宪法中一些“沉睡”中的法规条文,宪法论文

　　宪法是民主共和制度的法律化，它记载着以民主共和方式，也就是全体公民选代表开会(民主)商量决定国家大事(共和)的一种国家治理模式。这种国家治理模式与一个人或者一小部分人说了算的国家治理模式(专制)相对立。

　　自从这种崭新的国家治理模式在英国产生以来，逐渐被世界各国主动地或被动地采纳———因为无数历史事实已经多次证明，摒弃专制的国家治理模式，采行民主共和的国家治理模式，才会在保障社会秩序稳定的同时释放出蕴藏在全体公民中的创新能力，从而使国家走向文明和富强，开出万世太平之路。民主共和作为一种国家治理模式，其标志在于有一部由主权者———人民制定出来管政府的法———宪法。而以往“主权在君”的专制国家只有政府制定出来管人民的法律，而没有人民制定出来管政府的宪法。严格实施政府制定出来管人民的法律，形成了国家的法制;而严格实施人民制定出来管政府的宪法，才会形成国家的宪政。法治，就是“宪政加法制”。宪政建设乃建设法治国家的应有之义。

　　宪法是作为主权者的全体公民制定出来选举、组建、监督、更换政府的根本法，它的生命在于实施，在于它的每个条文能够得到贯彻和遵守。得到全面实施的宪法才能发挥其保护产权、自由和秩序的功能，才能真正起到规范国家机关及其工作人员行使职权的行为、保障每个公民基本权利的作用，从而将记载在纸上的民主共和制度落实为现实生活中的国家治理模式。认真地对待宪法的每个条文和规范，是实施宪法的必然要求。中外历史上都曾出现过被束之高阁或弃于冷宫的宪法，这些宪法不是规范宪法而沦为“名义宪法”，无法发挥民主共和制国家治理模式蓝图的作用，无法有效保障公民基本权利，也无法有效监督制约国家机关的公权力。社会主义国家是人民当家作主的崭新国家，社会主义国家一切权力属于人民的国家本质和建设社会主义法治国家的历史使命，要求我们认真地对待宪法的每个条文和规范，全面实施宪法，使宪法成为一切国家机关行动的根本准则。

　　然而，细心梳理现行的中华人民共和国宪法，我们发现，宪法中有一些条文一直处于或基本处于“沉睡”状态:即这些宪法条文规定的内容由于缺乏使之具体化的相关法律、法规以及相关国家机关的积极行动，使得它们长期没有能够有效实施或者全面实施，以致于使这些宪法条文没有发挥出立宪者制定宪法时所期盼的积极作用。

　　———宪法监督(违宪审查)的条文

　　现行宪法规定:“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”(第5条);全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”(第67条);全国人大常委会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”(第67条)。以上相关条文是一个整体，即由全国人大常委会通过解释宪法来对宪法的实施切实加以监督，纠正国家机关违宪的决定或行为。宪法监督在一些国家属于司法机关的职权，称之为“违宪审查”，在我国则是最高国家权力机关的权力。有必要指出，监督宪法实施，行使违宪审查、纠正违宪行为的权力，必然包含着宪法解释权。没有宪法解释权的宪法监督权(违宪审查权)是无法行使的。在我国，逻辑上真正有权监督宪法实施、行使违宪审查权的国家机关就是全国人大常委会。

　　然而，自现行宪法颁布以来，全国人大常委会没有对宪法作出过一次解释，也没有撤销过一项国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。诚如翟国强先生所言:“与理论界对宪法解释热切关注形成鲜明对比的是，宪法解释的法定机关全国人大常委会却并未作出任何具有法律效力的宪法解释”。“全国人大常委会尚未作出过具有法律效力的宪法解释或宪法判断。这是目前中国宪法学理论，特别是宪法解释学所面临的最大实践困境。”“回顾82宪法颁布30年的实践，全国人大常委会在监督宪法实施方面作为不大，在解释宪法方面基本没有作出具有法律效力的宪法解释或宪法判断。”

　　换言之，宪法的上述相关条文一直处于“沉睡”状态。———厉行节约，反对浪费的条文。现行宪法规定:“厉行节约，反对浪费。”(第14条)厉行节约，反对浪费，在宪政背景下，其首要之义在于防范和制止各级政府机关利用公权力浪费取之于民的国家财政经费，也包括防止国有企业的奢靡浪费之风。对此，公民及其代表机关必须有权通过法定的渠道予以监督和控制，政府的浪费行为必须有效制止和防范。当然，公民的私有财产也不可以浪费，但并不是宪法此条规定的重点。然而，自宪法颁布至今，厉行节约，反对浪费一直停留在宪法宣示的层面，国家没有制定相应的法律和制度对此加以落实。此条也长期处于“沉睡”状态。1997年5月25日中共中央、国务院曾发布了中发1997第13号文件:《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》。这一文件规定严格控制新建和装修办公楼、严格控制各种会议、严格控制各种庆典活动、严禁用公款大吃大喝、挥霍浪费、严格控制用公款安装住宅电话或购买移动电话、严格控制各种检查、禁止形式主义的评比和达标活动、严格按规定配备和更换小汽车、严格管理公费出国(境)等。十几年过去了，这一文件的规定可以说是收效不大。与此形成鲜明对照的是，近些年来，国家机关耗费公帑的规模越来越庞大，国家财政收入中用于各级政府机关的比例和绝对数额高居不下，人民用于“养活”政府的负担越来越重，“三公”经费动辄上亿。1978年，我国政府的行政管理费为52．9亿元，占政府财政支出的4.7%。而到了2006年，行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%，已经接近20%。

　　国有企业的奢侈浪费之风更盛，如中石油的“天价吊灯”和中铁建“8亿元招待费”之类的事件屡见不鲜。几百年前，宪政制度就是起源于纳税人对政府机关财政收支权的控制，今天，我们宪法中的这一重要规定急需通过制定相应的法律法规和有效制度予以强化和落实。

　　———精减国家机关的条文

　　现行宪法规定“一切国家机关实行精减的原则。”(第27条)建设法治国家，必须实行国家机构的法治化。一切国家机关的设立、运行和行使职权，必须有宪法和法律的依据，所有国家机关不得自行设立机构。由于一切国家机关均由通过税收形成的国家财政负担，必须实行精减的原则，防止滥设机构和“自肥自利”。宪法这一规定意义深远，是建设法治国家，人民监督政府的一项重要规定。然而，这一条文也基本上停留在宪法宣示的层面，精减机构的任务远远没有完成。正如有学者指出的:“首先，国家机构臃肿扩大了国家财政开支，消耗了人民的财富。其次，从优化资源配置的市场理论来看，在社会总体资源确定的情况下，因机构臃肿而多耗费的资源实际上就是占用了其他公共建设所需要的资源，从而制约了我国社会主义现代化建设，成为经济腾飞两翼的沉重负担。第三，机构臃肿和职能重叠势必造成职责不清，程序繁杂，从而使人浮于事、官僚主义滋生和腐败的蔓延。”

　　邓小平也曾明确指出:“精简机构是一场革命。精简事情可大啊!如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。这确是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍。”

　　庞大的国家机关不仅消耗了巨额的财富，还压缩了市场和民间力量发挥作用的空间。通过立法和有效措施落实宪法“国家机关实行精减的原则”这一条文，是当前政治体制改革的重要一环。———保护公民批评、申诉、控告、检举权的条文。现行宪法规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。”(第41条)在宪政状态下，公民没有表扬政府的义务，而有批评政府及其工作人员的权利。公民对国家机关及其工作人员批评、申诉、控告、检举这一组权利(包括“上访”的权利)是宪法赋予的基本权利，政府不得以法律和法规予以剥夺。因为公民的这些权利，是作为主权者保留的权利。如果一国的公民连批评政府的权利都得不到保障，更谈不上有权监督、更换政府了。而民主共和国家治理模式的基础就在于主权者是全体公民而不是政府。保障宪法第41条规定的公民这一系列基本权利的重要法律———《新闻出版法》一直未能制定，压制和打击报复公民行使批评权的事件屡有发生。近年来网络“自媒体”的发展又向立法者提出了在新的技术条件下如何保障公民这一系列基本宪法权利的新课题。制定相关法律，全面落实宪法这一条文已是当务之急。

　　———全国人大常委会审查和批准调整国家预算的条文

　　现行宪法规定，全国人大常委会“在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。”(第67条)根据林彦先生的研究，全国人大常委会的职权可以分为“相对独立型的权力”、“共享型权力”和“辅助型权力”。其中，辅助型权力“主要是指那些原本属于全国人大，但因会期制度等因素的约束而授予全国人大常委会在大会闭会期间辅助其行使的权力。这类权力主要包括第67条第3项对基本法律的修改权、第5项审查和批准计划和预算的调整方案、第9项根据总理提名决定部长等的人选、第10项根据军委主席的提名决定军委其他组成人员的人选，以及第18项决定战争状态的宣布。由于辅助型权力根本上是属于全国人大所有的，因此全国人大常委会理应将这些权力的行使理由以及行使情况及时且详细地向全国人大报告。这也是全国人大常委会向全国人大‘负责并报告工作’的应有之义。”

　　多年来，全国人大对国家财政预算的审查和批准，采用的是在每年3月开会时“一揽子”审查批准的方式，而不是针对政府的具体支出项目拨款要求逐项审查批准的方式。因此，政府一旦对财政预算做出重大调整时，全国人大常委会在全国人大闭会期间予以审查批准就十分重要。这项权力不仅是程序性的认可批准权，也是实体性的审查权。然而，近年来，行政机关在应对金融危机等经济领域突发事件时，对财政预算支出项目做出高达上万亿人民币的调整时，却未能依照宪法交由全国人大常委会审查批准，全国人大常委会也未能启动这项职权，予以严格论证审查，更没有在事后向全国人大报告。如此重大的关系国计民生的政府行为未进入宪法设计的制度规范框架，不能不影响到宪法实施的效果。

　　———全国人大常委会有权决定特赦的条文

　　现行宪法规定，全国人大常委会有权“决定特赦”。(第67条第17项)这项权力属于全国人大常委会“独立型的权力”，可以单独行使。如有学者所指出的，“特赦制度为我国宪法所规定，其能够体现当代立宪主义的宽容精神，符合保障人权的内在要求，也是法治的应有之义。在一定条件下合法并合理地实施特赦可以有效解决社会矛盾，协调利益冲突，彰显人权内涵，促进社会和谐发展。特赦是法治下的舞蹈，为规则下的社会增添了必要的活力。”

　　“特赦是对法律过于僵硬状态的一种补救，是刑事制度运作不可缺少的安全阀，其可以有效弥补法律不足、救济法治之穷。国家通过现代特赦制度的运作，以牺牲局部或个体利益乃至一定程度之形式正义为代价，获得维护社会整体利益和实现个案处理的实质正义之功效”。

　　2009年中华人民共和国建国60周年之际，随州特大杀人案件犯罪嫌疑人熊振林申请特赦以及诸多学者(包括著名宪法学家许崇德教授)也曾提出了在国庆期间有条件地对一部分罪犯进行特赦的主张，被搁置30多年的特赦制度，再次成为人们关注的焦点，并引发争论。具体在某一时点是否实行特赦，可以讨论。从宪法实施的角度来说，既然宪法对此有明确规定，就应当通过制定相应的法律制度落实全国人大常委会的这一职权。82宪法颁布以来，全国人大常委会的这一职权一直处于“沉睡”

　　状态，无论如何也不能说是正常现象。最高国家权力机关对宪法赋予的一项职权长期不予以行使，不仅会逐渐形成“宪法惯例”从而削弱其宪法地位，而且会对宪法的权威性产生消极影响。唤醒宪法中“沉睡”的这一条文，当然需要进行相关立法和制度建设:“首要任务是完善实体法规和程序法规，使特赦制度有法可依。制定《特赦法》或者在《刑事诉讼法》对特赦制度进行具体的规定，明确规定特赦权的行使主体、适用对象、适用条件、实施办法、步骤等内容，使特赦制度内容明确以及程序可行。”

　　———全国人大及其常委会组织特定问题的调查委员会的条文

　　现行宪法规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”(第71条)自82宪法颁布以来，全国人大及全国人大常委会从未组织过任何特定问题的调查委员会，宪法的这一条文也是长期处于“沉睡”状态。30多年来，我国是不是没有发生过值得全国人大和全国人大常委会组织特定问题调查委员会的事件呢?宪法规定的“必要的时候”是不是一直没有出现呢?如果说，一个处于迅猛发展过程的十几亿人口的大国在长达30多年的时间里居然没有发生任何值得最高国家权力机关行使这一权力的事件和案件，那才是不正常的现象。82年宪法的这一条规定绝不是立宪者闲来无事的画蛇添足之笔，这一规定，从逻辑上讲，是全国人大及其常委会行使其立法权、监督权、决定权的重要手段。国家权力机关长期不行使宪法所赋予的调查权，势必影响到它有效行使人民赋予的立法权、监督权和重大事项决定权。权力机关的这项权力对其有效行使立法权、监督权、重大事项决定权的作用和意义，厦门大学法学院朱福惠教授在其《全国人大调查权研究》一文中进行过深入研究。他指出:“议会的调查是监督政府所不必可少的权力，缺乏这种权力，议会的监督就可能成为空谈。其次，议会为了实现其立法职能，必须对已经发生的重大问题进行调查。通过调查发现问题之发生或者政府官员之违法与失职是立法不足造成的，议会可以修改相关法律或者制定新的法律予以补救，当然，议会还可以通过调查发现与其职能相关的问题而作出某些重要的决定。”“从宪法赋予人大的决定权来看，调查权也是必不可少的权力。”

　　唤醒宪法中这一“沉睡”的条文，最高国家权力机关在必要的时候组织特定问题的调查委员会行使调查权，对于保证最高国家权力机关的工作质量，强化其权威性具有重要现实意义。

　　———全国人大及其常委会提出质询案的条文

　　现行宪法规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”(第73条)椐《中国新闻周刊》2010年3月22日报道，在全国人大行使监督权的历史上，有两次公开的“质询”，被学界和媒体广泛引用。1980年，五届全国人大三次会议北京代表团小组讨论会上，由时任清华大学校长刘达发起对宝钢选址等问题向冶金工业部进行质询。

　　2000年，由辽宁代表团代表联名提出，就烟台“11·24”特大海难事故对交通部进行质询。两次质询的结果是，两个部门“一把手”当年均率工作人员前往代表团进行了答复，此举被认为是人大监督史上仅有的两次质询案。“虽然有部长答复，但并不是严格意义上的质询案”。2010年两会期间，全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清表示，1980年的质询案不能算上真正的“质询案”，当时虽然提出质询的代表人数符合质询案的规定(按法律规定，全国人大会议期间，一个代表团或3O名以上代表联名，或在全国人大常委会期间，10名常委联名可以书面提出质询案)，但当时并没有被大会列为议程，只能算是“询问”。在程湘清看来，无论是全国人大还是全国人大常委会，历史上从未有过质询案，“因为质询有严格的法律程序，得正式列入议程才算。”

　　“询问”和人大与政府有关部门就特定问题召开沟通意见的“座谈会”，与宪法第73条规定的质询案制度有着重大区别，不能混为一谈，更不能以人大的“询问”和此类“座谈会”、“征求意见会”取代宪法规定的“质询案”制度。唤醒宪法第73条这一条文对于实施宪法意义重大。

　　———国家各级行政机关实行首长负责制的条文

　　现行宪法规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”(第86条)“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”(第105条)行政机关实行首长负责制，符合“民主参与决策，集中统一执行”的民主集中制原则，也是行政机关性质的必然要求，对于强化行政机关的执行力意义重大。行政首长负责制主要有三点内容，一是首长“组阁”，即行政机关的领导班子其他成员均应视为首长的助手，应当由首长提名任免;二是首长“拍板”，即行政机关的决定由首长在征求相关会议参加者意见后独自拍板决定;三是“问责”首长，即对行政机关决定产生的后果，由首长本人承担政治责任，并由首长和相关责任者依法承担法律责任，而不得将责任统统推给下属或他人。

　　本来意义上的首长负责制是排斥上级“配备”下级机关领导班子的;也是排斥经由“少数服从多数”做出行政决定的;更不允许将行政机关决定产生的政治责任推给行政机关的执行人员承担。相关执行人员(即所谓“直接责任者”)只依法承担法律责任。

　　然而，在现行宪法颁布实施的30多年来，行政机关首长负责制在这三个方面的落实情况均不容乐观。首长“组阁”、首长“拍板”和“问责”首长均未能全面实施。相反，我们更多的看到的是上级机关为下级机关“配备”领导班子;行政机关“集体作出决定”;下属工作人员“代领导受过”。有学者指出，首长负责制的落实之所以困难重重，是因为“当代中国行政首长权力保障法律相对缺失，责任追究机制非制度化，首长负责制与执政党委员会制度存在一定冲突，与行政副职的责任也存在一定冲突。”“基于上述状况，应从党政职权的明晰化和法制化入手，尽快制定行政首长权责法，以及健全行政首长辅助机构并加以完善。”

　　———民族自治区制定自治条例的条文

　　现行宪法规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”(第116条)“自治区自治条例是由自治区的人民代表大会依照宪法、立法法和民族区域自治法的规定制定的，关于在自治区内实行民族区域自治基本制度的规范性法律文件。”

　　它相当于特别行政区的“基本法”。没有自治条例的“自治”是无法全面落实宪法和民族区域自治法相关规定的。82宪法要求自治地方均制定自治条例，其中省级的自治区自治条例的制定尤为重要。然而，30多年过去了，迄今为止，我国的5个自治区均没有制定出自己的“自治条例”。宪法的这一规定依然在“沉睡”之中。据潘红祥2009年的研究，目前广西、内蒙古、西藏、新疆、宁夏5个自治区的自治条例的起草工作基本处于停滞状态。“自治区自治条例在民族法制体系中起着承上启下的作用，但是它们至今无一出台，这直接导致了民族法制体系的‘中间断裂’，使民族法制体系上下位阶立法之间无法相互衔接，不仅影响了整个配套立法工作进展，更是影响了《民族区域自治法》和《国务院实施＜民族区域自治法＞若干规定》的贯彻实施。”

　　这些“沉睡”的宪法条文需要加以“唤醒”，是指我们要通过制定相关法律、法规以及通过国家机关的积极行动，将这些宪法条文规定的内容予以全面实施，使其发挥出应有的实效，万不能将之束之高阁。宪法是确立国家以民主共和的治理模式治国理政的蓝图，所谓“民主共和的国家治理模式”就是宪法政治，就是宪政法治。换言之，宪法是宪政大厦的蓝图。蓝图不等于大厦，但大厦必须严格按照蓝图施工。我们认真地对待宪法的每一条规定，唤醒宪法中这些“沉睡”的条文，就是要严格按照宪法规定的制度框架建设我们的法治国家，建设我们社会主义国家的宪政大厦。这一任务远未完成，我们还须继续努力。