我国公平竞争审查制度完善研究

　　摘 要

　　公平竞争审查制度是规制政府行政垄断的事前手段，对于建设竞争友好型政府，协调竞争政策与产业政策等无疑有着重要意义。当前的公平竞争审查制度仍有不足之处，审查方式上，自我审查的方式遇到了政策制定机关缺乏审查意愿及能力的困境；审查对象上未能做到同等对待存量政策及增量政策；例外规定缺乏精细化；保障机制不够完善使得公平竞争审查制度难以充分发挥效用；当前制度的实施依据也存在着层级低的问题。这使得公平竞争审查制度难以真正发挥效果。OECD 组织积极倡导建立竞争评估制度，欧盟、美国、日本等国家结合自身实际，建立了属于本国的竞争评估制度，其中有很多值得借鉴的地方，如欧盟的国家援助控制制度、澳大利亚的竞争支付制度等，结合问题及域外的有益经验，我国的公平竞争审查制度在自我审查方式方面要通过培训及建立激励机制提高政策制定机关的审查能力及意愿，在审查对象上要同等对待存量政策与增量政策，对于例外规定应当限缩例外规定设定权以及精细化例外规定的内容，保障机制方面做好外部监督和第三方评估工作，提高惩罚力度，制度依据方面要实现公平竞争审查制度的法律化。

　　关键词 ：    公平竞争审查制度；行政垄断；竞争政策；竞争评估。

　　Abstract

　　The fair competition review system is an ex ante method to regulate the government'sadministrative monopoly. It is undoubtedly of great significance for building acompetition-friendly government and coordinating competition policies and industrialpolicies. The current fair competition review system still has shortcomings. In terms ofreview methods, self-review methods have encountered the dilemma of policy-makingagencies’lack of review willingness and ability; review objects fail to treat stock policiesand incremental policies equally; exceptions The regulations lack refinement; theguarantee mechanism is not perfect enough to make it difficult for the fair competitionreview system to give full play to its effectiveness; the current implementation basis forthe system also has the problem of low levels. This makes it difficult for the faircompetition review system to truly exert its effect. The OECD organization activelyadvocates the establishment of a competition evaluation system. The European Union, theUnited States, Japan and other countries have established their own competition evaluationsystems based on their own realities. There are many things that are worth learning from,such as the EU’s national aid control system and Australia’s competition payment system.

　　Etc., in combination with the problems and the beneficial experience outside the territory,China’s fair competition review system should improve the government’s reviewcapabilities and willingness through training and establishing incentive mechanisms interms of self-review methods, and treat existing policies and incremental policies equallyin terms of review objects. For exceptions, the right to set up exceptions should be limitedand the content of the refined exceptions should be refined. External supervision andthird-party evaluation should be done in the guarantee mechanism, and the punishmentshould be increased. The system basis should be legalized for the fair competition reviewsystem.

　　Keywords：　Fair competition review system; administrative monopoly; competition policy;competition evaluation.

　　引 言

　　2015 年 3 月 13 日，中共中央、国务院颁布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，提出要“探索实施公平竞争审查制度”1。2016 年6 月 1 日，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），在我国初步建立公平竞争审查制度。在《意见》的指导下，多个文件相继出台推动公平竞争审查制度的实施，包括《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（以下简称《实施细则》（暂行））、《公平竞争审查工作部际联席会议制度》、《公平竞争审查第三方评估实施指南》、《推动落实公平竞争审查制度2017 年工作重点》、《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》等，各地政府也纷纷结合地方实际，在本地区开展公平竞争审查工作，自此，从中央到地方，我国基本实现了公平竞争审查制度的全覆盖。

　　公平竞争审查制度在我国确立，对于协调竞争政策与产业政策的关系，推动竞争政策发展，转变政府管制理念，从源头预防行政垄断的产生无疑有着重要意义。然而在看到这一制度的积极方面的同时，也应当看到这一制度在制度设计和实际操作中存在的不足。本文立足公平竞争审查制度，首先介绍公平竞争审查制度的内涵、构建公平竞争审查制度的必要性、公平竞争审查制度的理论基础，其次结合制度内容探寻当前我国公平竞争审查制度存在的不足，并结合国外构建竞争评估制度的先进经验，最后对完善我国的公平竞争审查制度提出建议。

　　第一章   构建公平竞争审查制度的必要性及理论基础

　　第一节    我国公平竞争审查制度的内涵。

　　学界对于公平竞争审查制度有着不同的认识，有学者认为是由竞争主管部门对于拟出台或者已出台的公共政策，分析其对竞争产生的影响，若对竞争产生影响，则选取既能实现政策的社会目标又能满足竞争需求的替代方案1。也有学者认为公平竞争审查制度是指政府在出台涉及经济领域的政策时，判断其是否存在限制竞争的情况，如果存在，则选取替代方案或者停止该制度的出台或实施2。等等。官方曾公布一张介绍公平竞争审查制度的图片，指出公平竞争审查制度的出台是为了满足当前维护市场竞争的需要，要求行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称“政策制定机关”）在制定政策时将市场竞争作为一项重要指标纳入其中考虑，保障市场机制的有效运行，同时发挥好政府的作用3。综合官方解释及各学者的观点，笔者认为可以从如下方面进一步理解公平竞争审查制度的内涵。

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　　二、这一制度是适用比例原则的一 种体现

　　三、这一制度有别于负面清单制度.

　　第二节   我国构建公平竞争审查制度的必要性.

　　一、控制政府干预经济的权力

　　二、弥补当前对行政垄断规制的不足

　　三、有利于协调竞争政策与产业政策.

　　第三节   我国公平竞争审查制度的理论基础.

　　一、控权理论

　　二、竞争理论

　　三、市场规制理论

　　第二章   我国公平竞争审查制度的现状及不足

　　第一节   公平竞争审查制度的现状.

　　一、审查对象

　　二、审查方式

　　三、审查标准

　　四、保障措施.

　　五、配套机制.

　　第二节   公平竞争审查制度的不足

　　一、政策制定机关缺乏审查意愿及能力

　　二、未重视对存量政策的审查

　　三、例外规定需要精细化.

　　四、缺乏有效的保障机制.

　　五、法律依据层级低

　　第三章   域外竞争评估制度考察及启.

　　第一节   域外竞争评估制度介绍

　　一、澳大利亚竞争支付制度

　　二、日本竞争评价制度

　　三、欧盟国家援助控制制度

　　四、美国竞争评估制度

　　第二节   对我国公平竞争审查制度完善的启示.

　　一、建立利益激励机制

　　二、建立科学、完善的竞争评估制度

　　三、在全面审查之下针对重点领域进行审查

　　第四章   完善我国公平竞争审查制度的建议

　　第一节   提高政策制定机关审查意愿及能力

　　一、建立有效的激励机制提高审查意愿

　　二、提高审查能力

　　第二节   对存量及增量政策一并审 查

　　第三节   规范例外规定的情形及设定权.

　　一、调整例外规定的情形.

　　二、限缩例外规定情形设定权

　　第四节   健全制度实施的保障机制.

　　一、完善外部监督机制.

　　二、优化第三方评估机制.

　　三、建立有效的惩罚机制.

　　第五节   实现公平竞争审查制度法律化.

　　一、在《反垄断法》中纳入公平竞争审查制.

　　二、完善配套规则体系

　　结 语

　　公平竞争审查制度有着深厚的控权理论、竞争理论等的理论根基，其出台源自控制政府干预经济的权力、弥补当前行政垄断不足的需要，且这一政策的出台有利于协调竞争政策与产业政策。然而公平竞争审查制度在我国还处于刚起步的阶段，其自身存在着许多不足。以自我审查为核心的审查方式对于我国国情而言确有其合理性和可行性，但是也存在政策制定机关缺乏审查意愿及能力的不足；在审查对象方面未能同等对待存量政策和增量政策，并由此造成了一定的逻辑悖论；例外规定方面存在着需要细化和完善的问题；监督机制流于形式，第三方评估制度缺乏强制性、操作性，法律责任力度较弱；公平竞争审查制度因依据的规范性文件层级较低而导致运动化、碎片化的问题，效力弱化。

　　未来我国的公平竞争审查制度需要进一步的完善。在审查方式方面，通过开展实务培训等提升政策制定机关的审查能力，制定激励机制促进政策制定机关积极开展审查；在审查对象上应当对存量政策和增量政策同等对待，对于例外规定应当更加精细化，调整例外规定的情形并限制只允许法律制定公平竞争审查制度例外情形；做好保障公平竞争审查制度实施的工作，多方位完善外部监督机制，加大法律责任的力度，将第三方评估制度强制化、法律化。在未来，通过将公平竞争审查制度纳入相关法律，制度将会更具科学性、权威性，也将进一步发挥好其规制行政垄断行为的效果。

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