人防工程中人防车位所有权问题探讨

　　摘    要：　法律长期空白，人防车位的所有权像无根浮萍，导致各地法院对人防车位法律纠纷有不同判决。唯有将人防车位的所有权立法确定，才能解决因所有权不确定造成的司法难题。此外，学术界当前对人防车位的所有权问题的观点也并不一致，主流观点有“国家所有说”“房地产开发商所有说”“业主共有说”。人防车位私有化不仅不影响国防性质等特殊要求的实现，还有助于促进经济发展、缓解城市停车难问题，更加贴近现代法律财产权义务化的观念。法无禁止则自由，在不影响人防工程的“战时征用”这一国防目的的情况下，人防车位可私人所有并且流转。

　　关键词 :     人防车位:所有权:国家所有，投资者所有，

　　近年来，随着城市人口与社会经济的增长，城市机动车的保有量逐年递增，停车贵、停车难成了一直困扰车主的难题。人防车位的设立正是缓解城市停车难题的途径之一，但它也带来了不少的困扰：模糊的所有权立法，各地不统一的行政法规、规章，地产开发商合同草拟的不规范，甚至存在将人防车位当产权车位出售等情况。各方面因素之下，人防车位问题引起的法律纠纷频频发生。要解决人防车位的出售等一系列问题，首先就要讨论人防车位的权属问题。

　　一、立法缺位

　　根据《中华人民共和国人民防空法》(以下称为“人民防空法”)第二十条以及第二十二条的规定，以“平战结合”为前提，提高人防工程的平时利用率，城市新民建筑可按照规定修建防空地下室。这就给了房产开发商提高“周转率”的法律依据，即按照人防工程标准设计、修建地面民用建筑，战时可用于防空地下室并将其划分为地下停车场，即人防车位。但房地产开发商为了加快资金回流，常常以虚假宣传、隐瞒信息等手段，在交易中随意签订不符合规定的人防车位买卖流转合同。人防车位所有权的归属方向决定了合同的效力，所有权属于国家，则买卖合同属于处分国有资产，合同无效；若所有权属于投资者，那么不存在其他法律瑕疵的人防车位买卖合同是合法有效的合同。

　　国家虽然鼓励私营主体对人防工程进行投资建设，但只规定了使用权、收益权归属投资人，而对所有权并未着一词。为解决人防车位法律问题，全国各地出台了不同的行政法规、规章。北京市、济南市、昆明市等地规定统一开发建设的防空地下室，均列入公共人防工程，作为国家的人防战备设施，开发商不得销售，由政府统一管理。上海市、重庆市、湖南省等地则明确规定，投资修建的人防工程产权归建设单位(投资者)所有。

　　当前，引起人防车位所有权法律纠纷最根源性的问题还是在于立法缺位。统一司法裁判标准，厘清人防车位所有权理论归属成为亟待解决的问题。

　　二、所有权归属理论认识分歧及探讨

　　(一)国家所有权说

　　持有该观点的学者主张，人防车位从其特殊的国防功能、国家的优惠政策等方面考虑，其所有权属于国家。从其建设最初目的来看，它的建设是为了在战时提供一个安全可靠的防空避难所，是为了保障人民的生命财产安全，是国家整体防御能力的组成部分。民法一般物权取得理论并不适用于人防工程，而是更应该注重人防工程的特殊性、国家的政治管理权利。即便是在和平时期，人防工程的建设仍有其特殊性，如设计、建设的标准要求更高，对于建后的维护管理更加严格，不得随意改建等。故而，对于人防车位不应当以“谁建谁主”简单地盖棺定论，而是应当以“战备性”决定其属于国家所有。同时，对于人防工程的建设、监管、维护，是权利更是义务，而这份重任一旦成为某一私人主体的个人义务，从此告别公权力的干预，无异于将国防责任交托于某一个人。根据《民法典》第二百五十四条、《人民防空法》第三十七条规定，国防资产属于国家所有。

　　(二)房地产开发商所有说

　　有学者从三个方面主张：首先，“谁投资、谁所有”是物权取得的一般原则，房地产开发商作为人防车位的直接投资人，基于新建取得人防车位产权。而且，国家之所以对人防工程的私人建设给予优惠政策，主要目的便是鼓励支持私主体参与建设工作，而非换取所有权。其次，所有权属于房地产开发商，并不必然会阻碍人防车位达到国防目的。在战时，国家有权对人防车位无偿征用以保障人民生命财产安全；且和平时期对人防工程的利用，也有不得影响其防空效能之要求。最后，根据《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条规定，人防车位不计入公用建筑面积。

　　(三)业主共有说

　　持有该观点的学者，以肯定“房地产开发商所有说”为前提，他们认为房地产开发商享有人防车位的初始物权，其将人防车位建设成本分摊至房屋售价中，随着地面建筑物不动产的不断售出，小区业主成了人防车位的实际投资人，所有权自然应当转由小区业主共有。无论是人防工程的国防目的还是人防车位的社会价值，其密切利益主体都是小区业主，小区业主对人防车位的处分、使用、管理、收益更为合理。

　　(四)对上述观点学说的简单探讨

　　从上述三种学说观点阐述可以看出，“国家所有说”和“房地产开发商所有说”是矛盾对立的，说理方式也是针尖对麦芒，说理理由虽然存在较多共同点，但立场不一致。而“小区业主共有说”是以“房地产开发商所有说”为前提的，两者具有较大的共通性，唯一的争议点在于人防车位的所有权是否可由私主体流向另一私主体。按照逻辑关系来区分，投资者所有说和小区业主共有说同属于“投资者所有说”，与“国家所有说”存在实质区分，即国家所有说和投资者所有说侧重于分析所有权的归属问题，而投资者所有说和小区业主共有说之间则是在探讨所有权的流转关系。故而，下文将重点论述人防车位所有权归属理论问题，主要分析国家所有说、投资者所有说。

　　关于“国家所有说”，该学说的缺陷在于论据较少，趋于假设性构想，不足以应对来自其他学说的异议。一是国家以政策优惠折抵出资成为实际投资人，这种取得产业所有权的方式从未听闻，且有悖常理。二是即便税收优惠政策可以折抵出资，人防车位的所有权也应由国家与投资者按份共同共有。三是“平战结合”具有两面性，人防车位在战时具有战备性，属于公共物品，但是在和平时期，还应当考量它具有的排他性、竞争性，与一般的私人产权物并无不同。

　　关于“投资者所有说”，该学说的反对者的理由主要有两点。其一是人防车位系充分利用人防工程的社会产物，它必须具备战时国家可以强制且无偿征用这一基本国防特性。其二是私人产权物的维护管理责任在产权主体，而人防车位不仅是车位，更是人防工程，是国防安全保障组成部分之一。当投资者成为人防车位的所有人，其是否能尽到妥善维护管理的义务，保证人防车位的战时防空效能仍然是一个问题。

　　三、所有权归属可行性分析

　　(一)方案一：国家与投资者按份共有

　　有学者将上述学术观点整合到一起提出了按份共有的设想，似乎是一条解决路径，但细细思索便会发现不具备可行性。这个方案不能解决人防车位的所有权流转问题、所有权流转成本加大等一系列问题。故而，无论是在学术界还是司法实践中都不存在这种做法。

　　(二)方案二：国家与投资者分阶段所有

　　根据平战结合原则，设计一种分阶段所有的所有权制度，平时人防车位的所有权归属于投资者，在战时属于国家。而这种解决方案存在两个不可忽略的缺陷：一是在现行法律中，并不存在这种所有权制度，无异于向壁虚构。二是国家即便是在战争时期也不可以随意将私有财产收归国有。将人防车位分阶段所有的方案明显违背宪法，不合乎情理。因此，国家与投资者分阶段所有也不可行。

　　(三)方案三：国家所有+投资者享有限制物权

　　事实上，由国家保有人防车位，投资者享有限制性物权—除所有权以外的其他权利的判决方式获得了较多的支持和认可。德国民法典将限制物权分为三种：一是对标的物的使用权，如用益物权等；二是不以所有权人的意志对标的物进行“变卖”的权利，如抵押权、质权等；三是获得标的物的权利，如优先购买权、预登记权等。而人防车位所有权归属于国家，将其后期的管理、维护等责任绑定在政府身上，更加符合我国国情与民众需求。

　　(四)方案四：投资者所有+国家紧急无偿征用权

　　投资者享有人防车位的所有权是司法实践中另一种常见的做法。需要注意的是，人防车位只是人防工程的一个日常使用途径，故本文在此只讨论人防车位的所有权。而设计这条路径需要划清权利的界限，即在提升人防车位的社会价值的同时保障国家在战时对人防工程充分、无阻碍的利用，保障国家战时利益。这个限制条件则是，投资者必须做好人防工程的维护管理工作，能够保证人防工程的防空效能不受任何因素影响，且国家享有在紧急情况下无偿征用的权利。

　　四、投资者享有所有权更为有益

　　第四种方案更适合现代国家的经济发展。方案三和方案四最大的差别看似在于所有权的归属问题，实则是利益权衡的问题。人防工程必须坚守的是防空效能，而不是国家享有产权。即便是在国家享有人防车位所有权的情况下，使用权、收益权等均在投资者手中，国家也不能得到除国防安全以外的任何收益。故而，笔者认为，在足以保证国防目的的前提下，如何尽可能地促进经济发展、满足公共福利需求才是更加需要考量的，这也与现代法律财产义务化的观念更为贴合。

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