我国土壤污染修复制度立法研究

　　我国的大气和水污染治理已经走了将近 40 年的历程，但是土壤污染治理与修复尚未得到完善的法律规制。随着《土壤污染防治行动计划》的进一步修改完善，后将上报国务院审议，这意味着土壤治污领域纲领性文件出台的时间表再向前推进。在先后出台水污染和大气污染治理条例后，国家治理污染的重拳，终于开始向土地问题砸下。

　　一、我国土壤污染的立法现状

　　据《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率为 16.1%,而耕地土壤点位超标率为 19.4% ,土壤污染现状不容乐观，令人堪忧。与大气和水相比，土壤的隐蔽性强，短时间不易被察觉。且自身的自净能力弱，无法单独通过对大气、水等的整治就可以改善土壤污染情况。土壤污染不易修复，污染的土壤破坏土地持续利用，还会危害人体健康。

　　面对土壤污染的自身特点和严峻的污染现状，我国现行法律体系中却没有专门的土壤污染防治法，而散见在各种法律、行政法规、地方规章中对土壤保护的规定，零星分散不系统，存在概括立法与重复立法的问题。同时过于原则化的立法只是起到宣示的效果，没有可以具体操作的法律制度加以配合。所以需要具体可行的专门立法来约束和规制日益严重的土壤污染问题，同时又要与制定的相关外围法律相互配合与衔接。

　　二、土壤污染修复制度的重要性

　　根据 2014 年最新修订通过的《环境保护法》规定，环境保护坚持预防为主、综合治理的原则。 纵观我国现行的污染防治类法律法规，事前预防类的管制性条款居多，而甚少落实综合治理原则。这一方面是由于生态环境修复依托于环境工程学，存在极大的立法难度，而另一方面则是由于生态环境修复耗资甚巨，其间涉及极为复杂的权利义务关系。而学界对此也大多讳莫如深，大多从土壤污染防治的原则、整体制度构建等角度提出意见和建议，而规避了土壤修复这一摆在我们面前的现实性问题。

　　笔者认为，土壤污染的修复制度极为重要原因在于，环境法从产生之初就带有极强的问题导向性。在理想条件下，既要保护生态环境，实现人类的可持续发展，又要控制环保成本，最优的解决方案是防患于未然，因此法律法规中大量出现预防性条款。但是根据《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤已经遭到严重污染，我们不能脱离严峻的污染现实空谈预防而无视治理，传统的"预防为主"的污染治理模式在实际操作过程中已经演变为"只重预防而不重治理"的畸形模式。土壤污染事关食品安全与人类健康，我们更加不能忽视或放弃对土壤污染的修复。法律作为一种调整社会关系的工具，在面对环境问题过程中往往充当底线的作用，因此，将土壤污染修复制度的启动原因、涉及的主体、修复责任、修复基金、法律责任进行法律规制是解决土壤污染问题的当务之急。
　　
　　三、制度构建

　　（一）土壤污染调查制度

　　开展土壤污染整治修复工作的前提条件是查明一定区域土壤污染状况，调查存在污染可能性的土地，及时掌握被污染土地的情况，这是进行土壤修复非常重要的环节。

　　1.调查原因。启动调查的原因。根据日本《土壤污染对策法》，出现下列情形时应启动土壤调查工作：制造、使用或处理特定有害物质的设施被废止时，工厂主、企业主自己开展土壤污染状况的调查，并将调查的结果报告给地方行政长官（都、道、府、县知事）；土壤污染有可能造成人体健康损害时，由地方行政长官自行决定开展土壤污染调查。故可以将调查简单的归为两类：自行调查和依行政命令的调查。

　　而我国目前对于启动土壤污染调查的原因多是基于依行政命令的调查，面对当前以政府启动调查为主导的情形，笔者认为可以借鉴日本和西方一些国家的做法，将自行启动调查纳入我国依法启动调查的原因，通过法律规定作为土地所有者、管理者和占有者的集体、企业或个人应该履行土壤污染调查的义务。土壤修复周期长，需要费用巨大，而调查阶段就需要大量的人力物力财力的支持，这无疑是对我国财政资金的一大挑战。若可以自行启动调查，可以节约政府资金投入，为后期的修复工程提供充足资金保证。

　　2.调查主体。确定调查主体。根据启动调查的两种原因，可以确定调查主体为政府的相关调查机关和作为土地的所有者、管理者、占有者的集体、企业或个人。根据德国《联邦土壤保护法》规定，被怀疑污染的土地，行政厅实施备案预备调查，在判明其超过检查值得情形下，行政厅可命令原因者、所有者、占有者等进行详细调查。 在我国，土壤作为环境的一部分，属于公共利益，政府显然是最重要的调查主体。借鉴他国经验，作为土地的所有者、管理者、占有者的单位、企业或个人进行土壤调查，一方面是出于法律的规定的报告义务，另一方面对自身而言，可以保持土地价格不受土壤污染而贬值，使土壤顺利进行再开发再利用。

　　因为土壤调查具有较强的专业性和技术性，政府和作为土地的所有者、管理者、占有者的集体、企业或个人可以委托具有调查能力、技术和资质的调查机构进行土壤污染调查。这些具有专业资质的机构，需要得到政府部门的审核和批准才能开展调查业务。

　　3.调查标准。要根据土壤污染含量标准的技术规范初步判断土壤是否受到污染，调查机构编写初步调查报告，报主管部门备案审核。目前我国现行的 1995 年颁布的《土壤环境质量标准》中污染物种类较少，有一些新型污染物未纳入其中并且已有的一些污染物标准较低且不能适用不同种类用地标准，所以在构建调查制度的同时，也要对现有的《土壤环境标准》进行及时修改和更新完善，使更为科学的土壤环境标准作为衡量土壤污染的标尺，对调查的土壤进行更精准的评估。
　　
　　最后对于初步调查认定为有污染的土地进行进一步评估并且确定土壤污染等级。在审核初步调查结果时，可以引入由专家学者公众等组成的第三方评估，根据初步调查报告的数据和《土壤环境质量标准》最终将污染土壤划分质量等级，认定其污染级别。

　　4.公众参与。对于最终的调查结果，需要污染数据信息公开制度以及公众参与制度的支撑，使土壤污染调查制度真正的发挥作用。日本在《土壤污染对策法施行规则》中规定了公示制度和台账制度，以此来保障公民参与土壤污染防治中去，并及时能获取信息。第 5 条规定，都、道、府、县知事，根据上述土壤污染调查的结果，将土壤中特定有害物质引起污染的状态被确认相同基准不相符合时，应该对该区域加以指定的行为进行公示。

　　法国通过对污染土壤的调查建立了两大土壤污染数据库，它们均建立于 1993 年，其中国家污染地区目录清单数据库（Basol）主要包括了利害关系人、具体的污染地区、污染类型、政府的相关行动、防治措施和治理现状等内容，另外前工业地区清单数据库（Basias）主要包括了前工业区用地的工业类型、污染程度等相关信息，以便在土壤污染危害显现之时迅速的确定责任人。此外，2005 年 5 月起，Basol 数据库中，已经完成治理，并且不需要长期监测的前工业区用地，可以转移至 Basias 数据库中。

　　我国在确定土壤的调查结果后，也应建立数据库，将污染土壤公示，使公众充分享有环境知情权，通过信息公开制度的完善，更好的参与到土壤修复的治理与监督的行动中。

　　（二）土壤污染修复责任

　　通过调查制度，在确定污染土壤后，就需要开始对污染土壤进行修复，那么首先应该明确的就是污染土壤的修复责任。

　　不同国家对于土壤污染的修复责任有不同的规定。在西班牙，按照 1998 年《废物法》的第 27 条 2 款的要求，宣布一个场地为污染土地，就要求必要的清除和修复工作。首先是污染人单个或集体负责，如果未能履行义务，则土地的所有人应当承担，其次是由占有人承担。如果没有人承担，则由行政部门负责清除和恢复，但由污染人负责费用。行政机构的行为也可能受到司法审查。

　　在美国1980年颁布的《综合环境反应、赔偿和责任法》（CER-CLA）中确立了"污染者负担的原则",由引发环境损害行为的污染人承担修复责任，除了直接污染人之外，"潜在责任主体"也要承担连带责任，"潜在责任主体"包括：设施的现有所有者；排污时的所有者运作者；造成污染的危险品的运输人和处置人，一旦责任人无法确定，就启动"超级基金"由政府承担修复责任。而后出台的《超级基金增补和再授权法案》（SARA）明确提出了"超级基金法"的免责事由包括：不可抗力、战争、第三方行为和"无辜的土地所有者"四个方面。 在充分考虑到 CERCLA 中责任过于严格而中小企业又往往不能一力承当修复费用之后，在 2001 年颁布的《小型企业责任免除和棕色地块振兴法》（SBLRBRA）中对中小型企业的部分责任进行了免除，并扩大了超级基金适用的主体资格已达到振兴棕色地块的目的。

　　在比利时弗拉芒地区以《土壤治理法》为时间界限，将该法生效以后产生的土壤污染定义为新的土壤污染，将污染完全发生在该法生效前的污染定义为历史型土壤污染，将土壤污染不完全发生在该法生效前的污染定义为混合型污染，对待三种不同时间范围内的污染，比利时采取了不同的应对方法。

　　对于新的土壤污染而言，承担治理义务的责任主体是土地的经营者、所有者或者实际产生污染的第三人。该法规定了"无辜的所有者"免除治理责任，"无辜的所有者"需要满足以下全部的条件：一是其本人并未引起该污染；二是在其成为土地的所有者、经营者、或者土地的实际控制人之前，其不知道或者不可能知道该土地存在污染；三是自 1993 年 1 月起，在该土地上未发生高危行为或设置高危设施。

　　对于历史型污染只有当土地污染构成"严重的危害"（比如对土壤环境、农作物安全、地下水安全、人身健康等造成重大影响）时才需要对其进行治理，历史型土壤污染与新的土壤污染责任主体相同，区别在于，对历史型责任主体实行更为宽松的免责条件，只要满足以下两个条件就能被认定为"无辜的所有者".一是其本人并未引起该污染；二是在其成为土地的所有者或者所有者时，其不知道或者不可能知道该土地存在污染。对于混合型土壤污染，能够区分时间跨度的，按照新的污染和历史型污染分开处理，而不能明确划分时间的一律实行新的严格责任。

　　笔者认为，我国目前以政府修复为主导，需要逐渐强化并不断完善由引发环境损害行为的污染人承担修复责任，这需要法律对其修复责任加以明确。同时修复产业有非常广阔的发展前景，并且土壤修复蕴藏万亿市场，也可以引入市场的机制，让社会各方因素来进行土壤修复。

　　（三）土壤污染修复标准

　　启动修复污染土壤后，其最终所要达到何种标准，目前有两种模式：一是环境主导模式，以合乎环境伦理为要求，通过整治修复使得土壤恢复到污染前或是零污染的状态；二是利益主导模式，以"效益最大"为主要诉求，结合现有土地资源状况和社会发展需要，最终达到符合土壤未来使用用途所需要的状态。

　　笔者认为，从现实和实际出发，利益主导模式更适合当前中国。首先根据土壤自身特性，想要恢复到零污染的最初状态很困难。其次，土壤的修复与整治是个浩大的工程，大量的财力的长期投入是我国国力暂时无法达到的。最重要的是土壤修复的现实意义在于土地的再利用，保障国土资源。对于生态用地，耕地等修复后所要达到的要求比较高，而对于工业用地极有可能再开发再利用，所以只要求恢复到一般水平即可。这样有区别的修复标准更能适应中国当前的国情，有利于重新发挥土壤的经济功能和生态功能。

　　土壤污染的整治与修复可以与全国主体功能区规划的实施战略相结合，确立土壤环境功能区划制度。按照主体功能区构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局的划分方法将土壤也划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。对划分好的区划制定不同的土壤等级标准，使得修复效果可以达到该功能区土地的使用要求，在科学合理有序的开发中，保证区划内土壤的环境承载能力。

　　（四）土壤污染修复的基金制度

　　1996 年美国国会修改超级基金法时，将基金总数扩大到 85亿美元之多，其中 25 亿来自年收入在 200 万美元以上企业的附加税，27.5 亿来自联邦普通税，三亿来自基金利息，3 亿来自费用承担者追回的款项等。尽管如此，美国的超级基金仍无法承受庞大的污染土壤治理费用，因为只有不到一半的资金真正用于治理污染土壤，其他资金则用于调查污染、查证和行政管理。

　　一些国家的修复整治经验表明，土壤污染的修复整治周期长，投资巨大，从启动调查开始，查证、管理、修复、评估……每一个环节都需要投入相当数量的资金，所以我国在修复土壤污染的道路上一定要建立基金制度，保障污染土壤的修复得以进行，予以资金上的保障。

　　我国可以采取中央以及地方政府财政拨款建立最初的基金制度，同时对向污染土壤的特定行业，以及排放具体污染物质的企业、个人征收专门税，还有大型企业的附加税等不断扩充到基金中，通过管理投资，再把盈利的利息纳入基金，还有追偿得到的款项，多元化募集基金，使得基金能够维持土壤修复的费用。需要明确的是，专项基金只是针对历史遗留下找不到污染者，或者污染者无力承担、不愿承担等特殊情形下才使用的。在土壤修复上，还是以"污染者负担"为原则，不能是污染者因为基金制度而逃避应该承担的义务。

　　（五）土壤污染修复的法律责任

　　在整个环境责任的大框架下，对于修复的法律责任是相当严苛的，但是我们现行的法律并未对此有具体的规定，所以必须对修复的法律责任进行制度上的构建，完善环境责任机制。土壤污染具有隐蔽性、累积性、滞后性等特点，无法确切的界定造成污染的时间节点，大部分已经成为了历史遗留问题。且进行土壤修复的周期长，经费成本巨大，因此对承担修复责任的一方是一项非常严格的法律责任。只有采取溯及既往的原则，适当的延长诉讼时效，才能够保证责任人的确立，其修复责任的承担。当责任人不履行修复土壤的责任时，行政机关有权责令责任人履行义务，拒不履行的，经行政机关或相关机构先行代为履行，履行机构再去向责任人追偿，确保修复资金的充足与合理使用。借鉴美国超级基金法的经验，要将严格责任、连带责任、溯及责任适用于土壤污染修复的法律责任中，建立完善的追偿机制，确保修复责任的履行。

　　在启动调查至整个修复过程中，可以通过警告、责令、罚款等行政方法对管理机关、修复主体、第三方等的违法行为依法追究行政责任；情况严重的依法追究其刑事责任。

　　四、结语

　　本文对土壤污染修复制度中调查制度、修复责任、修复标准、基金制度、法律责任做了简要的陈述。社会对土壤污染问题的广泛关注，《土壤污染防治法》的酝酿出台，都将是我国土壤污染修复与整治的良好契机。对于土壤污染，不偏废"防",更侧重"治",土壤修复制度也为环境法的修复制度的构建提供了借鉴意义。