我国宪法监督机制的特点、缺陷及健全建议

　　宪法的贯彻实施尤为重要。一部宪法即便结构再严谨、内容再充实,如果没有相应的保障体系和制度，不能在现实生活中发挥作用,那它也仅仅只是一张写着人民权利的纸而已。为了保证宪法得到全面而有效的实施,必须加强对宪法实施的监督, 从制度上保障宪法的遵行, 实践中制裁违宪行为,维护宪法的权威和尊严。

　　一、宪法监督的概念及宪法监督模式

　　宪法监督有广义和狭义之分：广义的宪法监督，是对有关涉宪活动实行的全面监督。从监督主体来说，除了宪法监督的专职机关以外，还包括其他国家机关、政党、人民团体、群众组织以及公民。从宪法监督的对象看，既包括国家机关的立法活动、行政活动、司法活动，也包括公民个人的活动以及公民的组织如政党、人民团体、群众组织等的活动。狭义的宪法监督，一般是指由国家专司宪法监督的机关实行的监督，在监督对象上偏重于对国家立法机关的立法活动以及行政机关的行政活动所实施的监督。

　　在实行宪政的国家里，想要维护宪法权威，使宪法得以延续，必须要建立相应的机构对违宪行为进行审查监督。纵观世界各国，宪法实施的监督机制根据审查主体及其审查方式的不同，可以分为代表机关监督制、普通法院监督制、宪法法院监督制和宪法委员会监督制四种模式。

　　1.代表机关监督体制，由代表机关或者国家立法机关主管宪法监督，此种体制的国家主要是实行议会制的英国、荷兰、瑞士等国。这种体制最大的优点是可以保持代表机关在国家机关体系中的地位,维护实施监督的权威性以及确保处理违宪的准确性。但是,在这种体制下,如果仅单纯依靠代表机关监督宪法实施,在实际的监督工作中往往难免会发生困难。因为代表机关具有繁重的立法工作和其他议事工作,而且主要是以会议的形式行使职权。因此,在对宪法实施监督方面,如果只是单纯依靠代表机关来做工作,包括所有的具体工作,必然会受到时间和精力的限制,这样不仅会使宪法监督不能很好落实,对立法和其他工作也会带来一定影响。

　　2.普通法院监督体制，由普通法院主管宪法监督，它既是世界最早产生的宪法监督体制,也是世界上影响面最大实行面最广的一种宪法监督体制。据统计,目前世界上实行这种体制的有近 70 个国家,由于这种体制首创于美国,且以美国最为典型,因此被称为“美国型司法审查”。除美国外,采用这种体制的还有日本、加拿大、墨西哥等国。这种体制的长处在于可以通过具体的司法程序处理违宪问题,在一定程度上也可以起到制约立法和行政的客观效果。但是，它的消极被动性、间接附带性以及事后惩治性也成为其巨大弊端。

　　3.宪法法院监督体制，是设置专门机构宪法法院来主管宪法的监督，这种体制始创于奥地利，故称“奥地利型司法审查”,目前除奥地利外,还有意大利、西班牙、埃及等国实行。其最大的长处是可以由特别设置的司法机关来专门监督宪法实施和处理违宪案件,这样既可以保证宪法监督工作的经常性和专门性,又有利于维护宪法的最高法律地位。但由于这种体制所体现的原则与普通法院监督体制基本一致,因此也存在不少缺陷，同时对是否违宪的解释,也有可能偏离立法本意。

　　4.宪法委员会监督体制，是由宪法委员会作为宪法监督的专门机关来主管宪法监督，法国是采用这一模式的国家。宪法委员会主要采取事先审查的方式,这种审查方式能够有效避免违宪法律颁布生效所产生的不良影响，但是对法律合宪性的审查方式过于单一,使得表面合宪实际上违宪的法律在颁布后得不到及时处理。

　　二、我国宪法监督机制的特点

　　我国的宪法监督机制是在以全国人民代表大会及其常务委员会为权力核心的人民民主专政的社会主义国家基础上建立发展起来的，因而具有浓重的中国特色。

　　1.全国人大及其常务委员会对宪法实施的监督

　　现行宪法第 62 条第 2 款规定，监督宪法实施的职权由全国人民代表大会行使，我国最高的宪法监督机关为全国人民代表大会。宪法第 61 条第 1 项规定，解释宪法和监督宪法实施的职权由全国人民代表大会常务委员会行使。全国人民代表大会和全国人大常委会都是宪法监督机关。但是最高的宪法监督机关还是全国人民代表大会，全国人民代表大会常务委员会的行为合宪性要接受全国人民代表大会的监督。

　　从实际操作的层面来看，全国人民代表大会实施宪法监督职权的可能性小之又小。因为宪法的解释权由全国人大常委会行使，这种解释具有权威性，并且由全国人大及其常委会制定的法律本身就是对宪法的解释，所以几乎没有可能违宪。从组织体制、会议议程和议事程序上来看，全国人大承担宪法监督的职责有一定的困难，这种困境同样也适用于全国人大常委会。

　　2.全国人大专门委员会对行政法规、地方性法规违宪的监督

　　2000 年颁布实施的立法法规定由全国人大各专门委员会协助全国人大及其常委会具体实施违宪审查,这是全国人民代表大会专门委员会在行政法规、地方性法规制定完成后对其是否合宪进行的审查监督，但从目前各专门委员会的地位和职责看,也难以起到真正的协助作用。

　　3. 地方各级人民代表大会及其常务委员会监督保障宪法在本行政区域内实施的监督

　　宪法第 99 条规定, 地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。第 104 条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本地人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。

　　三、我国宪法监督机制的缺陷

　　1.宪法监督理论缺位

　　现行宪法实施至今，有关宪法监督的争论从未间断过，对宪法监督相关理论的研究的专家学者也不在少数，但是一些基本问题并没有形成定论。对于全国人大及其常委会如何行使监督权的专门法律还没有出台,监督宪法实施作为全国人大及其常委会监督权的组成部分,也没有专门的法律加以规范。现行的宪法和法律,在宪法监督的主体、程序、方式、监督对象等方面并没有形成统一的意见，许多问题还处于摸索阶段。这就给宪法监督主体行使宪法监督职权造成了一定困难,使得宪法监督主体追究违宪行为、保证宪法实施的职责无法得到完全实现。

　　2.宪法监督主体分散

　　我国宪法规定，宪法监督的职权由全国人民代表大会和全国人大常委会行使，但是并没有明确规定由哪个机关具体实施。全国人大及其常委会既是宪法和法律的制定主体，又是对自己制定出来的宪法和法律的监督者，这样的规定未免有失公正。同时在《立法法》中规定了诸多的宪法监督主体，而全国人大及其常委会由于繁重的立法工作，在宪法监督的职能履行上并没有发挥出应该达到的作用。

　　3.宪法监督程序不健全

　　宪法监督程序是宪法监督的载体，离开了宪法监督程序，宪法监督寸步难行。只有具备具体的、可操作性的程序,才能保证违宪行为最终获得制裁。我国在宪法监督程序方面，缺乏怎么样提起违宪审查、需要什么样的条件、按照什么样的方式等方面的规定。

　　4.宪法监督对象不具体

　　我国宪法序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须以宪法为根本的活动准则。宪法第 62 条规定，全国人大有权撤销全国人大常委会不适当的决定。宪法第 67 条规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。立法法第 90 条规定，我国宪法监督的对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。可见，宪法中虽然规定了广泛的监督对象，但是没有完全被相应的法律具体化，致使出现法律法规违宪或具体行为违宪时，无法得到法律文本的及时救济，宪法又过于抽象和概括无法直接适用。

　　5.违宪责任的规定欠妥

　　在我国的宪法监督机制中，对于违反宪法的的法律、法规、自治条例和单行条例处理措施仅仅是撤销、改变，对一些违宪的法案仅仅是不批准、发回，这样的违宪责任处罚力度显然是不够的。另外，罢免虽然具有一定的制裁性，但它本身不是一项专门的违宪制裁措施，因而很难发挥法律的教育、警示作用，在实践中也很难防止类似的或者更多的违宪法律、法规的出现。

　　6.宪法监督缺乏连续性

　　宪法监督的连续性是及时、有效地处理违宪问题的内在要求,我国目前宪法监督工作不够连贯。全国人大为非常设机构，每年举行一次例会,会议仅半个月左右,而违宪问题却是经常的、不定期的,因此在时间和工作方式上不能保证违宪问题得到及时有效的处理。

　　四、健全我国宪法监督机制的建议

　　1.完善宪法监督相关理论

　　首先，要理清有关宪法监督的基本理论问题，对其进行深入而广泛的研究，以期达到学界大致统一意见，明确每一个概念的内涵和外延。在尊重和遵循我国现行宪法文本和法律规定，符合我国实际的政治体制、经济状况和公民权利意识的基础上再借鉴国外成熟理论经验。更需要注意的是，宪法监督理论的研究应当紧跟我国当前的实际情况，真正做到及时有效回应、解决宪法监督过程中所出现的新问题，真正实现宪法监督理论对实际问题的关注。

　　其次，制定宪法监督的单行法规，加强监督立法工作。作为国家根本大法的宪法, 只能对宪法监督制度作出原则上、精神上、主要内容等方面的规定,不可能对一切具体问题作出详尽的规定,这就呼吁着有关法规的制定出台来切实保障宪法监督。制订有关监督的法规应以宪法规定为基础,具体规定监督的对象、内容、方法，监督决定的执行,监督者和被监督者的职责和义务，等等。

　　再次，建立相应的宪法诉讼制度。在一些法治先进的国家,为了保障各种实体法贯彻实施,先后都建立健全了宪法、民法、刑法和行政法等四大诉讼制度。我国目前三大实体法：民事、刑事和行政法领域已经有了与其相对应的程序法，这不仅保障了实体法的实施，也保证了实体法中规定的权利义务的实现。而在我国尽管宪法规定了宪法监督体制的基本框架,但宪法诉讼制度却迟迟没能建立起来,这就制约了宪法监督作用的发挥，宪法实施的效果就会大打折扣，随之一些相关的宪法权利也无法得到保障。因此，我国应尽快制定《宪法诉讼法》，设立相应的宪法诉讼程序和审判机构。

　　2.建立专门的宪法监督机构

　　监督机关专门化是现代各国宪法监督制度的发展趋势，世界上已有 30 多个国家设立了这种专门机关。建立专门的宪法监督机构，不仅解决了宪法监督主体分散的问题，也使得宪法监督可以及时、有效、连续地发挥作用，保障宪法实施。

　　近年来，我国宪法学界有的学者提出全国人大领导下的专门委员会监督模式，这也是目前得到最多认可的一种模式。有的学者则认为在我国设立宪法监督的专门机构———宪法法院，作为宪法监督的专门机构是必要且可行的。有的学者主张采用普通法院模式，认为应该由普通法院来实施宪法监督。还有学者建议设立一种最高权力机关和最高人民法院审查庭并行的复合审查模式。笔者认为，任何单一的宪法监督主体在理论上都无法合理、有效地完成宪法监督职责，因而任何建立单一制宪法监督机关的设想都是有缺陷的，只有按照复合宪法监督理论，才能构造一个科学的、合理的、可行的并适合我国国情的宪法监督机制。因为复合审查模式汲取了各种宪法监督模式的优点，剔除了现行宪法监督模式的缺陷，具有一定的普遍性和优越性。因此可以在我国现有的宪法监督体制下，在尊重全国人大及其常委会为宪法监督最高权力机关的现实情况的基础上，另设一个隶属于全国人大常委会领导的宪法监督委员会专门从事宪法监督工作，同时授予人民法院一些权力，使其能够解决通过诉讼程序的具体纠纷案件，形成一种多层次的宪法监督体系。

　　宪法监督委员会人员的构成，可以仿照专门委员会人员的选举方式，由全国人大选举产生。为了保证宪法监督工作的正常开展，参照各国惯例，宪法监督委员会的成员人数规定为 15 人为宜。由于宪法监督是一项专门性、技术性很强的工作，因此委员会成员应该具备一定的资格条件。为保证宪法监督机关有效行使职权，宪法监督委员会必须具备以下权力：1）对全国人大及其常委会提起的法案通过之前进行合宪性审查的事前审查权；2）在法案已经颁布生效后对可能违宪的法律、法规的事后审查权；3）调阅有关文件、材料，听取汇报、视察的特别调查权；4）对宪法有关内容进行解释和说明的解释权。总地来说，宪法监督委员会的权力主要是建议性的，最终的决定权由全国人大及其常委会行使。

　　3.具体宪法监督对象

　　现行体制中对宪法监督对象的规定较为分散、模糊，在监督对象具体化的同时，宪法和法律也可以把政党、国家机关、社会团体、企事业组织和公民个人的行为都纳入进宪法监督对象的范围。

　　4.明确违宪责任

　　我国法律对违法行为只追究刑事、民事、行政责任和经济制裁,但缺少关于违宪责任的规定。任何一部法律,如果只有禁止性规范而没有制裁,势必会削减法律应有的严肃性和强制性，违宪责任明确化是完善宪法监督机制的重要任务。可以增加对违宪责任追究的规定，国家行政机关的行政行为侵害他人宪法权利的，公民个人侵害他人宪法权利的，可以提起宪法诉讼，追究相关责任人的民事责任或刑事责任。

　　5.提高公民的宪法意识，发挥社会监督的重要作用

　　宪法是我国的根本大法，但是多年的实践表明宪法并没有从神圣不可侵犯的高高神坛上走下进入寻常百姓家，所以广大人民群众对宪法知之甚少，没有树立起对宪法的权威意识，现实生活中各种违宪行为也在不断发生。因此,今后需要加强宪法的宣传教育,弘扬宪法精神，让人们懂得宪法是立国之本,执政之基，明白法治的基础和核心是宪治,依法治国,首先就要依宪治国。这样,人们就能自觉遵守宪法、维护宪法,提高宪法监督意识，保证宪法的实施。

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