硕士论文
摘 要
土壤是人类赖以生存的物质基础，土壤污染直接影响人类的基本生存。改革开放后经济快速发展，随之而来的土壤污染状况愈加严峻。在 2005 年 4 月至 2013年 12 月开展的首次全国土壤污染状况调查结果显示，我国土壤环境状况总体不容乐观，全国土壤的总体污染物含量超标，超标率已经达到 16.1%.土壤污染问题已经成为我国在现阶段亟需重视的环境问题。为切实加强土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量，保障农业安全生产和人群健康，2018 年 8 月 31 日，十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，并于 2019 年 1 月 1 日起实施。在该法中，明确规定了"国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度".土壤污染防治存在技术难度高、治理工作量大等现实困难，需要巨额资金支持，我国现有的资金模式如"谁污染谁治理"、第三方治理、PPP 模式等在一定程度上为土壤污染防治工作提供了资金保障。但是，我国的土壤污染防治基金制度仍存在着立法层级不高、可操作性低，资金来源单一、可持续性差以及社会监督不到位、基金功能容易异化等问题。因此，为更有效预防和治理土壤污染，我国迫切需要完善土壤污染防治基金制度。
土壤污染问题与人类生命健康和农业生产安全息息相关，发达国家和地区多年来重视土壤保护工作，在土壤污染相关立法领域积累了丰富的经验，针对土壤污染防治基金制度的构建，形成了较为成熟的理论体系。我国应借鉴发达国家和地区土壤污染防治基金制度的有益经验，并结合我国实际，从提高立法层级和完善土壤污染防治基金制度框架方面完善我国土壤污染防治基金法律制度。具体措施主要包括：明确土壤污染防治基金的法定资金来源渠道，包括中央及地方政府财政拨款、征收环境税、吸引社会资本投入等；明确土壤污染防治基金的使用范围及使用方式；完善土壤污染防治基金制度的监督体系，外部监督和内部监督并 重；健全土壤污染防治基金制度的相关立法，提高立法层级；完善土壤污染信息收集制度、危害评估制度、突发环境事件应急制度、土壤污染修复制度、土壤生态补偿制度等土壤污染防治基金配套制度。
关键词：土壤污染防治；土壤污染防治基金；资金来源
ABSTRACT
Soil is the material basis for human survival, and soil pollution directly affects human survival. After the reform and opening up, the rapid economic development, followed by more serious soil pollution. The first national soil pollution survey has reached the following conclusions: the overall soil condition is poor, the national soil overall pollutant content exceeds the standard, the exceeded rate has reached 16.1%. Soil pollution has become an urgent environmental problem in China. In order to effectively strengthen the prevention and control of soil pollution, gradually improve the quality of soil environment, and ensure agricultural safety and human health, the Fifth session of the Standing Committee of the 13th National People's Congress （NPC） adopted the Soil Pollution Prevention and Control Law of the People's Republic of China unanimously on August 31, 2018, and will take effect on January 1, 2019. The law clearly stipulates that "the state shall increase its investment in soil pollution prevention and control funds and establish a system of soil pollution prevention and control funds". There are some practical difficulties in soil pollution prevention and control, such as high technical difficulty and large amount of treatment work, which require a huge amount of capital support. The existing capital modes in China, such as "who pollutes who treats", third-party treatment and PPP mode, provide financial guarantee for soil pollution prevention and control to a certain extent. However, there are still some problems in China's soil pollution prevention and control fund system, such as low level of legislation, low operability, single source of funds, poor sustainability, insufficient social supervision and easy alienation of fund function. Therefore, in order to prevent and control soil pollution more effectively, China urgently needs to improve the soil pollution prevention and control fund system.
Soil pollution is closely related to human life and health and agricultural production safety. Developed countries and regions have attached great importance to soil protection for many years, accumulated rich experience in the field of soil pollution-related legislation, and formed a relatively mature theoretical system for the establishment of the soil pollution prevention fund system. China should learn from the beneficial experience of soil pollution prevention and control fund system in developed countries and regions, and improve the legal system of soil pollution prevention and control fund system from improving the legislative level and improving the framework of soil pollution control fund system in China. Specific measures include: clear the legal sources of funding for soil pollution prevention and control fund, including central and local government financial allocation, the collection of environmental taxes, to attract social capital; to clarify the scope and mode of use of the soil pollution prevention and control fund; we should improve the supervision system of soil pollution prevention and control fund system, and pay equal attention to both external and internal supervision;improve the relevant legislation of soil pollution prevention and control fund system, improve the legislative level. We will improve the supporting systems of soil pollution prevention and control funds, such as soil pollution information collection system, hazard assessment system, emergency response system for environmental emergencies, soil pollution remediation system and soil ecological compensation system.
KEYWORDS: soil pollution control;soil pollution prevention and control fund; funding sources
目 录
第一章 绪论 …………………… 1
第一节 研究背景和研究意义……………………1
一、研究背景……………………1
二、研究意义……………………1
第二节 国内外研究现状……………………2
一、国内研究现状……………………2
二、国外研究现状……………………3
第三节 研究思路与方法……………………4
一、研究思路……………………4
二、研究方法……………………4
第四节 创新及不足之处……………………4
一、主要创新……………………4
二、不足之处……………………4
第二章 土壤污染防治基金制度的基本理论 …………………… 5
第一节 土壤污染及土壤污染防治的概念……………………5
一、土壤污染的概念……………………5
二、土壤污染防治的概念……………………5
第二节 土壤污染防治基金的概念和特征……………………6
一、土壤污染防治基金的概念……………………6
二、土壤污染防治基金的特征……………………6
第三节 土壤污染防治基金制度的理论依据……………………7
一、可持续发展理论……………………7
二、环境责任理论……………………8
三、环境正义理论……………………8
第三章 我国土壤污染防治基金制度的现状及存在问题 …………………… 10
第一节 我国土壤污染防治基金制度的现状……………………10
一、我国土壤防治基金制度的立法现状……………………10
二、我国土壤污染防治基金制度的实践……………………12
第二节 我国土壤污染防治基金制度存在的问题……………………14
一、立法层级不高，可操作性低……………………14
二、资金来源单一，可持续性差……………………15
三、社会监督不到位，基金功能容易异化……………………16
第四章 发达国家和地区土壤污染防治基金制度的借鉴及启示 ……………………17
第一节 发达国家和地区土壤污染防治基金制度之比较……………………17
一、美国超级基金制度……………………17
二、荷兰土壤污染责任的资金保障制度……………………18
三、我国台湾地区土壤及地下水整治基金制度……………………20
第二节 发达国家和地区土壤污染防治基金制度对我国的启示……………………21
一、完善的法律体系……………………21
二、严格规范的管理制度……………………22
三、多渠道的资金来源……………………22
第五章 完善我国土壤污染防治基金制度的构想 …………………… 23
第一节 完善我国土壤污染防治基金制度的路径分析……………………23
一、提高立法层级……………………23
二、完善土壤污染防治基金制度框架……………………23
第二节 明确土壤污染防治基金的法定资金来源渠道……………………24
一、中央和地方政府土壤污染防治专项财政拨款……………………24
二、环境税……………………24
三、污染回溯责任追究环境修复费……………………25
四、社会资金投入……………………25
五、基金投资收益……………………27
第三节 明确土壤污染防治基金的使用范围及使用方式……………………27
一、使用范围……………………27
二、使用方式……………………27
第四节 完善土壤污染防治基金制度的监督体系……………………28
一、外部监督……………………28
二、内部监督……………………28
第五节 健全土壤污染防治基金制度的相关立法……………………30
一、健全土壤污染防治基金法律法规……………………30
二、健全地方土壤污染防治基金立法……………………31
第六节 完善土壤污染防治基金的配套制度……………………32
一、土壤污染信息收集制度……………………32
二、危害评估制度……………………32
三、突发环境事件应急制度……………………32
四、土壤污染修复制度……………………33
五、土壤生态补偿制度……………………33
结语 …………………… 35
参考文献 …………………… 36
致谢 …………………… 39
第一章 绪论
第一节 研究背景和研究意义
一、研究背景
2014 年《全国土壤污染状况调查公报》公布，公报中指出"全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染严重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。"①面对土壤污染的现实情况，运用法律手段改善土壤质量，保护农业生产安全迫在眉睫。《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）于 2018 年通过，并于 2019 年 1 月 1 日起实施。《土壤污染防治法》第七十一条表明，我国将建立土壤污染防治基金制度，基金的具体管理办法将由国务院财政主管部门会同其他主管部门联合制定。②2020 年《土壤污染防治基金管理办法》颁布，要求相关部门研究基金的设立方案。我国土壤污染防治基金制度相关规定繁多，各项规定散见于多部法律和规范性文件中，这种情况导致我国当前的土壤污染防治基金制度还存在法律体系不健全、配套性机制没有明确规定或只有原则性规定等诸多不足，没有形成系统、完整的土壤污染防治基金制度。
二、研究意义
（一）理论意义
本文的研究将有益于完善土壤污染防治基金制度的基本理论。现阶段，国内学者对土壤污染防治基金制度的现状和问题进行了深入讨论，并呼吁建立完备的土壤污染防治基金制度。本文的研究在总结现有法律法规的基础上，探讨土壤污染防治基金制度的基本理论和基本概念，并对完善我国土壤污染防治基金制度提供有益参考。
（二）实际意义
本文的研究将为乡村振兴战略的落实提供智力支持。乡村振兴战略是指坚持人与自然和谐共生，从战略性角度针对农地、森林、湖泊、河流、草原等地域进行统筹治理，对生态红线严防死守，以绿色发展特别是绿色土地引领乡村振兴。
土壤污染防治是乡村振兴战略的重要一环，土壤环境质量与农业发展紧密相关。
无论是从土壤生态保护还是农村经济发展的角度，土壤污染防治基金制度保障土壤污染防治工作的有序开展，有助于乡村振兴战略的有效落实。本文的研究也将对土壤污染防治相关法律法规的完善提供有益参考，如提出构建配套制度等建议，可以为土壤污染防治基金制度的后续完善提供参考。
第二节 国内外研究现状
一、国内研究现状
随着近年政府和民众的环保意识逐渐增强，我国土壤污染问题被视作亟待解 决的重点任务。土壤污染防治基金制度已经在《土壤污染防治法》中得到明确阐述，但是该制度的具体规定不明晰，实践中存在诸多不足。面对现实情况，学界有针对性地做出相关研究，具体有以下几个方面。
（一）土壤污染防治基金具有高效性。鄢斌（2017）认为环保基金可以避免环境整治费用上的地区保护，实现基金的跨区域流动①；毛显强、汤维、邢有凯（2018）认为环境经济手段是土壤污染治理的重要内容，可以通过鼓励社会各界为防治土壤污染捐赠财产，并给予税收优惠的方式，为土壤污染防治提供资金支持。②（二）土壤污染防治基金来源范围较窄。冯汝（2017）认为目前我国土壤污染防治基金的来源以政府专项财政资金为主，现有的制度规范也主要对政府资金作出规定，其他资金来源如何使用、如何与政府资金协调都没有明确规定。③沈绿野、赵春喜（2015）认为，对污染环境进行治理需要环境修复技术，而环境修复技术的革新仰仗于环境修复费用。④我国相关的司法解释规定了，污染责任方应当承担相应的环境治理修复费用，现实情况中，巨额的修复费用对于企业而言负担过重。污染者无法承担费用导致环境修复费用难以征收。
（三）传统立法存在局限性。张钰羚（2017）认为传统民法应对土壤环境破 坏具有局限性⑤；王文革、吴冰凌（2018）认为土壤污染风险管控和修复制度不健全，缺少明确规定⑥；幸红、林鹏程（2016）认为广东省在土壤污染防治方面的立法缺乏系统性，政府部门在制定规则时缺失配套制度。①目前国内学术界对土壤污染防治基金制度的研究总体较为全面，肯定了土壤污染防治基金对土壤污染防治的重要性，也分析了基金在资金筹措方面的存在困境以及传统立法的缺失对完善基金制度的负面影响。国内学者对相关问题的探讨往往集中于基金制度某一方面的具体困境，较少从整体视角全面分析土壤污染防治基金制度的机制。
二、国外研究现状
国际社会一向重视包括土壤污染问题在内的各类环境问题。土壤污染问题与人类生命健康和农业生产安全息息相关，世界上主要的发达国家对于土壤污染领域的研究和立法均有丰富的经验，对土壤污染防治基金制度形成了较为成熟的理论体系。国外对土壤污染防治基金制度的相关研究主要有以下几个方面。
（一）土壤污染防治
基金制度有助于环境保护。Deeohn Ferris（1994）认为美国超级基金改革法案可以促进平等的环境保护，为先前的负面后果提供补救措施，以达到消除环境歧视，实现环境平等的目的。②（二）土壤污染防治基金需要政府财政投入。Braunson Virjee（2010）认为只要有足够的财政资源，美国超级基金仍然是解决城市污染问题的可行办法。
③Claudia Olazabal（2006）论述了欧盟的土壤保护专题战略将以立法形式应对成员国领土上出现的土地污染、盐碱化等威胁。欧盟于 2004 年发布了《环境责任指令》，该法律对欧盟成员国在修复环境损害方面做出明确要求：欧盟成员国须建立环境修复和责任制度，以应对适用范围内的环境损害，而该适用范围包括了土壤污染。欧盟委员会就政府对于被污染工业用地修复的补贴行为做了相关规定，如补贴适用范围以及补贴额限度等。④（三）土壤污染防治基金需要多元资金渠道。Casey Scott Padgett（1994）梳理了美国超级基金立法中补救措施的改革经过。⑤Hiromitsu Kobayashi（2002）论述了日本土壤污染控制的法律框架，阐述赔偿责任和费用回收机制，以及在加强问责制的基础上保障公众的知情权。⑥国外学界对土壤污染防治基金制度的研究相较于国内更加完善。外国学者肯定了政府财政支出作为土壤污染防治基金的主要组成部分，也探讨了污染费用收取、污染责任承担以及商业资本投入等资金来源渠道对基金的重要性，同时认为需要公众参与监督土壤污染防治基金的设立和运行。
第三节 研究思路与方法
一、研究思路
本文首先分析了土壤污染防治基金制度的基本理论，在此基础上梳理国内土壤污染防治基金制度的现状，总结实践中存在的问题，并对发达国家和地区经验进行归纳、分析和总结，提出完善我国土壤污染防治基金制度的构想。
二、研究方法
（一）文献研究法。在阅读大量专著、期刊等文献材料后，总结并梳理有关学者关于土壤污染防治基金制度的研究成果，为本选题研究，提供了一定研究思路。
（二）比较研究法。本文分析了发达国家和地区土壤污染防治基金制度的优点，参考其有益经验，针对我国在土壤污染防治基金制度中存在的现实困境，进行针对性的补充完善。例如，关于扩展土壤污染治理的融资渠道，发达国家和地区的先进经验提供了有益参照。
（三）交叉学科综合分析法。本文在研究过程中需要结合环境学等其他学科理论，对土壤污染防治基金制度做综合分析。
第四节 创新及不足之处
一、主要创新
在紧密联系现有法律法规的基础上，提出完善土壤污染防治基金制度的建议。通过分析基金制度的资金渠道、监督体系、配套制度等，以健全土壤污染防治基金相关法律法规，为土壤污染防治基金制度的进一步完善提供参考。
二、不足之处
本文的不足之处，本文对土壤污染防治基金制度的分析基于现行法律法规、部门规章及地方性条例，以及国内外学者的理论研究，对完善土壤污染防治基金制度的构想停留在理论层面，可行性存在疑问。
结语
目前，我国土壤污染形势依然严峻，完善我国土壤污染防治基金制度，可以逐步缓解我国在土壤污染防治领域的资金需求。
土壤污染防治基金制度存在立法层级不高、繁杂笼统的问题，影响基金制度在实践当中的可操作性。土壤污染防治基金制度在实践中形成了"谁污染谁治理"模式、第三方治理模式、PPP 模式等，虽然在一定程度上缓解了资金紧张，但仍然存在资金来源单一、可持续性差、资金功能容易异化等问题。为了有效预防和治理土壤污染，我国可以在总结发达国家和地区先进经验的基础上，从以下几个方面完善土壤污染防治基金制度：明确土壤污染防治基金的资金来源渠道，通过提高环境税费、吸纳社会资本投入、基金投资收益等方式解决土壤污染防治基金的资金缺口；明确基金的使用范围和使用方式，确保专款专用；建立内部监督与外部监督并重的土壤污染防治基金监督体系；健全土壤污染防治基金制度的相关立法；完善土壤污染防治基金制度各项配套制度等。
参考文献
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致谢
本篇论文是在我的导师邵道萍老师的指导下完成选题、撰写和修改。在邵老师的帮助下，我对土壤污染防治基金制度的研究逐渐深入，对环境法的了解和兴趣也与日俱增。没有邵老师的严谨、认真的指导，我很难完成本篇论文。感谢邵老师在三年里对我无私的教导和关心。
三年的硕士研究生学习即将结束，研一、研二两个学年密集的课堂学习使我受益匪浅，感谢各位任课老师对我的启发。
最后，我向父母表示感谢，感谢他们的支持、鼓励和理解。