”的内容依然受到旧的风俗和封建因素的制约与束缚，与国家法的法治精神相违背，主要表现在对村民人身权利和财产权利的侵害。如规定男女在分享村中利益时的不平等，出嫁女不得享用征用土地的安置费等。因此，国家法应竭力抵制这些落后的风俗习惯，走现代化的法治之路。

　　( 四) 村民约“法”应当在国家法有法可依的范围内严格守法

　　在村民约“法”的制定过程中，要特别注意主体、程序和内容的合法性［11］。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条规定: “村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。”因此，村民约“法”的主角是广大村民组成的村民会议。松溪县在推行村民约“法”过程中还出现了一个与时俱进的主体———村民理事会。通过党员和村民会议民主选举产生 11 名理事会成员，其中理事长 1人，副理事长 2 人和理事 8 人。各理事会成员分工明确、各司其职、不计报酬。村民理事会理出农村新气象。事实上，法治必须走向乡村，走进农民的生活，成为农民日常生活的一部分。“类法律”的村民约“法”正逐步践行在国家法有法可依的范围内严格守法。

　　( 五) 村民约“法”应当在国家法无法可依的空白处合理规定

　　国家法对乡村中涉及的“边角问题”无法具体明确规定和解释，这就需要村民约“法”弥补其中的空白。而村民约“法”的弥补也应做到有章可循、有理有据，值得一提的是村民约“法”中的弹性条款。

　　在松溪县走访中发现若干乡村在村民约“法”中出现具有自主选择性的弹性条款。如松溪县六墩村《村企共建约定》规定: “确保职工享有法定的休息日，在农忙时合理安排时间，确保企业生产和农业生产两不误。”该条款在执行我国《劳动法》《劳动合同法》关于法定休息日规定的前提下，希望在农忙时间做出调整，在一定程度上增强了行为人的自主选择权，但规定显然比较粗线条，实质上无法起到预期的作用。

　　( 六) 健全村民约“法”合法性的监督机制和“奖惩性”条款

　　纵观松溪县村民约“法”66 项 789 条内容，处罚性的规定和程度都相应减少，权利性的规定大大增加。在大力推行理性治理、乡村善治的道路上，进一步建立健全村民约“法”的监督机制刻不容缓。

　　村民约“法”中剥夺法定的人身、财产权利的处罚应当予以废止。如游街、收回责任田、取消外嫁子女继承权等。这实际上也是国家法与村民约“法”之间的边界问题和敏感地带。倘若在村民约“法”中要涉及相关的惩罚性规定，就应当分清罚款和赔偿损失。如村民约“法”规定造成公用设施损害的，可责令其清除现场、恢复原状、对损失照价赔偿［12］。

　　以上几种制裁措施实质上是民事补救办法，不属于惩罚性质。此外，在村民约“法”中值得推广的做法是以奖代罚的策略。如对孝敬老人的子女进行表扬或者分配利益上的倾斜，对举报乱砍滥伐的人进行奖励等，从正面倡导优良风尚，可以起到事半功倍的效果。村民约“法”在处罚条款的规定上，应尽可能与国家法相一致，避免出现随意性和不合理性，以免出现冲突性条款。

　　法治是我国社会当下正在进行的一项重要的社会实践［13］。村民约“法”正是法治的民间实践，是在乡村与国家实践的冲突、博弈和互动中的实践。在促成国家法与村民约“法”良性互动与对接的过程中必须注意以国家法作为价值导向，进而和谐处理国家法与村民约“法”之间的冲突。只有遵循依法治国的前提下，同时兼顾基层民主建设的地区特色，才能对村民约“法”做出实事求是的变通和灵活有效的处理［14］。托克维尔曾说，乡村的自由并非来自人力，它是自己产生的，“使它日益巩固的，是法律和民情”［15］。纵然国家法与村民约“法”之间存在矛盾与冲突，与其一味强调二者的脱节与不协调，不如追求一种更具时代意义的和谐与融合，以期适应法律多元化格局，为人民谋福祉。

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