改革行政审批制度对打破行政垄断的机理分析

　　第四章 改革行政审批制度对打破行政垄断的机理分析
　　
　　第一节 行政审批制度与反行政垄断的关系：对立统一
　　
　　要理解反行政垄断与行政审批制度之间的内在关系，首先要从竞争的价值本身谈起。从哲学的意义上讲，促进竞争和限制竞争（竞争和垄断）是对立统一的矛盾主体。只有在彼此存在、相互依存的情况下，任何一方才有实质意义，离开限制竞争讲促进竞争，或者离开垄断讲竞争都是没有意义的。从对竞争的促进和抑制效果来说，在现代社会，国家的反行政垄断和行政审批制度代表了一对对立统一的权力体系。

　　一、反行政垄断与行政审批制度都是国家不可或缺的管理方式
　　
　　从历史上看，反行政垄断和行政审批制度并不是国家并行的、不可或缺的管理方式。在自由资本主义兴起以前，国家对经济的干预主要通过行政管理的方式形成经济生活中的垄断。而随着自由放任经济的兴起，反对行政垄断的过程也同时消灭了封建国家的行政管理模式。在现代经济生活中，垄断性行为主要来自企业，对于这些企业的垄断性行为是予以消除，还是实行行政控制下的维持，这就促使了反行政垄断和行政审批的并存与发展。现代各国都需要这两类权力模式的存在。如美国，反垄断法和行政审批制度的共存与延续是最为明晰和连续的。

　　①在我国，国家的行政审批制度大力发展，反垄断制度一直受到忽视，这在计划经济期间尤为明显。但是随着我国社会主义市场经济体制的建立，反行政垄断制度和规范行政审批制度是我国经济规制行政权力发展的两个必然方向。

　　在当下，反行政垄断和行政审批制度都是国家不可或缺的管理方式。这表明，要协调这两类管理模式，就要消除行政审批制度的负面效应，并将竞争和限制竞争的优势最大限度地发挥出来。由于本文的局限性，就不讨论反垄断法再构建的问题，而是以反垄断法为视角，从行政审批和行政垄断直接的关系着手，分析当下行政审批制度存在的问题，并结合反垄断法第五章中滥用行政权力排除、限制竞争的规定，从而提出符合我国国情的行政审批制度改革建议。

　　二、反行政垄断与行政审批制度具有对立性
　　
　　反行政垄断和行政审批制度的对立性主要体现在二者对市场竞争的作用效果上。反行政垄断是直接促进自由竞争的，虽然行政审批制度的最终目的是为了促进自由民主的竞争，但是实际上还是会不同程度的抑制或取代自由竞争，具有一定的“垄断性”.从行政审批制度形成的最初--对公共事业的审批事项上来说，行政审批制度存在“政府审批对竞争的明显取代”.随着经济的发展，行政审批制度的范围逐渐扩大到金融行业、环境质量、产品安全等领域，这些事项除了是基于国家和公共安全的考虑，也是为了使各种社会问题达到一般共识可认同的解决标准。但是无论行政审批设置的直接原因是否是对竞争的直接取代，行政审批都会在不同程度上具有限制竞争的作用这是不争的事实。例如，设立商业银行时，必须经过行政机关的批准，其他市场主体才能进入金融市场。这在某一程度上，限制了产品的自由进入市场，因此行政审批制度具有限制竞争的效果。

　　三、反行政垄断与行政审批具有一致性
　　
　　尽管国家的反行政垄断制度和行政审批分别代表了国家促进和限制竞争的管理模式，具有一定的对立性，但二者在很多方面仍然具有一致性和共同性。

　　第一，国家对市场经济的反行政垄断和行政审批都属于国家对经济在微观层面的上的直接规制，不管是反行政垄断还是行政审批制度都对对市场主体的经济活动和竞争地位具有较为直接的影响力。第二，竞争和垄断是反行政垄断和行政审批制度需要面对的共同问题。如何规制行政垄断和如何改革行政审批制度才能最大程度的促进竞争、防止垄断是二者当下急需要解决的。第三，从长远来看，国家的反行政垄断规制和行政审批制度改革的目的是一致的，即二者都是为消费者谋福利，并刺激市场竞争，促进国家经济发展，促进效益、创新技术。

　　四、反行政垄断和行政审批制度具有互动性
　　
　　反行政垄断和行政审批制度的互动性表现在二者之间存在着互为消长的关系。由于反行政垄断和行政审批制度之间的对立性在于对自由竞争作用效果的不同。因此，反行政垄断和行政审批制度的互动性体现在行政垄断规制范围的扩大就是相当于对行政审批事项的缩小，而且改革的行政审批制度又会反过来限制反行政垄断的范畴。行政审批制度改革可以大大削弱行政权力，减少行政垄断，但是反行政垄断的措施不单单这一种。此外，从总体上来说，二者的相互运动会逐步削弱政府对市场的管制，并将竞争问题逐渐让渡给市场解决的过程。

　　第二节 从美日经验看行政审批制度改革对打破行政垄断的作用
　　
　　从上个世纪 70 年代时起，发达国家掀起了对行政审批制度改革的浪潮。这一浪潮的共同改革方向就是尊重市场的调节机制，充分发挥市场在社会资源配置过程中的决定性作用，减少国家对市场的干预。从各国的改革经验来看，普遍的趋势就是政府要弥补市场经济失灵，进而简政放权，调整政府与市场之间的关系。
　　
　　一、美国的行政审批制度改革
　　
　　美国的“政府规制”起源于铁路行业。当时，由于铁路行业存在优厚的利润回报，很多经营者就开始恶意竞争，从而导致美国各地都过度的建设铁路，社会资源浪费相当严重。因此为了重新纠正铁路行业的市场失灵状态，美国政府便开始严格规制铁路的市场准入条件，保障铁路行业的市场稳定。这就拉开了美国政府对市场规制的序幕。从那时起，美国逐渐把电力、通信、供水等其他具有自然垄断性质的行业和其他与国民经济发展紧密联系的行业都列入了政府管制的范围。随着政府管制范围的扩大，政府管制在不到几年的时间里就延伸到了美国社会生活的各个领域。美国政府规制在某些方面弥补了市场经济的失灵，促进了市场经济的发展。但是伴随着国家无形之手的过度干预，破坏了市场经济竞争的本质。政府过多的干预和行政审批制度的扭曲严重限制了新企业的市场准入，形成了垄断，限制了市场竞争，降低了经济效率，浪费社会资源。这不仅增加了企业经营的额外成本了，而同时作为消费者，除了要为企业的额外成本买单外，还要承担企业的“寻租”成本。这使消费者成为了行政权力滥用的最大受害者。由于政府规制过多干预市场形成了弊端，美国于 1975 年开始了行政审批制度的改革，从而使复苏了美国的市场经济。美国政府的行政审批制度改革主要有以下几个方面：

　　1.下放审批权。美国政府这次改革的宗旨就是对行政审批权的大幅度削减。一方面下放行政权，将原本属于市场经济调节的地方回归于市场，使市场成为经济发展的中心线，以市场为导向，刺激企业的活力，提高经济效率。另一方面培养社会中介组织、行业组织，发挥行业的自治自律精神，逐步将政府的某些审批权如资格审查、质量监督等权利向中介组织转移，以阻止政府对市场经济的直接干预、防止某些利益集团的权利寻租。

　　2.设置规制影响分析。行政审批制度的目的就是为了弥补市场缺陷，实行资源的有效配置。但是在现实生活中，权力寻租必然会成为行政机关滥用行政审批权力的原因。美国为了防止政府过多干预经济市场、扭曲行政审批的初衷，在政府规制市场经济时便引入了“规制影响分析”.在制定相关政府规制时，对于重大项目，必须要分析效益成本，经过“规制影响分析程序”来寻求合理的政府规制范围。

　　3.合理设定、调整审批范围。在行政审批制度改革过程中，美国一方面有选择性的取消那些不适应经济市场的行政审批事项，另一方面又对暴露出来的市场失灵领域增加新的行政审批事项，以弥补市场失灵，促进市场经济效率。

　　美国的一系列行政审批制度改革，成功的界定了市场与政府之间的界限。同时，还提高了竞争产品和服务的质量，增加了企业的竞争活力，限定了行政权力，阻止了垄断，还改善了社会资源的有效配置，促进了市场经济效率。

　　二、日本的行政审批制度改革
　　
　　日本政府对市场经济行政管制是从 20 世纪初开始的，先是在海上运输领域，后来政府规制逐渐加强，行政审批事项越来越多，涉及到各行各业。到了 60 年代左右，日本政府对市场经济活动的行政管制达到了顶峰。过多的行政权力干预和繁杂的行政审批手续，使日本的国有企业在市场处于垄断的优势地位，并且国有企业也利用这种市场支配地位阻碍其他中小型企业的发展。为了消除这种垄断现象，日本政府开始了前后七次大规模的行政审批制度改革。我们可以这样说，日本的经济能有今天这样的成就，全都归功于其政府对行政规制的改革，对行政审批权力的下放和重视市场机制的结果。从日本的行政审批制度中，我们可以知道，过多的行政审批就约等于过度的政府干预，过多的政府干预只会带来市场的垄断，经济的萧条。只有打破这种国家规制代替市场机制的现象，才能冲破经济垄断，解放生产力，发展生产力。

　　日本政府在行政审批制度改革中和美国政府具有共同点，都是坚持在市场机制第一、政府规制第二，谨慎审批权和合理设定审批范围的理念下进行的改革，其主要措施有以下几点：

　　1.依法界定行政审批范围。日本行政审批是行政机关根据行政相对人的申请，依法经过审核决定是否准许其从事某项经营活动的行为。行政相对人对于行政机关不予批准的行政行为可以提起诉讼或复议。日本的行政审批制度改革首先是依法界定行政审批范围，凡有法律法规依据的行政审批事项予以保留，凡行政机关自己创造的又不符合市场经济体制的行政审批一律予以取消；凡本应属于行政机关规制弥补市场失灵的行政事项都必须通过法律法律规予以增加。同时，行政机关对于保留下来的行政审批事项也会规范其管理，提高市场经济效率。

　　2.严格按照“市场机制调节第一”的原则。日本的行政审批制度改革非常注重市场机制对社会资源配置的重用，把市场机制调节作为改革的重中之重。同时，为了防止行政审批权下放引发市场秩序的混乱，日本的改革不是一步到底的，而是循序渐进的规制政府权利，下放行政审批权。不仅如此，行政审批制度改革是政府根据法律法规依法行政、依法审批，因此，其行政权力才能牢牢的限制在法律法规的框架之中。能由企业自主化经营或能由中介机构调节的市场经济活动，行政权力决不插手。在日本，最终的、已完善的行政审批制度应是行政权力与市场机制调节的有机结合。其中市场机制在资源配置中居于决定性的地位，而行政审批只是行政机关弥补市场机制失灵的辅助工具而已。

　　3.完善监督机制。在日本，为了防止行政机关滥用行政审批权造成行政垄断的现象，日本在行政审批制度改革的同时引入了司法审查和司法救济机制。日本的行政法中对行政审批有明确的规制，其中详细规定了行政审批的范围，行政审批的期限及行政审批的救济方式。只要行政相对人有证据证明行政机关的审批是违法的，就能向法院提起行政诉讼或行政复议。若获得支持，行政相对人还能得到一定的行政赔偿。

　　第三节 理论与经验总结
　　
　　一、以行政审批之名行垄断之实的可能性
　　
　　行政机关在实施行政行为时，难免会用行政审批之名来实施行政垄断之实。

　　市场准入机制一直是行政机关对微观经济管理的重要部分。它是行政机关为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经济效益，通过对某些产品的市场准入包括数量、质量、期限、经营范围等进行限制。设立行政审批制度本来目的是为了防止过度竞争，但在是在实践中往往会成为限制竞争、保护垄断者既得利益的制度安排。从上文我们可以看到，不仅是中国，美国和日本在政府规制经济活动中都会存在滥用行政审批权，限制市场准入，造成垄断，摧毁市场自由竞争机制的现象。

　　行政审批的目的包含反垄断、维持公平竞争的市场秩序、提高经济效率。换句话说，这些都是政府利用行政权力弥补市场失灵的任务。但是在政府利用审批权对市场进行规制时，可能会形成新的垄断，会破坏市场竞争秩序，造成新的不公平竞争。这样不仅不能达到预期的目的，反而会毁灭性的打击市场机制。比如，行政机关滥用行政权力实施行政审批，使本可以公平竞争或引入竞争的产业，因难以逾越的门槛而排除在市场之外。本是抑制垄断的行为的行政审批反而产生更为严重的行政垄断，而且这种绑架行政权力进行的垄断比其他任何形式对社会经济生活的危害更大。

　　二、行政审批制度改革打破行政垄断的可能性
　　
　　行政审批制度改革可以从源头上控制行政权力，刺激市场活力，打破已经存在的垄断。改革的实质就是限制行政权力，从“管制政府”向“服务政府”转变的过程。纵观国外行政审批制度改革，我们可以看出，行政审批改革的首先就是要界定政府和市场、政府与企业之间的关系。根据市场经济的要求，界定行政权利的范围，使政府的权力归政府，市场的权力归市场。这个过程就是一个不断放松政府管制，还权于市场、还权于企业、还权于民的过程。同时也是市场机制的作用、市场主体的积极性不断被激发，社会经济效益不断提高的过程。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。

　　①因此，政府权利应该受到外部的约束和监督。限制行政权力意味着政府的权力受到上级主管的约束，更主要的是受到来自下级的和独立的权利机构的约束，比如加强社会和舆论监督。在法律层面上，改革也应该与时俱进，逐渐清理和撤销与宪法和法律相违背的法规、规章、决议和决定，撤销政府非法的命令和决定，切实制止政府“以法谋私”,剔除行政垄断的法律源头。现行的行政审批制度存在太多的弊端，如果改革成功，政府定能还权于市场，打破垄断，解放生产力，发展市场。