国内外土壤污染法律责任的相关规定与启示

　　土壤污染被视为“看不见的污染”,具有隐蔽性、持久性和复杂性，且治理恢复难度较大。不少专家学者提出，加强立法与执法是治理土壤污染最为重要和根本的途径之一。笔者认为，明确与完善土壤污染法律责任则是这一途径实现的一大重要前提。

　　1 我国土壤污染的现状

　　2014年4月17日环保部和国土资源部公开发布的 《全国土壤污染状况调查公报》 显示，当前全国土壤环境状况总体不容乐观，耕地土壤环境状况尤为堪忧：我国土壤总的点位超标率为16.1%,其中轻微污染点位占比11.2%,轻度污染点位占比2.3%,中度污染点位占比1.5%,重度污染点位占比1.1%;从土地利用类型分析，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%;而污染类型主要以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%.

　　我国的土壤污染总体呈现如下趋势：其一，土壤污染面积不断扩张；其二，土壤污染类型更为复杂；其三，土壤污染危害不断加深。此外，土壤一旦被污染，其治理和恢复的难度与代价都非常之大，例如杭州城东三里亭附近的农药厂旧址土壤污染，自2012年下半年，有关单位就试图着手修复，但该污染问题至今仍未得到妥善解决，该区域的土壤污染问题以及散发出的刺激性气味一直困扰着相关单位以及附近居民。不得不说，我国土壤污染总体形势严峻，不仅给生态环境造成了破坏和影响，也对食品安全以及生态农业的发展构成了较大的威胁，现实状况和法治建设均呼吁对土壤污染防治立法进行完善。

　　2 国内外土壤污染法律责任的相关规定

　　2.1 我国立法中关于土壤污染法律责任的规定

　　目前，我国尚无针对土壤污染防治的专门立法，土壤污染防治的相关法律依据主要来自于《宪法》 《环保法》 《水污染防治法》 《大气污染防治法》 《固体废物污染环境防治法》 和 《放射性污染防治法》 等法律法规的规定，此外，《土地管理法》 《农业法》 《水土保持法》 《基本农田保护条例》 等也从保护农业用地层面对土壤污染进行了规制。

　　上述法律对土壤污染及其防治大多只是作了原则性的规定，鲜有涉及土壤污染法律责任的内容。不过，2014年新 《环保法》 在这方面已经有了较大的改进。例如，新 《环保法》 第33条提出了各级人民政府对于保护农业环境和防治土壤污染的责任；第42条规定了排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当积极采取措施，建立环境保护责任制度，防治环境污染和危害等等。

　　另外，也有少量关于土壤污染法律责任的规定散见于部分法规和政策文件中。例如 《土地复垦规定》 就对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，以及由此带来的土壤污染等问题该如何处理、恢复、承担责任、经费分配以及处置原则等作了较为详细的规定；又如 《关于加强土壤污染防治工作的意见》 中也依照“谁污染，谁治理”的规则，规定由造成污染的单位和个人负责对被污染的土壤或者地下水进行修复和治理，若造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，由有关人民政府依法负责对污染的土壤或者地下水进行修复和治理。

　　还有部分地方法规为土壤污染法律责任的构建提供了参考和借鉴。例如 《浙江省固体废物污染环境防治条例》 （2006年3月通过，2013年3月修正） 的第二章中首次在地方立法上确立了污染土壤环境风险评估和修复制度，并规定污染者承担修复法律责任以及无污染者时政府的补充责任； 《安徽省农业生态环境保护条例》 （1999年6月） 则按照“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”的原则，划定了土壤污染责任主体的范围[1].

　　然而，综合看来，我国对于土壤污染法律责任的规定尚未形成正式而统一的体系，仅体现在部分单行法和地方法规之中，缺乏系统性和普遍性。

　　2.2 国外立法中关于土壤污染法律责任的规定

　　美、日等国关于土壤污染法律责任的规定已经有了较为成熟的体系和经验，例如美国的超级基金制度、日本的 《土壤污染对策法》 等，都十分值得我国学习借鉴。

　　2.2.1 国外土壤污染法律有关责任主体的规定

　　一般来说，与土壤污染相关的责任主体主要分为污染土地关系人 （包括所有人、使用人、管理人或受损害者等） 和污染行为人两类，国外立法中土壤污染的责任主体一般也是从这两方面着手界定的，但具体规定不一。日本的 《土壤污染对策法》 以土地所有者作为土壤污染的“基本责任人”,土壤污染的民事责任首先由基本责任人承担 （有“合理理由”应当归咎于污染行为人的除外），基本责任人在承担责任以后有权向污染行为人求偿[2].

　　2.2.2 国外土壤污染法律有关归责原则的规定

　　英美法系国家对于土壤污染法律责任的归责总体上采用的是严格责任原则，这一原则始于1868年英国的瑞兰兹诉弗莱切尔案。该案确立的原则为：土地所有人非依自然的方法使用土地过程中，在土地上堆放物品，如果该物品逃逸造成损害，无论其有无过错，均应承担赔偿责任。美国的 《超级基金法》 规定，责任者除却法定免责事由，不能以任何理由逃避承担费用；此外《超级基金法》 中虽无连带责任和溯及责任的明文规定，但却将其交付给了法院的裁量权，而在判例法中，连带责任和溯及责任已然成为美国土壤污染法律责任的归责原则。在日本的立法中，也将严格责任和溯及责任作为土壤污染的归责原则，而连带责任的采用则相对谨慎。

　　2.2.3 国外土壤污染法律有关责任范围的规定

　　美国的 《超级基金法》 对责任主体的责任范围有如下规定：责任主体的赔偿责任承担范围是其给自然资源造成的损害、减损或损失以及相应的评估费用 （《超级基金法》 第107条 （a） （4）（c））。而上述的赔偿金额还包括费用产生的利息。

　　2.2.4 国外土壤污染法律有关承担方式的规定

    国外对其民事责任、刑事责任和行政责任的承担方式均有相关规定，而其中最为主要且较为完善的是民事和刑事责任。民事责任主要以损害赔偿和排除侵害两种形式为主，损害赔偿主要适用于对受害人损失的填补；排除侵害则适用于因关系到他人活动存废而引发较为严重的后果。关于刑事责任，在日本的 《土壤污染对策法》 中针对刑事责任设有专章。

　　3 完善我国土壤污染法律责任制度的建议

　　3.1 明确责任主体

　　我国学者关于土壤污染法律责任主体的划分有过不少的探讨，早期研究 （2010年之前） 的观点是根据被污染土地的类型将土壤污染责任主体具体地划分为：针对农业用地污染的农业生产者、农业生产组织以及部分污染企业；针对工矿业用地污染的工矿企业[3].这种分类有一定的道理，但是界限不明，更重要的是这样的分类只考虑了责任主体划分的本身而并未关注法律责任范围以及责任承担方式的设定，不利于土壤污染法律责任制度体系的构建。

　　国外立法经验中基本上已达成共识的观点为，土壤污染责任主体主要可以归纳为土地关系人和污染行为人两类，就其实施和运行的状况来看，这种分类是较为可取的。然而，在某些情况下，这两类主体很有可能会发生重叠，土地关系人极有可能也是污染行为人，因此在归责并确认其责任承担方式时还需要对责任主体进行进一步的细分。

　　笔者参考国内学者任华等人的观点[4],认为可以将土壤污染的责任主体分为状态责任人和行为责任人两类。不过对于这两类责任主体的界定，笔者的观点与上述学者略有不同之处：状态责任人主要是与土壤污染行为无关的土地关系人以及无直接关联但有注意、管理或监督责任的管理主体 （包括相关企事业单位和行政管理部门）；行为责任人则指的是直接造成污染行为的责任主体，这一主体并不一定是土地使用者本身，因为导致土壤污染的污染源有可能来自区域之外，譬如与污染农业用地临近的企业。

　　3.2 统一归责原则

　　显然，鉴于土壤污染对于社会和人类生命安全的重大危害，土壤污染法律责任的归责原则采用严格责任是极为必要的，延用至我国的土壤污染法律责任制度中，笔者认为将其称为无过错责任更为妥当。不过，完全采用无过错责任辅之以溯及责任和连带责任，从执法和司法实践来看，略失公平也有碍于司法效率的提高。鉴于环境侵权的多样性以及土壤污染难以修复治理的特征，我国可以采用区别对待的做法，基于对过错责任的适用，再兼顾公平原则并在一定范围内适用无过错原则。

　　3.3 扩展责任范围

　　纵观国内外相关立法，对于土壤污染法律责任的规定大多倾向于对污染发生后的侵权赔偿责任和排除侵害责任等民事方面的责任。然而，根据“防治结合”的思想，在土壤污染发生之前相关责任主体也应当承担一定的责任。我国台湾地区的 《土壤及地下水污染整治法》 就给出了很好的示范，据该法规定：在土地流转交易过程中，须由出让方提供无污染证明，若无此证明则将其视为污染行为人和潜在污染责任人，对于土壤污染应当承担连带清偿责任，这在很大程度上有助于提高土地关系人土壤环境保护意识进而达到预防土壤污染的目的[5].因此，我国在土壤污染法律责任范围的规定上首先应当将其范围从单纯的“恢复治理”拓展到“治理为主，防治结合”.

　　另外，借鉴美国的 《超级基金法》，对于造成土壤及生态损害的行为，依照过错原则，行为责任人应当就其给自然资源造成的损害、减损或损失以及相应的评估费用 （包含相关费用的利息） 承担赔偿责任，而状态责任人则依照公平原则和无过错原则承担补充责任并在有必要的情况下承担适当的连带责任。此外，视土壤污染的严重程度，在物质补偿不足以弥补受害人损害的情况下，应当考虑借鉴日德等国的做法，将精神损害也纳入赔偿责任的范围之内。

　　3.4 完善承担方式

　　从国际上来看，大多数国家土壤污染法律责任的承担方式皆以民事责任和刑事责任为主，相对于民事责任和刑事责任主要用以规制污染事实发生之后的治理和惩戒，行政责任的作用在污染的防控和监督方面更为见长。鉴于我国此前“环保主要靠政府”的现实，我国在建立健全土壤污染环境影响评价等土壤污染防治和监管机制的同时，也要建立健全土壤污染行政法律责任机制。

　　行政责任则应以声誉罚、财产罚和行为罚等形式在规定行政相对人的行政法律责任的同时，也要规定行政执法机关及其工作人员行政违法应承担的行政法律责任。

　　借鉴日美等国的经验，在土壤污染的民事责任承担方式上主要适用赔偿损失、排除妨害以及停止侵害这几种方式，民事责任的责任主体主要以行为责任人为主，状态责任人承担补充责任或在必要的时候承担连带责任[6].若土壤污染行为造成重大污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，则还应追究行为责任人的刑事责任。

　　此外，法律责任的承担和履行其根本目的在于对已经造成的污染和侵害的弥补和挽救，为了最大程度地确保这一目的的实现，建立和完善土壤污染防治的基金等财务制度也是我国土壤污染防治工作中一项十分紧要的任务。

　　参考文献

　　[1] 刘晓霞，田义文。我国土壤污染防治法律责任构建[J].理论导刊，2010（1）：81-83.

　　[2] 邱秋。日本、韩国的土壤污染防治法及其对我国的借鉴[J].生态与农村环境学报，2008,24（1）：83-87.

　　[3] 陈德敏，薛婧媛。中国土壤污染现状与法律责任解读[J].重庆大学学报：社会科学版，2008,14（1）：93-97.

　　[4] 任华，王育才。新环保法视野下的土壤污染防治[J].忻州师范学院学报，2014,30（6）：112-117.

　　[5] 陈立。借鉴台湾经验完善大陆土壤污染法律责任的思考[J].台湾农业探索，2014（4）：13-18.

　　[6] 王加林。环境民事法律责任与环境损害赔偿[J].中国环境管理干部学院学报，1999（1）：25-29.