欧洲和英国体育治理改革经验及启示

　　把握全球体育治理学术脉络,厘清国际治理实践态势,是完成中国体育治理体系现代化的重要步骤。

　　有鉴于此,笔者于2014年4月赴英国考文垂大学访学,研习欧洲体育治理理论及其经验。获伊恩·亨利教授的慷慨同意,有幸到享有“英国体育大学”之誉的拉夫堡大学进行学术交流。本次访谈即是此次交流之成果,议题以体育治理理论为主题展开,以欧洲和英国体育改革为现实关照,以兹为当前中国体育治理现代化提供镜鉴。

　　1 欧洲体育治理的背景

　　任慧涛:亨利教授,您好,这次访谈是由《体育与科学》程志理先生邀约进行的,感谢您接受访谈。中国正在推行国家治理体系与治理能力现代化,体育治理现代化也在随之推进。通过初步学习发现,从国家间政府组织、国际体育组织到国家体育机构,体育治理在全球范围内早已展开,其中最具代表性的就是欧盟、部分英联邦国家以及国际奥委会,您都有所涉猎,我们期望能够从您这里得到直接见解。首先,请您介绍体育治理出现的背景。

　　伊恩·亨利:谢谢程先生的邀请。欧洲体育治理最重要的背景是利益(Interest)———或者说是利益的分配或平衡。早期的体育管理体系是层级制(Hierar-chy System)的结构。以足球为例,处于最顶层的是国际足联,之下分别是各大洲足球联合会、国家足球协会、俱乐部,最后才是球员。上一层级管理下一层级,形成了稳定的“顶层具有最高权威,权力自上而下递减”的管理结构———这种管理结构是封闭、稳定的———现在则不再如此运作。当前世界体育管理体系看上去依然是“金字塔式”的等级制,不过其本质上更贴合网络制(Network System)的结构。网络制体育管理体系的优点是,无论处于哪一层级,利益相关者(Stake-holder)都能够平等、自由地追求自己的利益。但随之产生的棘手问题是,单个利益相关者的行动不可避免地会影响到整个利益分配格局,这导致体育管理秩序内部动态化、复杂化。下面我举两个案例来说明,即便是现在,这两个事件依然影响欧洲体育治理态势的发展。

　　第一个案例是博斯曼法案。该案例可能中国学者也有所关注,1990年比甲球员让—马克·博斯曼将所属俱乐部、比利时足协和欧洲足联告上法庭,通过欧盟法律来维护个人权益。经过长达五年的诉讼程序,欧洲法院作出了判决,裁定博斯曼胜诉,欧足联原有的转会费制度与外援上场名额限制是非法的,必须按照欧盟相关法律条款来设定欧足联规则。博斯曼法案的影响是深远的,从体育治理的视角上看,它打破了原有的层级制管理结构,处于“金字塔最低端”的球员追求自己利益的要求,就能推翻俱乐部、国家足球协会、洲际足球联合会、甚至是国际足联的规则,让俱乐部、国家足球联赛乃至全球足球秩序市场发生震荡和变革。

　　第二个案例是欧冠联赛改制。欧洲职业足球联赛中很少有利益共享之类的制度,不同的足球俱乐部规模差距很大。

　　1992年欧冠改制,增加小组循环赛。

　　1997年欧冠再次改制,允许各国足球联赛亚季军加入。

　　2003年增加一轮淘汰。欧足联持续对欧冠赛制进行改革,让豪门俱乐部有获取更多利润的机会。顶级赛事参与资格不平衡让大球队和小球队之间的收益差异越来越大,富者愈富、贫者愈贫。豪门俱乐部捧出优渥薪资吸引顶级球员加盟,并和赞助商组成利益伙伴———上面讲到的博斯曼法案也加剧了这种分配不均现象,小球队不仅无法引入好球员,自己苦心培养的潜力球员也可能随时被挖走。需要强调的是,这种改革并不是“自上而下”层层推动的,而是各大豪门俱乐部联合起来,迫使欧足联进行的。原来“层级制”结构中被动执行的俱乐部,通过相互之间的利益协调来推动上层管理决策的改变。在持续的联赛改制过程中体育治理研究所关注的,首先是决策变化进程中不同利益相关者(Stakeholder)的性质,谁是最具影响力的利益相关者;其次是决策的性质,新决策下利益是如何被分配和调节的。

　　体育治理的另一个背景是体育博彩(Sport Gam-bling)和比赛操纵(Match Fixing)。我知道体育博彩在中国是非法的,但在欧洲或全世界大部分国家,体育博彩是合法的行为,非法体育博彩是指在比赛进程中受到作弊、假球等不当操纵,进而影响到体育博彩开奖结果的行为。随着全球体育博彩资金规模日益庞大,体育博彩已经成为影响当前欧洲体育秩序的新背景,该背景下产生的治理问题就是非法的体育博彩。如果是10年前,作弊或假球在体育比赛中并不是常见,如今,通过买通球员或裁判来操纵比赛结果的非法博彩,对足球、英式橄榄球(Rugby Football)、板球(Crick-et)、斯诺克等许多体育项目影响甚重。地下体育博彩形式日益多样化,比如赌每场足球比赛有几张黄牌、几张红牌甚至几个角球,这都让假球行为难以辨识。最近的案例是关于2010南非世界杯的假球事件,嫌疑人与南非足协签署协议,其公司为南非世界杯热身赛提供裁判,进而左右结果,获利百万。非法和合法的体育博彩混杂在一起,让缺少强制性处罚手段的国际体育机构很难区分,并作出明确的判定。对于体育治理来讲,如何将非法行为和违反体育纪律的行为从其中剥离出来,以及如何平衡法律和体育纪律之间的关系及作用,是针对非法体育博彩而产生的新的治理问题。

　　此外,体育治理的背景还包括反兴奋剂、克服腐败等其他议题。体育腐败和兴奋剂是违反法律的行为,因此不同的国家都已成立了反兴奋剂机构,欧盟警察部门也成立了反体育腐败小组。体育腐败和兴奋剂是各级体育组织及非营利机构应该处理的问题,是通过体育法或体育规则进行治理的问题。从传统上讲,体育运动亦是高度自治的领域,无论是政府部门还是国际间政府组织都不应当或难以过度介入,但现在则变成了一种通常的做法,这其中有公众与政府对体育自治组织的不信任,也有体育自治组织监管、问责机制缺失的问题。

　　2 欧洲体育治理研究态势

　　任慧涛:奥林匹克运动及其治理机制改革,是当前体育治理研究中的重要案例。您作为拉夫堡大学奥林匹克研究中心主任以及国际奥委会的专家委员,想必对国际奥委会当前的治理态势有深刻洞见,请您谈谈对国际奥委会相关改革的看法。

　　伊恩·亨利:尽管国际奥委会承受了许多批评,但其主动改革的决心和决定值得赞赏。现任主席托马斯·巴赫从上任之后就积极推行“奥林匹克议程2020”(Olympic Agenda 2020),接受各个国家奥委会、运动员乃至普通公众的意见,并召集专家小组对所有意见进行筛选、整理。如我在之前讲到的,国际奥委会认为“抵制服用违禁药品”以及“非法操纵比赛”,是对国际奥林匹克运动可信度造成极大威胁的两个首要问题,将会在未来一段时间内着重解决。

　　其次是夏季奥运会、冬季奥运会申办程序改革。

　　讨论的重点是申办年限是否提前,从原来的8年延长到12年———例 如2022冬 季 奥 运 会 的 申 办 应 当 在2010年决定———这样做将为主办城市保证基础设施建设、说服公众提供充裕的时间。另外一些值得注意的议题,一方面是在申办流程中,如何认识和定位国际奥委会、国家奥委会和申办城市之间的关系,如何创建有效沟通的渠道,是否开放奥林匹克知识管理(Olym-pic Games Knowledge Management,简称OGKM)系统,帮助未来奥运会的申办城市学习经验。另一方面是在承办之后,如何协助主办城市及其国家进行奥运遗产挖掘与保护。

　　最后,如何达成善治(Good Governance)也是奥林匹克及其治理机制变革中的的主要议题。我们前面提到的层级制管理体制,依旧是国际奥委会使用的治理结构,托马斯·巴赫将其作为体育自治的基础。仅就目前来讲,如何强调民主与监督问题,如何界定委员的职责、职权以及角色,如何改进委员遴选标准、绩效及其评价机制等研究,将是国际奥林匹克治理及其下一轮改革中的重点内容。

　　任慧涛:英国作为现代体育运动的发源地,在体育公共事务管理方面有着开创性的贡献。请您谈谈对英国当前体育治理及其治理机制的看法。

　　伊恩·亨利:英国体育治理是一个漫长的过程,至于治理机制的形成也是一个宏大的问题。不过你既然问到了体育公共事务管理方面的主要贡献,我个人认为对现在比较有影响的是约翰·梅杰(John Major)和1997年托尼·布莱尔 (Tony Blair)所推行的改革,通过整体性治理(Holistic Governance)来调整英国体育治理机制、治理结构和治理目标。这在体育政策层面体现在从“组织推动”转换为“目标驱动”,即政府从原来的负责设计、执行和监督等全面管理型政府,转变为只负责宏观战略规划与战略目标的确定,将步骤设计、组织实施以及绩效监督等都从政府中剥离出去,这其中比较重要的是在权力下放过程中所形成的“伙伴关系”(Partnership),将非部委公共团体①、社会团体和私营机构作为处理体育事务的关键治理主体来看待。

　　任慧涛:能否介绍几位欧洲体育治理的研究者,以及当前欧洲体育治理主要研究的内容和方向?

　　伊恩·亨利:提到体育治理研究专家,我首先想到的两位 教 授 是 巴 里 · 华 利 安 (Barrie Howlihan)和让—卢·夏普莱(Jean-loup·Chappelet)。华利安教授是拉夫堡大学的资深教授,长期从事体育政策研究,并擅长基于体育政策视角阐释并解决欧盟和英国体育治理问题。夏普莱教授是瑞士洛桑国家高级公共管理研究院(The Swiss Graduate School of Public Admin-istration,简称IDHEAP①)院长,他有许多文章集中探讨了奥林匹克、体育的独特价值以及体育自治(Au-tonomy Governance),并就如何在欧盟等国家间政府组织介入与体育组织自治之间达到平衡进行了深刻分析。

　　另外,夏 普 莱 教 授 的 博 士 生 迈 克 尔 · 莫 康 吉(Michal Mrkonjic)和丹麦体育研究所的阿诺德·海拉尔特(Arnout Geeraert)在国际体育组织治理研究方面有着诸多的思考。当然,有一些同僚围绕着我所组建的团队,也在持续跟进体育治理和体育善治方面的研究,我目前关注的重点放在国家体育和国家体育组织治理方面,例如我跟合作者麦克迪·盖汤米(音译)正在研究伊朗体育治理。实际上,我将在今年10月份赴中国江西省参加由江西师范大学承办的“国际体育组织管理大会”,我的报告就将以伊朗体育治理实践为案例,来解读如何推动一个国家的体育及其组织达到善治。

　　当然,中国的体育治理研究可能也正在快速地发展。我所知道的是中国人民大学人文奥运研究中心,他们可能对奥林匹克运动及其治理有着卓越的见解。

　　体育治理也可能在中国会所有发展,相对于其他社会科学研究来讲,治理理论是一个非常广阔的论域,无论是国际体育组织治理、国家体育管理结构治理、还是具体到某个体育产业的治理,这些研究点都只是一个小的关注点,我们都有各自的研究团队在不同的体育领域,如何将这些领域“从点到面”地融合起来,可能是接下来要做的工作。

　　3欧洲体育治理的细节②任慧涛:刚才亨利教授讲到,欧洲足球俱乐部之间贫富差距过大,小球队俱乐部有凋敝的危险。我们知道,北美体育组织如美国职业棒球大联盟(MLB)球队之间有收益共享协议,来平衡联盟球队之间的竞争。

　　这种模式是否是目前欧洲足球俱乐部应该考虑的呢?

　　伊恩·亨利:美国与欧洲职业体育的模式是非常不同的。美国职业体育模式的弊端是封闭的圈子,非联盟所属俱乐部根本无法进入。而且美国联盟内部追求的是“竞争平衡”———即便你获得不好的战绩,你依然在联盟里面,并且还会获得联盟的补贴或者选秀权———而不是“充分竞争”。但欧洲职业体育是开放的,有严格的升降级制度,豪门俱乐部也有走向没落的危险,如果小球队俱乐部足够优秀,投入大量金钱来精心经营,可以从最低级联赛走向顶级联赛。每一种模式都有其利弊,许多利益相关者常常因为主观的视角,归咎于管理模式和管理结构,这是一种有失偏颇的看法。

　　任慧涛:在中国体育博彩是非法的,我们有发行体育彩票。对于赛马等形式的体育博彩是否放开,目前正在实业界和学术界激烈的探讨之中。请问您对体育博彩的理解是什么?

　　伊恩·亨利:体育彩票与体育博彩的区别是,体育彩票更难以作弊———虽然中国体育彩票可能有些丑闻,但 随 着 监 管 愈 加 完 善,这 些 应 该 很 容 易 被 消除③1员、裁判、教练等等,作弊方法多样且十分隐蔽,再加上体育比赛本身就有很强的不确定性,没有明确的证据很难去界定某场赛事是否受到非法操纵。体育组织的相关自治规章明确禁止职业运动员不能参与自己所从事的体育项目博彩。比如你是网球球员,就不得参加任何网球运动方面的博彩,无论你参与赛事与否———当然你可以赌赛马、足球等其他运动项目的博彩———这主要是因为职业运动员非常了解自身项目,违背了“参与者平等追求博彩收益”这一原则。另外,参与自身职业的博彩也有可能影响运动员公平竞赛 (FairPlay)的精神。

　　英国博彩的收益是用于慈善,其中体育博彩收益最多的流向是用于支持社区体育和草根运动的开展。

　　英国体育博彩是商业机构支付巨额费用购买发行执照,这些钱支付给政府,政府再用这些钱来提供公共服务。从体育博彩中获取收益,再投入到体育中去,这是一个平衡的等式。我的弟弟原来是一名警察,退休后就做了体育博彩公司的安保职员。我想中国之所以允许体育彩票而不允许体育博彩,是因为体育彩票更加公正,易于操作,而且难以发生作弊和腐败等问题。判断体育博彩是好的还是坏的,关键是要看其最终资金的用途。而体育博彩中坏的事情是,有更多的机会去作弊,尤其是因为高额利润的诱引,许多公司高管、体育组织高层会不择手段地操纵比赛和作弊,做一些违犯法律规章、违背体育道德的事情。这些坏的事情不仅需要司法警察等部门的反体育作弊机构去处理,还要各级体育组织建立完善的监管督查机制。

　　任慧涛:英国广播公司记者詹宁斯·安德鲁(Jen-nings Andrew)曾经出版了《五环贵族:现代奥林匹克中的权力、金钱及兴奋剂》(The Lords of the Rings:Power,Money & Drugs in the Modern Olympics),《五环新贵族:奥林匹克腐败和如何购买金牌》(TheNew Lords of the Rings:Olympic Corruption andHow to Buy Gold Medals),《FIFA黑幕:国际足联的贿赂、选 票 操 纵 和 球 票 丑 闻》(FOUL!

　　The SecretWorld of FIFA:Bribes,Vote-Rigging and TicketScandals)等一系列着作,通过线人提供的信息揭露国际奥委会、国际足联的诸多问题。请问您对这些着作如何评价?

　　伊恩· 亨利:他大量的着作都是写体育界的丑闻———如果你关注英国体育媒体领域的话,你会发现各个领域都有类似的记者①———詹宁斯的确揭露了两大国际体育组织的很多问题,而国际奥委会和国际足联也的确采取了积极措施和行动来进行改革。但是詹宁斯所分析的是否跟FIFA或IOC采取改革的因果关系一致,还有待商榷。毕竟体育腐败只是FIFA或IOC两大国际体育组织中的部分问题。我想他的着作非常流行的一个重要的原因是聚焦于社会或球迷最关心的话题,如腐败和踢假球,这些都是非常吸引人关注的。

　　国际奥委会的问题在之前讨论中已有所提及,国际奥委会是主动去改变,寻求更好的治理,寻求更符合未来国际趋势的治理机制。但是国际足联可能就比较封闭一些,它目前的态度和行为确实有很大的问题,尤其是在这次的2022年卡塔尔世界杯主办权的问题上,显得十分强势。现任主席布拉特对国际足联的未来还是太过于乐观,对国际足联和自己的主席角色的定位也不太准确。

　　任慧涛:您的意思是国际奥委会当前的改革是主动改变,而国际足联是被动的?

　　伊恩·亨利:是的,这源自于两者的不同。国际奥委会是有最高价值追求的,它有一个道德层面的目标,它想通过奥林匹克主义来打造一个更加适宜体育运动开展的世界。从目前来看,国际足联在组织愿景和目标这一方面是缺失的。此外,国际奥委会内部还有比较好的平衡。但国际足联确实是有很大的问题,尤其是布拉特所采取的行动是欠妥帖的,譬如他在接受调查时,认为国际足联(针对2022世界杯卡塔尔贿选事件)成立调查委员会是必须的,也是非常重要的,但布拉特坚持要担任调查委员会主席———在外界看来这几乎是笑话,调查国际足联竟然让被调查对象担任总负责人。此外,布拉特目前还在追求连任以及主席聘期延长等———或许对他来讲,他有着“我不在乎,因为我主宰着这个组织”的心态———这些都让人看到了高度自治和缺乏民主所特有的弊端。

　　任慧涛:您是英国奥运遗产及后期影响评估小组的成员,同时也参与了2012伦敦奥运会申办和承办过程,请问英国公众伦敦奥运会的认可程度如何?您认为2012伦敦奥运会的赛事是否成功举行?

　　英国公众对伦敦奥运会的态度?非常支持。他们支持的原因有经济方面的,奥运会相关建设及筹备提供了工作机会,许多人都获得了就业岗位;有安保方面的,警察被重新严格训练,使整个赛事承办地区安全指数都所有提高等等。

　　当然,最根本的原因是英国代表队所获得的令人瞩目的成绩。的确,在伦敦奥运会筹备期间,有数起事件导致人们对奥运会不满,有许多社会团体或当地居民举行了抗议活动,甚至在伦敦奥运会开赛后的前两天,英国民众还在不断地抱怨,媒体也不断地揶揄,各种消极的声音在社会中蔓延,甚至有许多报纸或电视节目在嘲讽英国不该举办此次赛事。

　　②但事情在英国代表队获得第一块奖牌之后,发生了明显的转折。公众开始走向乐观,不再希望获得任何消极的消息,而是更乐意获得正面的讯息,媒体也从各种角度挖掘积极的故事。在所有比赛结束后,英国代表团在伦敦奥运会上的表现也得到了社会的赞誉。

　　至于赛事是否成功,这是另外一个问题。针对奥运会赛事评估,伦敦政府在做,国际奥委会也有相关小组来做。从目前来说,任何大型事件都很难完全地衡量和评估,因此,对英国来讲,我们只能依照原有的规划与承诺作出答复。

　　2012年伦敦奥运会申办规划中最重要的理念是“伦敦东区改造计划”。东区是伦敦非常贫穷的地区,无论是经济、社会、教育还是环境,该区的所有指数都是逐年降低的。借助2012伦敦奥运会在该地区的举办,伦敦东区的改造已经初具成效,大部分指标由降转升。从整体上看,伦敦奥运会是成功的,但如何评价是每个民众的权利。作为评估小组来讲,我们的主要职责是做出详细、准确的评估报告,让公众能够从各个渠道获取2012年伦敦奥运会的相关信息。

　　任慧涛:北京和张家口正在联合申办2022年冬奥会。就公众的态度而言,北京市和张家口市委托国际调查公司在城市居民调查的支持率很高,达到90%以上;但在互联网网站上的调查支持率非常低。许多意见领袖也对申办2022年冬奥会提出质疑。您对此有何看法,能否给出具体的建议。

　　伊恩·亨利:真正反对2022申办的人,我想在实际上是很少的。大部分反对者可能是接收了不完全信息的误导,还有就是普通民众对如何参与公共事务的茫然———当然,作为政府不能认为公众在公共事务中是无所作为的———对于政府来讲,明确地阐释自己的目标给公众,是抵消公众抗议的首要渠道。政府作为大型体育赛事的发起者和规划者,首要强调的两条,第一是效益,要明确申办2022年冬奥会具体能够获得什么效益,获得这种效益的“投入—支出”情况如何;第二是信心,要表达出对申办结果和承办过程的信心,当然这种信心是要建立在精确预算和准确评估之上的。

　　如何解决上述问题,我还建议进行公共质询,政府或者体育组织可以邀请意见领袖、民众以及其他参与者坐下来进行意见交流。这种开放性的辩论也许没有结果,或者无助于问题的解决。但是,它能够帮助民众在某种程度上识别出小团体偏见和利益相关者的具体利益之所在。此外,还应当设立疏通渠道,允许公众举行抗议活动,在处理突发抗议时,提醒警务人员注意自己的言辞和行为,在职责内保持对激烈状况的冷静应对。当然,我也祝愿北京能够成功申办2022冬奥会,希望奥林匹克精神在亚洲能够越来越普及。

　　任慧涛:谢谢亨利教授的祝福,最后一个不算问题的问题。此行参访了伯明翰、考文垂等地的诸多着名教堂,与体育球场火爆相反的是,大多教堂人数寥寥。

　　前几天,偶遇一位从伦敦徒步流浪到考文垂市的老者,在跟他交流关于英国体育的过程中,他认为“体育运动正在代替传统宗教,成为英国人的新信仰”,不知您如何看待这个观点。

　　伊恩·亨利:近半个世纪以来,宗教信仰在英国正在减弱,越来越少的人去教堂是不争的事实,然而,就此很难推断出基督教等传统信仰会被取代。因为,在公共场所进行的宗教活动虽然在大幅度减少,但宗教信仰的群众基础依然十分牢固,只不过随着英国现代社会生活方式的改变、移民越来越多,许多基督教教徒更乐意在家庭进行礼拜,而非聚众在教堂进行。同时,英国政府及民众也有信仰自由的意识,刻意避免宗教冲突,尊重外来族裔所带来的宗教信仰。

　　至于说到体育运动正在成为一种新的信仰,我对这个观点持中立态度。的确,许多学术研究和调查报告都揭示,各项运动的参与者都在逐年增加,体育运动能够激励个人的精神意志、提高群体或公众的凝聚力,但从宗教学的本身来看,信仰是非常忠诚且有道德的,而体育运动中的大多数参与者———无论是观众还是运动员———都是基于市场、健康和消遣等因素而聚集的。

　　或许有些政府组织或社会团体会声称要“将奥林匹克主义当做信仰”,但这是不恰当的。奥林匹克更多的是一种精神遗产,隶属于文化范畴,而非宗教范畴。