法律约束与政府主导的水库管理

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　　【题目】小型水库管理体制创新探究
　　【第一章】小型水库长久安全运行管理研究绪论
　　【第二章】小型水库现状及管理问题
　　【3.1 - 3.4】运用“多中心理论”革新小型水库管理机制
　　【3.5】法律约束与政府主导的水库管理
　　【3.6 - 3.7】建立“多中心理论”的水利管理机制
　　【第四章】璧山区水务局水库管理案例分析
　　【结论/参考文献】水库管理中多中心理论的运用研究结论与参考文献

　　3.5 法律约束、政府主导

　　3.5.1 制度标准、法律法规。

　　水利部、各级水行政主管单位及各级地方政府等政府部门拥有对小型水库管理的最高权力，其在小型水库管理过程中的决策权、组织权、协调权、控制权、监督权的合理操控和利用才能使小型水库良性运转。政府在对小型水库的管理包括社会的管理、对政府的支持和监督以及与社会合作治理市场等，通过行政手段、经济手段、法律手段实施，而小型水库管理所涉及的相关法律法规、制度和标准规范等政府职能条文需要重新对小型水库进行全面调研，根据调研实际情况理清关系思路重新编制，尤其考虑小型水库市场化后对社会组织的监督考核制度。自2002 年国务院办公厅转发《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》到 2014 年水利部、财政部联合印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》中水利部特针对小型水库发布一系列管理体制改革文件，政府机构也是从上到下积极努力推进，但是目前全国没有统一的小型水库管理机制。我国目前颁发运用的有关水库大坝设计、施工、运行管理方面的法规主要是针对大中型水库制定，小型水库在设计阶段的水文水工计算基本无专门规范标准，基本是参考大中型水库的规范标准设计，在施工阶段、竣工验收也基本是参考大中型水库规范标准。

　　目前，关于水库安全管理相关的法律法规主要有：《水法》、《防洪法》、《水库大坝安全管理条例》、《防汛条例》、《水库降等与报废管理办法》、《水库大坝注册登记办法》、《小型水库安全管理办法》、《水库大坝安全鉴定办法》等。以上只有《小型水库安全管理办法》是小型水库特有，其它法律法规小型水库可参考执行，这使得小型水库法律法规也多样化，而《小型水库安全管理办法》中有些条例也证明小型水库设计、施工、管理的法律规范不明确，如："第三章工程设施：第十三条：小型水库工程建筑物应满足安全运用要求，不满足要求的应依据有关管理办法和技术标准进行改造、加固，或采取限制运用的措施。第十四条：挡水建筑物顶高程应满足防洪安全及调度运用要求，大坝结构、渗流及抗震安全符合有关规范规定，近坝库岸稳定。"以上第十三条中"有关管理办法和技术标准",第十四条中"有关规范规定"所涉及的管理办法、技术标准、规范规定没有明确，更加具体的说明小型水库法律法规、制度和标准规范的欠缺，在掌握和执行相关法律法规自然相当困难，这也造成在现实中小型水库管理存在制度法规模糊。

　　要解决以上问题，政府部门首先应该从技术、质量和管理分别制定小型水库标准、规范。研究小型水库的地质、水文特征，深入研究小型水库的结构特点，编制符合小型水库的水文计算方法及水工各结构物新建、改扩建、除险加固的设计、施工、竣工验收标准规范，不仅令今后小型水库的新建标准规范化，更加使小型水库技术专业化，避免参考大中型水库标准规范产生的弊端，如：标准过高，设计复杂，建设不经济。

　　小型水库从施工到运行各个环节的质量是关键，编制质量标准、规范尤其必要，包括：施工、运行、管理质量标准规范。施工质量标准主要针对的是施工过程中的各环节、各工序以及工序与工序衔接必须满足质量要求，大坝、溢洪道、放水设施的新建及除险加固只有层层把关才能更好地杜绝质量事故，保证生命财产安全。运行质量标准是编制水库在调度运行整个过程中的所处的安全环境下的安全操作，给运行管理人员一个操作手册，让他们掌握水库调度运行的技能技巧，让水库的运行长久安全，并且在水库遇事故时妥善处理。管理质量标准是编制水库在日常管理中的管理机构、管理人员、管理经费以及管理器械的管护方式及准则，水库各水工结构日常管护的标准，让管理从人到物的统一规范化。标准、规范经制定出台，水库运行主管单位将有一个对技术、运行、管理衡量的"尺子";上下级管理机构各自在小型水库管理的执行中明确自己的工作、责任；管理人员有章可循、有法可依，在操作过程中有条不紊地进行。

　　标准、规范是否被严格执行，政府机构应该灵活运用决策权、组织权、协调权、控制权、监督权来控制，在这些权利的运用过程中需要"法律法规的保驾护航",在标准的衡量下，法律也更加具有说服力和威信。法律明确责任主体、法律条例、违法情况及处罚条例后，可以对管理机构、人员强加管理，不按标准执行、玩忽职守等等违法违规操作一旦造成法律所不允许的情况都将受到惩罚。

　　全国各区县的小型水库管理体制多样、不统一（有的由国家管理，有的由地方政府管理，甚至有的由村级管理）会使上级到下级管理机构执行管理机制不顺畅，管理指令多样，使管理程序交叉复杂、不快捷。健全管理体制，使管理体制尽量简化，责任主体明确，上下级管理机构责任、分工明确；上级管理机构到最终执行的管理机构快捷、顺畅，最快解决上级要求。

　　各级管理机构完善自身管理体制，严格控制管理机构内部人员，分工明确，赏罚分明，是机构良性运转前提。各个机构良性运转是整个管理机制实行的必要条件，各机构按相关法律法规严格合理制定管理制度，建立新的管制办法、管制准则、管制空间、管制范围，以使管理人员、经费、器械、资料等人事物长久良性运转。

　　结合"多中心理论"小型水库的管理将会有社会组织主要参与日常的运行管理，因此在社会和政府管理机构中应该有个缓冲的机构，使社会组织权利得到保障，政府的管理机构的管理权利也可把握在手，因此水行政主管部门应专门设立一个监督管理机构。小型水库步入市场化，其资源开发将产生巨大利益，为了避免市场开发的违规操作使小型水库长久运行遭受阻碍和避免政府对小型水库的管理机构滥用职权，该监督管理机构可监督管理政府职能部门和社会组织，让市场和政府在各自的"责、权、利"范围内自由且有度。

　　3.5.2 政府管理层次及组织结构。

　　管理层次又称管理等级，是组织结构内部管理层级的数目，职权等级链上所设置的管理职位的级数，即最高层管理人员到基层工作人员之间隶属关系的数量。

　　小型水库所有权属国家和农村集体所有两种，其特有的所有权形式让其对应的政府部门多、规模幅度大，所涉及的管理层次多样、跨度大，造成管理效率低。小型水库管理层次必须划分适当，过多过少都不可行，必须以满足管理效率为准则，必须保证管理工作分工明确、职责权力清楚，满足管理灵活多变、适应发展变化，提高管理人员的积极性、创新性及主动性，让小型水库的管理信息流畅、上级对下级监督和控制有力、政策执行到位。

　　我国各级行政单位实行上下级垂直领导，下属部门接受上级的指令，各级主管负责人负责所属单位的一切问题。政府管理层次从上到下为中央、省、市、区（县）、乡（镇）五级制。小型水库的管理层次根据自身特点并结合政府机构的管理层次，从上到下分为决策层、指挥层、管理层、执行层、操作层五层，水行政主管单位的各个管理层次及每个管理层对应的部门之间的关系。

　　组织结构，是指一个组织内如何进行分工、分组和协调合作，整合完成总工作任务，以实现组织目标为目的，经组织理论指导，并经组织设计形成的组织内部上下层次、纵横向部门之间的排列方式[77],即组织内部的构成方式。小型水库的组织结构设计需确定对应的组织系统，将组织系统合理组织成结构形式，明确各部门的职责和职权，最终让各个部门之间纵横向紧密联系，畅通运行。组织结构的一般类型： 直线制、职能制、直线职能制、矩阵制、中央集权制、分权制、多维立体制、模拟分散管理组织形式等。

　　根据小型水库工程的规模和特点，小型水库规模较小，为了让上级组织对下级组织的管理业务简单、工作流程少并且固定，采用直线制组织结构形式（如图 3-2）。

　　这样可以简化组织结构、明确各级规章制度、划分各级管理的权限、任务和职责，集中权利、管理统一、加快信息沟通。部门内部组织形式可以分别采用纵横结合制组织结构、矩阵式组织结构和直线职能制等三种组织形式。

　　（1）纵横结合制组织结构。

　　该组织结构将部门内部各级行政主管人员从繁杂的日常各项事务中解脱出来，专业化的设置各个职能部门，并且直接接受行政首长命令，执行行政首长指令处理本专业的日常事务[78],同样各职能部门拥有履行某一专业范围内对首长进行监督建议的权力。各个职能部门之间还拥有指导甚至指令同专业下级职能部门的业务的权力。专业化的职能部门强调了该组织结构的专业性，让行政主管人员从事专业化工作而不是繁杂多样事务。

　　（2）矩阵式组织结构。

　　随着管理事物的繁杂，致使管理出现问题的诱发因子随之日益多元化、其影响广泛后果严重，导致对管理中出现问题要快速反应，解决问题能力的要求大大提高，因此采用一般的管理组织结构来应对复杂的非常态的管理对象，就越来越不适应，矩阵式组织结构应运而生。其中横向结构是根据职能划分[79],纵向结构的为应对突发问题设置的应急工作小组系统。应急工作小组成员既同原职能部门保持组织上和业务上的联系，接受原部门领导的垂直领导，又要对工作小组的主管负责，服从应急管理工作小组的管理。该组织结构强调各部门协同配合，提高解决突发紧急事件的能力，充分发挥应急工作作用。

　　（3）直线职能制组织结构。

　　小型水库的水行政主管单位基本为区县水务局，运行主管单位和责任人为乡镇，为了简化日常运行管理的控制、调配、管理、监督工作，为了让区县水务局管理简单、稳定可采用直线职能制组织结构（如图 3-5）。

　　直线职能制组织结构结合了直线制组织结构和职能制组织结构两种组织结构的优点，弥补了各自的缺点。主要优点是：从全局出发整体考虑，统一领导。该组织形式的缺点是： 水利站、工程站、财务科、水政科等职能部门不参与县水务局的具体管理工作，仅为其提供参谋导致水务局领导的工作量大，水务局容易干扰乡镇管理者对小型水库工程的正常工作。