政府处理公共突发事件的不足及能力提升

　　新常态的本质目标是“提质增效”,其着眼于国民生活质量的改善与提高，立足于社会的稳定及和谐发展。但是近年来，煤矿瓦斯爆炸、劣质食品药品、人为故意伤害、恶性交通事故等公共突发事件频发，时刻牵动着民众脆弱的“神经”,阻碍民众正常生产生活的开展，同时也对政府的社会治理及应急能力提出巨大的挑战。可以说，公共危机已成为现代政府行政管理面临的常态环境，能否迅速、有力、有效地在危难中寻找契机、谋求更大的发展已成为检验政府应对危机能力和执政能力的试金石[1].

　　一、公共突发事件概述

　　公共突发事件，顾名思义，是指突然发生的，已经造成或者可能造成严重人员伤亡、重大财产损失、严重生态破坏和社会危害以及威胁社会公共安全的事件。根据当前业内关于突发性事件的认知，并结合其本身性质、产生原因、危害机理，可大致归结为四种：第一种，不确定性自然因素灾害。主要包括地震灾害，气象灾害，水旱灾害，海洋灾害，生物灾害等。第二种，生产事故型灾害。主要包括工矿、商贸等企业在生产的过程中因不确定因素滋生的安全生产伤害、交通运输事故、设施故障、环境污染及造成的生态次生灾害等。第三类，公共卫生事件。主要涉及共性传染病、动物疫情、食品安全和职业病种以及危及公众健康和生命安全的事件。

　　第四类，社会安全事件，主要针对的是恐怖袭击事件、涉外突发事件、经济安全事件等严重危害社会秩序的突发事件。公共突发事件具有不确定性、次生危害多、有一定的发生原因、可能造成严重影响、需要科学对待处理等特点，按照其影响范围、危害程度、可控性及处理难度系数等因素，一般可分为四级，Ⅰ（特别重大）、Ⅱ（重大）、Ⅲ（较大）和Ⅳ（一般）。突发事件的特征有以下几点：

　　第一，突发性。指突发公共事件都是在相关政府部门与广大群众没有丝毫准备的情况下发生的，事出偶然、难以预料、措手不及。这不仅是指造成突发性公共事件爆发的偶然因素更大一些，不具备一般事物在发生前所具有的征兆或者是具有征兆但因极不明显而不易被人类所察觉，而且公共突发性事件要求人们在极短的时间内迅速反应，进行分析和研判，这就加大了有效处理危机的难度，正是由于其突发性强、影响范围广、情况复杂难以应对，因而可能在瞬间造成巨大的损失和严重的社会危害。

　　第二，危害性。主要指公共突发事件涉及范围广、可控性差、影响力大。小范围的区域可能是某一街道、城市、地区，大范围的可涉及某一国家乃至全世界，往往引发“蝴蝶效应”或“多米诺骨牌”效应。由于人类之间的密切交往，外加上事件自身带有的传播性，一个行业或地区的突发性公共事件造成消极危害后，可能迅速扩散到其他行业或其他地区乃至整个世界，这种连锁效应直接造成危机可能复杂化并逐步演变成一种涵盖经济、政治、文化等因素的综合性社会危机，极大地增加了危机处理的难度，这也是看似一项不起眼的公共突发事件为什么造成巨大的社会危害的原因所在，事件本身的迁延性和扩散性无形中加剧了其危害性。

　　第三，非常规性。事件的突发性特征也决定了事件本身的非常规性。公共突发事件的发生和演变不会遵循一般社会危机的发展规律，其一般都会呈现出易变性的特征，造成“难寻其迹”,不易应对的困难，为正确处理社会危机带来了很大障碍。此外，事件发生后，要做出挽回性的补救和处理决定往往意味着可能要付出巨大的人力、财力、物力代价。并且事件的非常规性要求处理主体要打破常规思维，以非常规的思维来应对特殊的危机问题，这就要求决策者要有那些具有非凡能力和魄力的人才能胜任。在以往公共突发事件的处理案例中，也存在着因为没有正确把握事件本身的非常规性，导致处理效果并不理想的反面现象，这是现实应当深刻把握的维度。

　　二、当前政府处理公共突发事件存在的主要问题

　　我国当前处于社会深刻转型期和改革的攻坚期，公共突发事件的发生并不鲜见，而且可能呈现出种类多样化、次数多频化、范围国际化等倾向。我国各级政府高度重视应急管理工作，积极加强现代区域之间的应急合作，在处理公共突发事件方面积累了丰厚的经验，初步形成了系统完备的应急管理体制，显示出强大的社会治理能力。但是，从加快和谐发展的视角来看，我国在应对突发事件中仍然存在一些问题和不足亟待解决和完善。

　　（一）危机意识薄弱，预警机制未能实现应有的效果

　　众所周知，建立完善的事件预警机制是科学应对突发事件的保障之策。我国《突发事件应对法》明确了“预防与应急准备机制”、“监测与预警机制”,使得突发事件预警机制的建立有法可循；《国家突发公共事件总体应急预案》也指明了“居安思危，预防为主”的工作原则。但是实际工作中，政府往往更加倾向于重大突发事件产生后的应急和处理，而在相当程度上忽视看似无足轻重，实则意义深远的预警预测工作。此外，广大民众的安全意识也相对薄弱，对危机爆发的征兆、信号、可能造成危机的不确定因素、以及事件发生时的应急逃生等知识缺乏深入的了解，对危机的严重后果缺乏科学认知或者不愿意正视危机的后果，不能从源头上很好地控制危机的发生。例如，刚刚过去的6.1“东方之星”沉船事件，在灾难发生之前8小时，湖北省气象局曾发布气象预警，并特别提到湖北长江段会有强对流天气出现。

　　根据长江海事局副局长李江的说法，当地的海事人员通过在岸上目测，发现这一地区降雨由小雨变成了中雨，甚至有向大雨发展的趋势，所以及时发出了预警，主要是想提醒船舶注意航行安全，并采取必要的措施，确保自身的安全[2].然而，这一项十分重要的“预警信号”和部门做法并没有引起相关人员及出游旅客的高度重视，导致了悲剧的产生。

　　（二）相关管理机制不健全，难以形成处理公共突发事件的合力

　　明确统一领导，分级负责、协调各方的管理体制是提高突发事件迅速反应能力、优化整合各种优势资源以及时展开紧急救援工作的关键所在。就目前我国公共突发事件管理机制来讲，不仅应急机制、救援机制存在诸多不健全的地方，而且公共服务体系也较为薄弱，难以应对灾难带来的冲击。一方面，信息发布难以实现正确、及时、透明。一些地方政府和有关部门宣传责任落实不到位，在信息传递方面报喜不报忧，而且考虑到行政管理背后的政治绩效，造成了信息宣传的价值性和准确性失真，可能误导危机的处理。加之自媒体时代，信息发布和传播的主动性、多样性，可能导致缺乏道德的不良媒体和趋利个人恶意传播虚假信息，进而延误的事件处理的时机，并造成某种程度的舆论混乱，加大公共突发事件的处理难度。另一方面，各级政府和部门在处理危机时缺乏信息沟通，凭借临时预案而成立的综合领导机构又因人员不熟、管理松散、职责不明等原因，容易造成各自为政、互相推诿、不能形成有效合力等缺陷。

　　（三）法律法规缺乏，不能提供有效应对公共突发事件的保障

　　《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，提供了我国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律保障，结束了我国应急管理工作无法可依的历史，但是在实际执行过程中仍存在着一些难题。鉴于公共突发事件的种类很多，与《应对法》相对应的法律法规的存量也不少，比如 《防震减灾法》、《安全生产法》、《传染病防治法》、《戒严法》等。

　　相关法律法规的完善表明了我国法治的进步，但有时也会出现法律规范之间的交叉、重叠及冲突，进而造成各政府部门之间协作的“多头性”,甚至责任之间的互相推诿。在公共危机协作处理过程中，相关失职领导及人员的行政责任追究、因违法行政导致的行政侵权责任的承担、行政相对人行政违法责任的追究、行政补偿责任的落实等等，是研究公共危机管理法治化问题不可或缺的内容[3].因此，要加强法律法规之间的统一性和协调性，确立各部门明确的权力和责任。

　　三、提升政府处理公共突发事件能力的对策

　　鉴于突发事件具有一定的突然性、多样性、频发性、扩散性、危害性等特点[4].政府作为人民利益的代表者和公仆，有责任、有义务制定法律法规、整合社会资源，建立有效的公共突发事件处理机制，以实现好、维护好广大人民群众的生命财产安全和切身利益。

　　（一）提高民众安全意识，增强预警监测机制建设

　　政府危机管理需要全社会的共识和危机管理意识。“东方之星”沉船灾难发生之前并不是毫无征兆，只是未能引起各方的重视。而且，如今的“路怒族”,“空怒族”比比皆是，好多可以避免的灾难就在众人的“冒险”精神、“赶时间”等快速生活节奏的刺激下发生。灾难警示我们，政府要大力宣传安全意识，加强对公众的教育。危机意识是我们应对危机的起点，为此，政府要广泛宣传有关法规常识、普及预险避险、自救互救等知识，提高公众应对公共突发事件的素质和能力，为该类事件的应急处置工作奠定良好的群众基础；其次，要努力打造公共突发事件管理系统和高效适用的信息系统，对潜在风险及时分析和处理，将灾难化解到最小；最后，各级地方政府要制定、完善和认真执行本地方的突发事件应急预案，充分发挥应急预案的科学价值。

　　（二）协调各方，建立有效的公共突发事件管理机制

　　首先，要发挥政府在危机事件中决策救援的主导作用，明确政府主体责任，将公共安全纳入到政府考核体系，加强政府对公共安全的重视。同时，严格落实官员问责制，使政府的责任追究规范化、制度化、长效化，始终增强安全问责的压力传导。

　　其次，政府要建立完善的信息发布机制、稳定民生。当前的信息化程度日益增强，政府在处理公共突发事件的过程要充分发挥好媒体的作用并规范媒体行为，通过媒体宣传澄清事实，引导舆论，减少各种负面影响。在当前的网络舆情下，媒体应本着第一时间、公开透明、稳步跟进的原则对突发事件予以发布，应通过公布政府对突发事件的应对举措而展示政府积极作为的良好形象，从而推动公众与政府的良性互动，从而切实化解危机[5].最后，政府要发挥好企业、社会组织等在危机处理中的作用。政府在危机处理中扮演着重要角色，但仅凭政府的力量去解决问题力量显得单一。应倡导建立公众、社会力量参与的弹性管理模式，积极调动、有效整合社会资源，发挥不同资源优势，提高处理公共突发事件的实效性。

　　（三）制定、完善并执行统一的《突发事件应对法》

　　建立一套相得益彰、协调运作的法律法规体系是应对公共突发事件的有效措施。我国政府应该借鉴国外危机处理的经验，坚持法治、政府和群众相结合的原则，与时俱进的完善 《突发事件应对法》，对公共突发事件的预警、处理、救援等管理机制做出具体规定，依法设定相应的组织机构及人员构成，明确不同部门之间的地位、职能和作用，细化分工，提高效率；规定不同突发事件处置的工作方式、程序、决策协调机制等，只有将公共突发事件的管理纳入到法治化轨道，才能保证突发事件处理措施的正当性和高效性。只有建立统一协调、可操作性强的公共突发事件法律体系，才能使公共管理有法可依，才能坚持和贯彻依法行政原则，保障公民权利不受非法侵犯。

　　参考文献：

　　[1] 周慧晶.浅谈我国政府对公共危机事件的应对与管理[J].魅力中国2009（07）:12.
　　[2] 搜狐网.东方之星长江沉船事故需要反思社会原因[EB/OL].
　　[3] 华学成.公共危机管理法治化问题探究[J].学海2009（6）:104-108.
　　[4] 郑金庆.流行病学[M].西安：西安交通大学出版社2010:330.
　　[5] 孟亚明.基于社会管理创新视角的政府解决公共突发事件机制研究[J].石家庄经济学院学报2014（2）:63.