社区治理现状与法治化路径

　　本文所说的社区是指人们以居住环境为主体，共同生活的社会群体。许多学者将社区的作用归结为一种媒介，但准确地说，社区是一种由于地缘结合而在一起的社会群体。这个社会群体的存在的前提条件是特定的区域，这个区域可以是法定社区，也可以是自然社区，亦可以是职能社区。而本文讨论的主要是自然社区，即城市社区、农村社区、城乡过渡社区。

　　1 社区治理问题的提出

　　社区治理是指特定的组织基于一定原则，为满足社区的需求而提供的服务或物品。经过长期的发展，目前，我国各地的社区基本形成了具有当地特色的模式。但形成并不一定代表成功，就目前来看，各地的社区建设到了瓶颈期。城市社区治理行政化严重，资金、人才匮乏。农村社区治理困难，基本处于停滞状态。过渡社区治理方向不明，拆迁、土地、保险等纠纷严重。因此，寻求社区治理的新途径势在必行，而将法治引入并以法治理社区是目前解决该问题的最好办法。目前，我国的社区治理整体发展不成熟，表现在行政性较强而僵化、管理性偏重而民意不达、非协商形成而动力不足的典型困境。基于此，本文从方法论的角度对我国目前社区治理进行深入剖析，分析社区的转型和治理的渠道。

　　2 社区治理现状

　　研究社区治理的法治化进程可以从多个角度展开。宏观上，可以从国家相关制度和政策、经济水平等分析；微观上，可以从社区公民的社会地位、职业、经济状况等分析。而我国社区基层建设虽然在宏观上积极为公民参与社区治理设计良好平台，但是相关制度并未全部实施，经济、文化上发展也不平衡。因此，目前，从微观上分析公民对社区治理的认知程度以及认同感、公民对社区开展的活动的参与度、公民对社区治理的政治认识和法律认识等方面，具体的分析社区治理法治化过程中的问题是最有效的。

　　2.1 社区公民的认知缺乏

　　公民对社区治理的认知可以简单的理解为社区公民对社区治理的最为直接的认识。现实中，就算公民对自己周围的环境有认知，也不一定有明确的概念。由于宣传的不到位，许多居民并不知道自己所在的社区是否有社区组织。而且由于城市的居委会和农村的村委会存在历史较长，开展活动较多等特点，在公民对社区治理的认识中占据很大比例。许多居民认识的社区组织就只有村委会或者居委会，而对社区志愿者组织、业主委员会等其他社区自治组织并没有概念。这导致在社区基层治理中，开展治理的组织形式比较单一，其他组织的生存空间狭小。

　　2.2 社区组织活动的参与度低

　　在社区活动中，有意愿参与社区活动的公民较多，实际参与并对社区自治组织开展的活动予以肯定的人则大打折扣。公民的主观判断和客观参加、具体评价之间有着十分复杂的关系。公民的主观判断不能直接导致其对社会组织活动的参与。另外，大多数居民并不认为他们参加过最多的政治活动，例如：社区组织的精神文化娱乐活动相对较多，因而在实际生活中，居民对这方面的活动参加的也最多，但公民对社区组织活动的评价却非常的低。由此可见，目前，社区组织提供的服务和活动对社区治理所产生的积极意义并不大，而由于服务和活动的不足导致社区居民对社区治理的积极性并不能得到很好的满足。

　　2.3 政府对社区治理的影响过大

　　公民对政府在社区治理中的认知影响社区治理法治化进程。

　　首先，我国基层社区建设需要社区公民具有一定的政治知识，对政府和社区事务的关系和运行机制有一定的把握和了解。从理论上讲，社区公民对社区与政府关系认知的越明确，越能调动在清楚认知基础上的参与积极性和主动性。现代法治社区是参与性、主动性的集合体，而政府主导型的社区是被动型、局限性的代表。我国传统文化一直宣扬的是一种“各扫自己门前雪”“私民”意识，对政府的依赖性较强，严重影响了社群公民对社区建设的价值取向和主动性。同时，由于我国处于经济快速发展期，各项政策对基层影响巨大，基层社区管理无法适应快速流动的社区公民和不断变化的管理区域。

　　目前，政府对社区自治组织帮扶大，公民对政府依赖性强。政府在社区治理当中起到了主导性作用。这一习惯性的做法导致社区公民想当然的认为，政府在社区治理中起到了应当积极予以支持和具体主导，甚至还有许多居民认为，这种情况下政府的影响还有待加强。这些想法直接导致我国公民对政府的依赖程度高。目前，社区组织确实难以摆脱政府的影响，社区自治组织的完全自治化也难以实现。

　　2.4 法律对社区治理的影响偏低

　　法治社会的基本要求便是按照法律秩序运行，一个成熟的法治社会必须包含公民精神和制度两个方面的因素建设。我国法律明确了社区居民有参与社区管理的权利，而且也有一定的机制与其匹配。但法律规定并不完善，目前，我国关于社区治理的立法有《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。《城市居民委员会组织法》虽然规定了居委会的自治地位，但是并未对其他的自治组织做出规定，如志愿者组织、业主委员会都没有确定地位。而《村民委员会组织法》的规定在与其他组织如何配合，甚至与政府的关系也并明确，各个地方也有自己的具体规定。但这些规定时常调整，难以起到总体调节作用。目前，我国基层社会已经开始培养法治精神，但是公民却没有养成自觉遵守法律法规，通过法律解决现实纠纷的法律习惯和意识。法律制度的缺失和法律知识宣传的漏洞是基层法治社会构建的硬伤。

　　3 社区治理法治化路径

　　我国学者一般将社区划分为两种，即城市社区和农村社区。而本文还涉及到第三种社区，即城乡过渡社区。由于此次研究的综合性，侧重于分析社区治理过程中的公民态度，所以，此处将三种社区作综合分析。在社区治理的其他相关研究中，存在典型的取向，即研究中针对社区治理中存在的问题，持一种应然态度，更多的论述社区治理应该是什么样子而较少的讨论社区治理实际上是什么样子。实际上，社区建设应当政府、社区组织、公民相互合作、共同努力。在立法或司法解释中，首先，应当对现在法律中不清楚的社区组织权力来源、运行的经费、工作人员的身份、具体的职能做出规定，明确社区主体的法律地位、完善社区治理结构。其次，针对立法及法治理念滞后的问题，则必须坚持以公民自治为原则，加大法治宣传，加强法律在现实社会的权威。同时，确认社区自治组织的法人资格，为社区自治组织找到法律理论和保障。

　　3.1 针对认知严重欠缺

　　关于这个问题，实际上是我国基层民主法治文化建设的欠缺。

　　首先，明确社区主体的法律地位。我国的社区自治组织在法律上是没有明确的法律地位的。只有地位明确，公民认识到的自治组织才是健全的。至于相关法律制定的探讨，本文将在下面部分具体展开。其次，公民文化素养的提高。作为现代国家的公民必须要具有公民意识，即对社会和国家治理的参与意识。而这个意识是建立在文化素养之上的。实践证明，公民的文化素养越高，对国家的参与意识就越强。在社区自治组织的实践中，有一个可悲的现实，即自治组织开展了无数的活动，参与过的公民并不知道是其组织的。所以，必须在提高公民素质的同时加大宣传。再次，社区活动的广泛开展。社区组织必须在现有基础上扩大活动范围，鼓励公民加入其中，这不仅有利于社区组织的自身发展，更是对公民性的加强。

　　3.2 社区组织自身的完善

　　我国地域辽阔，由于历史文化的差异，我国的社会组织经历了独特的发展历程。各类社会组织在组织形式、活动内容等方面有较大差异，在发展过程中，又展现出不同的特点。总体而言，我国的社会组织发展迅速，在经济社会中的地位和作用日渐显现。但是受到经济社会发展水平的限制和我国制度变革和社会转型的历史国情影响，社会组织在发展过程中出现许多问题和障碍。就每一个具体的社会组织来说，其不仅要与周围环境进行物质、人员、信息的交换，而且还必须根据与其他组织的关系，组成不同的体系，在更大的范围内和更高的水平上与外界进行各种形式的交换。实际社会生活中，存在的工厂、机关、医院、学校、商店等都是社会组织的具体形式。而基层建设中的社会自治组织必须在健全自身的同时，加强与周围的环境相适应，与其他的社会组织相互沟通和协调。这就必须要组织有优秀的人才、合适的活动场所、足够的资金支持。而这些正是目前的基层自治组织所欠缺的，所以，政府必须加强在这些方面的扶持。

　　3.3 政府与社区关系构建

　　依宪行政、依法行政是行政法治应有之义。所以，在社区治理中的政府必须由“经济服务型”转向“社会服务型”。要做到此，首先，必须严格区分政治国家和公民社会、公共服务和私人部门之间的关系。将政府的权力与自治组织、企业、社会团体的权力、服务区分开来。在政府简政放权的基础上，加强社区自治组织的自主性。政府与自治组织划分板块，例如，稳定秩序、基础建设、社区经济发展等由政府负责。而社区教育、文化活动开展、公益活动等则由自治组织提供服务。政府部门可以宏观上行使一定的调节权力，但是应当减少政府的直接干预。其次，应当严格区分城市社区的小区物业、街道办事处、社区组织的关系和服务的事项，至少应当确定主要服务主体，厘定界限。小区物业商业性质偏重，但现实中却解决了很多的居民生活事宜，如安保、环境保护等。需要指出的是，目前，存在的开发公司物业过渡管理影响非常恶劣。管理街道办事处是我国基层政府的派出机构，并不是自治组织。但它的存在是有必要性，起着连接政府和基层末梢的作用。应当在法律上确定其存在地位，确保其权力来源、资金来源等，保障其与相关部门的合作与协调。再次，分清农村社区的村民小组、村委会、宗教团体等的作用和功能。

　　我国村与乡之间的非行政隶属关系以及由此形成的“乡镇村治”是我国目前农村地区社区管理的特色。村民委员会在基层的主导作用已然形成，排挤了其他的村民自治组织的生存空间。应当多管齐下，培养各色组织提供服务，让村民有选择的参与活动。而最难以解决的是目前的过渡社区。本文认为，既然过渡社区是“农转非”政策的一个必然产物，那么就必须对其转化过程有一个清楚的定位，应当转向城市社区治理结构。但不宜操之过急，必须考虑到从村民到居民的角色转换的过渡性。政策宣传、基础保障、法律服务必须由政府出面，提供强而有力的保障。至于公民生活习惯、文化精神、观念认识的转化必须通过自治组织逐步实现。政府的行政参与过低固然应当避免，而行政参与过高也必须注意预防。

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