人大制度的演变及相关问题探讨

　　一、我国人大制度的简略回顾———从建立到破坏再到恢复的艰难历程

　　我国人大制度自 1954 年建立迄今已经运行了 60 年。 回顾 1954 年第一次全国人民代表大会成立前，我曾以清华大学党委宣传部负责人的身份，被派去主持海淀区清华大学选区的人民代表选举。当时选举很热烈，要求百分之百投票，也就是一个也不能少。我们选举办公室也负责落实一个一个选民，包括生病的、出差的，创设条件保证每个人都投票。在投票前期我还在校报上发表一篇短评：《投社会主义一票》。当时人们的热情很高，投票结果果然达到百分之百。此前我还主持收集清华师生员工对宪法草案的意见。当时在全国有一亿五千万人参加宪法草案的讨论，收集的意见达十万多条，反映了新中国的公民们参与政治的热情。同一年通过了第一部宪法，即“1954 宪法”。这些都在人民群众中引起了强烈的反响和美好愿景。

　　人大成立之初，也通过了几个法律。人们充满期待，以为从此国家有望走上民主宪政的轨道。可惜刚过去一年，即1955 年，就发生了批胡风的违宪事件。到了 1957 年“反右”以后，一系列的政治运动，无不是违反宪法、侵犯人权的行为。包括实行“政社合一”的人民公社制度这样一个改变国家基层政权体制的问题，也都不是通过人大审议通过，而是仅仅由执政党中央一个决定就举国运动起来改制。1966 年到 1975年期间的近十年停开人大会议。1975 年虽恢复召开第四届人大一次会议，其代表却是秘密指定，会议秘密举行，连开会地点也保密。人大通过的“继续革命”和“全面专政”的“75 宪法”，则同民主宪政精神背道而驰。“文革”

　　期间，执政党的最高领袖不经过人大就发动全民暨全面的夺权运动，建立破坏宪法的革命委员会。他的一张大字报，就废除了一位经人大依宪法选举产生的国家主席。应该说，那个时候虽然有宪法文本上的人大制度，却名存实亡。踢开宪法和人大闹“革命”的无法无天的毁宪运动，造成史无前例的大灾难。这是我国自清末以来的百年宪政运动又一次重大挫折！也说明宪法和人大制度本身存在先天缺陷：没有建立有效的权力制约和违宪审查制度。令人高兴的是，改革开放以来，人大恢复了活力，并且有了比较大的发展和进步。1982年六届全国人大二次会议通过了新修订的“1982宪法”。

　　我个人也有幸在1979年从清华大学调到全国人大刚成立的法制委员会办公室，搞立法和法治研究工作，参与了一些人大会议和立法工作（包括“82宪法”的修订）。八年于兹，亲身观察和体验了人大制度运行的得与失。人大制度的启动，也有一个艰难过程。那时候人大代表大都缺乏法律常识，不知道作为代表有哪些权利，人大有哪些权力。人大代表听了总理的政府工作报告后讨论时，只是像平日听首长报告后，习惯性地说“报告使自己受了很大的教育，很大的鼓舞，回去要好好学习”；却不知道应当行使代表的权利和人大的权力，去审议其中存在什么问题。在审议刑事诉讼法草案中关于第一审程序、第二审程序的时候，有些代表就奇怪地问：“怎么第一是‘审程序’，第二还是‘审程序’，这不是重复吗？”问民事诉讼法中的“法人”是什么，是不是“法人就是守法的人？”当时人民代表的法律知识是很差的。外国人讥笑中国人大是“橡皮图章”，除了因为权力意识差，奉旨举手外，还因为法律意识差，难以提出意见。

　　应当说，改革开放30 多年来，人大制度有所改进，人大代表的法律意识、权力意识也有很大的进步。人大在立法上取得了较大的成就，制定了四百多个法律，中国法律体系的框架已初步形成，国家完全无法可依的状态已经基本结束。国外对人大的评价也有了新的说法“：这块橡皮图章变硬了”，这是值得庆幸的事。毋庸讳言，人大制度和人大运行，特别是宪法实施中的问题还不少。我认为，千头万绪，归根到底，还在于对人大制度的根本性质、其权力位阶，其与人民、选民、执政党、政府之间的关系等等，还不是很清楚和很到位。下面仅就其理念与制度略举数端，以求共识和改革。

　　二、理顺人大与人民、选民的关系———人大是最高国家权力机关，不是国家最高权力主体

　　（一）谁是国家最高权力主体

　　中华人民共和国宪法第2 条第 1 款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第 2 款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第 57 条又规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这三款都涉及国家权力，其中，“最高国家权力机关”是否就等同于“国家最高权力机关”？一些人大代表和党政干部是并不了然的。

　　首先要区分，这两种表述是有差别的：“最高国家权力机关”只是表明全国人大相对于其他所有国家机构而言，是拥有“最高国家权力”的机构，地方人大和各级政府机关及司法、军事机关，虽然也拥有各自不同和不等的国家权力，但都得服从全国人大这个“最高国家权力”。而所谓“国家最高权力”命题中的“国家”，则不仅是指“国家机关”，而是涵盖国家机关和全社会；其权力不限于人大和政府行使的国家权力，同时包括各社会主体———普通公民、人民大众、社会组织、各政党特别是执政党的权力，即人民或全民的权力。这就涉及在人大之上，谁拥有“国家最高权力”，或谁是国家最高权力主体？

　　依我国现行宪法，全国人大是“最高国家权力机关”，这只是相对于其他国家机关而言；全国人大并非“国家最高权力”机关。拥有国家最高权力者是人民，即所谓“主权在民”。人大也是由人民（选民）选举产生的，宪法规定人大要对人民负责，受人民监督。可见“，人民”是人大这个“最高国家权力”机关 的“更高”权力主体。“中华人民共和国一切权力属于人民”的命题中，这个属于人民的“一切权力”是从“人民主权”意义上说的。

　　它才是“国家最高权力”，是高于全国人大、也高于执政党和其他任何国家机构与社会组织与个人的“权力”。这种“最高性”的体现，是全国人大（以及身为执政党的国家领导人）由人民（全民）直接或间接选举产生，要对人民负责，受人民监督。全国人大制订的法律和通过的决定，都不得违反人民的意志，侵犯人权和公民基本权利，否则就是违宪的、无效的。也就是说，人大是全民权力的派生组织；全体人民是国家权力的原始主体和最高主体。在发达的民主国家，宪法和宪法修正案和其他关系全民权益的重大事项，除须经议会审议通过外，还须全民“公投”（全体公民直接投票），这种直接民主，可以显示人民权力的最高性。

　　不过，“人民”是个抽象的整体概念，在我国，县级以上的人大都是间接选举产生，不易看出人民权力对人大的直接作用。在凡属真正实行“主权在民”的政制的民主国家，其国家的最高权力并非议会或总统，当然更不是某个政党，而是人民或全体选民。他们通过手中的选票和实行“全民公决”的投票，掌握着决定总统、议会议员或内阁成员人选的命运，并掌握修改宪法和重大法案以及涉及全民的重大事项的最高权力或最终决定权。这种全民直选权（包括罢免权）、全民公决权（包括修宪权、立法终定权和其他涉及全国、全民的重大事项的决定权），就每个公民而言，是他的基本权利；就全民集中投票公决而言，则已是转化为具有直接强制力的人民权力（而不是人大的权力）。因为经全民公决得出的结果，是具有最大权威和强制力的，任何国家机关（包括议会或人大、总统、内阁）和个人（包括执政党领导人）都必须服从全民公决的决定。在美国，宪法修正案要得到 3/4 多数的州议会的批准。欧盟宪法草案在法国全民公决时遭到否决，以致未能在欧盟生效。可见，人民或选民的集体权力，才是国家的最高权力，高于其总统与议会拥有的国家权力。

　　这种人民权力，或全民权力，属于什么性质呢？从宪制视角考察，似应属于国家权力范畴，因为它是在国家宪法确认的人民主权和公民权利范围之内所拥有的权力。但是，这种人民权力或全民权力，已不同于议会和政府这类国家机关的国家权力，而是体现国家主权（“一切权力属于人民”）、来自社会的人民权力、“全民权力”，或全社会的权力；也可说是社会权力，而且是整个国家与全社会的最高权力。明乎此，人大就不致脱离人民、越权于人民权力之上，就能兢兢业业时刻记着要为人民服务，对人民负责，受人民监督。

　　（二）人民的选择权是体现人民的最高权力和人大对人民负责的根基

　　我国人大制度规定，在县以上都是实行由人大间接选举上一级的人大代表和政府组成人员。而这种选举的候选人又大都是由执政党内定的(虽然有些地方也经过与民主党派和群众团体协商)。2012 年有的地方出现公民自发提出的“独立候选人”，则多被抹杀甚至打压。但近几年也有从差额选举退到等额选举，选民没有选择的自由。总之，选举既不民主，也不直接，难以体现人民的最高权力。至于全民公决这类直接民主就更谈不上了。

　　所谓选举，不只是投票，最重要的是选择。选民应当有选择自己中意的代表的“选择自由”（当然这是在“少数服从多数”的民主原则前提下），这种选择权是公民的基本权利。人大代表候选人也只有经过选民的选择，当选后，才能获得其“代表权”，即获得人民的授权，有权利能力（资格）代表人民行使其在人大的权利与权力。

　　从选民的选择权到人大代表的代表权（权利），再到人大的集体决定权（权力），是人民与人大的宪法契约关系链。这个链条断裂或程序不民主不规范，就会使人大制度的人民性、民主性异化为名实不符的虚假摆设。因此，人大选举的民主化改革，是关系人大制度的合法性基础的问题。忽视或压制选举的民主，会动摇人大制度的根基。

　　（三）人大代表要对选民负责受选民监督

　　人大代表既是由选民选择产生，就有对选民负责、受选民监督的义务。而迄今极少这样做。人大代表很少向他的选区的选民述职，报告他在当选人大代表的任内为人民和本选区选民做了些什么。一些访民（也是选民）要找代表反映情况，请求帮助，往往找不着或被拒绝。这是人大代表普遍的失职。其根源固然在于他当上代表，实际上并非选民选举，而是执政党的组织指派，只对党组织负责，无须对选民负责；也基于我国人大制度迄今并未对此做出制度安排，人大代表也没有这种责任意识。

　　有一种理论认为，人大代表不应只代表其选区的选民利益，而应代表人民———全民的利益。这虽然有可取的道理，但完全不顾选民、不受选民监督，也有悖法理。理论上，选民对人大代表还应有“再选权”，即视代表的表现而决定在下次选举中是否再选你当代表，这在民主国家是制约民选议员和政府官员（总统等国家首脑）的重要机制。因而议员和官员都不得不十分尊重选民的意志和利益，注重与选民的联系，为选民服务，以赢得下次选举的选票。

　　在我国，人大制度设置上并没有特意为人大代表安排联系选民、直接服务人民的制度条件，甚至还有意无意地力图隔绝代表与人民的联系。近几年有的地方正在试行设立人大代表个人的工作室，以利于加强代表与选民的日常联系。可是2011年修订的人大代表法第12条规定：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”即只限于由人大有关工作机构和代表小组去组织代表的活动，可能是为了便于管理。实际上隐含了以集体活动来限制代表个人联系选民的活动空间，这不能说是尊重代表职责和选民权利的规定。

　　（四）人大所代表的“人民”是全体国民，包括公民个人和群体

　　顾名思义，人民代表大会是代表人民的意志和利益的。人民是个整体的概念，在今天，宪法上的人民，并不是与“敌人”这个概念相对应，而是涵盖着全体国民。它所代表的利益也不只是人民的整体利益、集体利益，还包括不同群体和个体的特殊利益。

　　因为我们习惯讲国家利益、集体利益至上，而忽视个体的利益，忽视特殊群体的利益。人权入宪以后，我们强调以人为本，强调保护私有财产，宪法里面“人民”这个概念就要落实到人权的主体———个人，而不只是抽象的人民。大至改变某项国家体制、社会制度，确定国家税收、修建某项重大工程（如水坝、化工厂）以及某项巨大拨款（如动用所谓“举国体制”的“优越性”举办规模巨大的奥运会、世博会）等等影响国计民生的决定和立法，小至城市的拆迁、公民的产权、工资收入、土地使用权的转让等等涉及千家万户个体利益的重大问题，都应该经人大审议并且做出立法的保障，这才是依宪执政，以民为本，以人为本；这才是体现了全国人大掌握最高国家权力的职能。

　　以人为本不能只以某一阶级为本、以党为本、以领袖为本，或以国家权力为本、以官为本。以人为本的“人”，也不能限于某一群体的人，更不能以特殊利益集团或权贵资产者集团为本。“以人为本”在宪政体制上的体现应是“以民为本”。而所谓“民”，也不应只限于我们过去按“划清敌我界限”或“两类矛盾”的政治原则与概念下的“人民”；也不应限于所谓“最大多数人”，或所谓“团结 95%以上的人”，而应当是以“全民为本”，即以 100%的国民和公民为本。也就是说，只要是人，包括外国人，都要尊重和保障其人权，不得非法侵犯。不能把另 5％划为异类，打入另册。须知，这 5％在我国就相当于 3000 万（以上世纪五十年代全国人口 6 亿计）或 6500 万人（以现在的 13 亿计）。置数千万人的人权和宪法权利于万劫不复之境地，这是何等可怕的历史过错！

　　这里需要指出，要以全民为本，还基于人大和政府是由全民直接或间接选举产生的，就应当对全民负责，而不只是对 95％的人负责。即使是对所谓“阶级敌人”、死刑犯，作为执政者也要依法保障其应有的人权和未被剥夺的法定权利（如人格权、诉讼权及其他未被法院裁决予以剥夺的民事权利），否则就会自毁法治。即使是战争中的“敌人”（如敌方士兵、俘虏）也不容使用灭绝人性的手段（如用化学、生物武器或原子弹）去屠杀他们、虐待他们。那种所谓“凡是敌人拥护的，我们就要反对”的形而上的武断，那种“以我划线”，按自己的标准去“团结一切可以团结（而不是应当团结）的人”，都是同“以人为本”精神和代表全民的人大制度相悖的。

　　三、把握人大权力的高度和限度———人大权力既要到位又不越权

　　（一）人大是实行民主选举基础上的权力集中制，不是“议行合一”

　　全国人大作为最高国家权力机关，立法、行政、司法以及军事等等国家权力最终都属于人大。所以我国人大制度是在民主选举基础上实行的权力集中制。但是我们的宪法又规定，人大行使立法权，国务院及地方各级政府、检察院、法院分别行使行政权、检察权、审判权等等。宪法一方面确认人民行使权力的机关是人民代表大会，另一方面又讲政府、司法机关是行使行政权、检察权、审判权的主体，这样就出现了多个行使权力的主体，可谓“一权多主”，逻辑上就有点矛盾了。这个问题应当这么来解读：

　　第一，国家主权属于全民（立法权就属于主权范畴），由全国人大来行使，别的任何机构（包括执政党）、任何国家机关都不能行使人民主权。

　　第二，人大同时是经人民授权（信托）而成为立法权、行政权、司法权的所有者。这是人民通过选举，委托人大来代表人民行使权力。人大受人民的信托，可以以人大自己的名义成为人民权力的所有者。但是行使权是分工的：立法权由人大自己行使，其他的权力分别由行政机关和司法机关来行使。人大不能直接去行使行政权力或者干预司法权力，这就是人大行使权力的一个限度。

　　这样理解，就可以避免一种误解：既然人大是最高国家权力机关，一切权力归人大，其权力就是无限的，它就可以行使一切国家权力。这是不对的。有的论者认为我国人大制度是“议行合一”，也是不符合事实的。人大可以做出决定和立法，但人大并不能也不应去包办代替行政和司法机关行使行政权和检察权、审判权。所谓“议行合一”，是指经委员会议决后由同一主体（各委员）去执行。巴黎公社是如此，新中国建立初期的“中央人民政府委员会”也是如此。建立人大制度后，就不再如此了。

　　（二）人大权力的限度———不能越权

　　我国人大的权力虽然是高于政府和司法机关的，但不是高于一切的，不是绝对的权力。有人认为，既然人大是最高国家权力机关，全国人大的权力就是至高无限的，一切国家权力归人大，人大就可以行使一切权力，这是误解。人大只是直接行使立法权，但不能直接去包办行政权力或者干预司法权力，这就是人大行使权力的一个限度。我认为人大的权力至少要受三方面的限制：

　　一是不能超越人民主权，它是代表人民行使主权的，但你不能违反宪法，人大的任何立法也不能违反以人为本、人权至上、立法为民的原则。它只能按照人民的意志来行使人民的主权，这是宪法的基本原则和最高原则。

　　二是不能侵犯基本人权和公民的基本权利。人大的任何立法假如侵犯了基本人权和公民的基本权利，那就是违宪，是侵权，是无效的。如 1957 年全国人大批准的国务院劳教法规，就是严重侵犯人权的行政法规。近年国务院和有些地方性的法规，如制定拆迁条例，规定法院没有做出的裁决前就可实施强制拆迁，这是越权侵权行为。

　　三是不能包办代替一府两院职权。有些地方人大虚置宪法已规定的一些监督的方式（调查、询问、质询，以及审议政府和两院工作报告等等）不用，却热衷于搞个案监督，或者到政府与司法机关要求官员述职、人大代表评议。须知人大是集体行使权力的机构，人大代表到政府机关、司法机关去调查、视察，是分内的权利；但他们不是人大的钦差大臣，不能去直接行使权力，向政府发号施令。你想要处理这些机关的弊政的话，你必须回到人大先提交提案，经过人大审议，集体投票，通过决定，才具有法律效力和强制力，责成该行政机关执行。

　　至于对司法机关，人大更不能去干预其独立检察权和审判权。现行 82 宪法第 126 条规定，法院依法独立审判，“不受任何行政机关，社会团体和个人的干涉”，这种列举式的规定，很不周全。一则它没有排除人大和执政党的干涉。虽然人大对司法机关可以监督，但是人大应该主要是监督它们是不是能够无障碍地独立行使审判权、检察权。人大的职责在于协助他们排除多方面的干扰，创造条件保证它们能够独立行使检察权、审判权，却不能包办代替它们判案纠错。　另一方面，笼统地绝对化地排除社会主体（公民、民间社会团体、特别是媒体）对司法的监督（也可说是“干涉”），也有悖于人民参与管理和监督国家政治和司法事务权利的宪法原则。参与就意味着有所“干涉”。

　　1954 年宪法第 78 条规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”，并没有列举不受社会团体和个人的干涉。1979年通过的法院组织法第4条也沿用这样的规定。这样具有实质性的、概括性的规定，简明合理，避免了执政党和其他社会势力干涉司法的空间；而且同马克思强调的“法官的唯一上司是法律”的原则是一致的。

　　（三）宪法确认的人大权力还没有完全到位

　　人大者，非有大楼之谓也，而是有大权之谓也。作为全国与地方的最高国家权力机关，在防止人大越权的同时，更大的现实问题是人大权力还没有完全到位，有些本来属于人大应有的职权还没有得到尊重和履行。诸如宪法的解释权，对宪法实施的监督权、违宪审查权，对与宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规的撤销权，对国务院、中央（国家）军委和法院、检察院工作的监督，等等，以及监督政府民主执政、科学执政，建立法治政府和廉价政府的问题。

　　有的地方人大常受党政机关的侵权，甚至“大权旁落”。譬如涉及公民的基本权利义务的事项，依宪法和立法法必须是由全国人大以法律定之，而迄今多是由国务院以行政法规和规章、甚至地方政府的“红头文件”定之。依法治国的主体是人民（通过人大），现在依法治省、治市、治县的决策与方案，往往只是由政府来策划、操办，而不经人大审议。它们首先本应是被治、被监督的客体，却反客为主，这就很难企望他们自我去依法治权、治官了。

　　党的十八大报告强调要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这不仅是每年人大开会时审议批准政府关于年度预算决算的报告，还应当包括执政党和政府的重大决策举措，举办影响国计民生的重大的社会工程（如举国动员搞政治运动）或者建设工程（诸如兴建三峡大坝，举办奥运会、世博会），以及政府的办公经费预算，都应该经过人大的审议批准。在西方，议会被称为“钱袋议会”，是控制政府用钱的。如果政府预算或临时性的重大拨款不被议会批准，就相当于议会对政府投了不信任票，其结果是：要么政府发不出工资而只好瘫痪，要么政府承担政治责任，全体辞职。

　　反观我国，有些地方政府为了搞形象工程、政绩工程，没有经过地方人大的批准，就把扶贫的款项挪用去盖富丽堂皇的政府大楼。一个区乡政府盖的政府大楼同美国的国会山、中国的天安门媲美。有的地方为实现所谓“城市化”，甚至不惜拆毁历史名城和名人故居，拿纳税人的钱去毁坏历史文物，破坏生态环境，造成了难以挽回的损失。据报载，前些年内蒙古搞了一个占地五千平方公里的开发区，搞了十年，经济效益极少，而生态环境遭到严重的破坏。这项大工程就是没有经过人大审批，而只是通过区党委和区政府两个办公厅批准就照办！

　　我建议，全国人大要制定一个法律，规定政府超过多少限额的拨款，举办有关国计民生的重大工程（包括物质建设工程和社会工程），都应该通过人大的认证、审议，最后表决，应该以此作为政府举行重大举措的一个法定程序，作为人大的一项职责。否则就应该视为违宪，要追究领导人的政治责任或者法律责任。

　　由人大来控制政府的财政，涉及审计问题。迄今国家审计署设在国务院，就很难公开公正地审查国务院自身及其所属部委的财政问题，也不可能审查人大自身的财政问题。所以不少学者建议审计署设在人大，主要做财政审计。至于财务审计，还是由行政机关去做为宜。

　　四、理顺党权与国权、民权的关系———人大高于一切政党

　　（一）执政党的领导权不能取代人大的决定权

　　在我国，由于奉行一党制和“党领导一切”的政治体制，与本文前述的“全体人民是国家最高权力主体，全国人大是最高国家权力机关”的认定不同，人们已习惯性地认为，执政党是国家最高权力者。这在历史上、事实上当然有根据，但法理上却是错误的。

　　不少党政领导干部对党的地位与作用的认识，还沿袭革命时期的旧观念旧制度，没有实现由革命党到宪政党的转变，没有从长期以来实行的以党治国向依宪治国转变。在有些地方和有些干部中，还存在党委和书记凌驾一切、指挥一切、调动一切（包括凌驾于人大之上指挥人大）的习惯思维与习惯动作和对既得权力的依恋。

　　对党与人大关系在思想认识和观念上的误差，实质上是混淆了党的领导权与国家权力的关系，把党的决策权（政党对国是、对国家大政方针政策的建议权利）等同于或凌驾于人大的决定权（国家权力）。本来，按党的十三大报告的界定，执政党的领导是指方针、政策、路线的政治领导，主要是政治号召力、说服力和政治影响力。

　　这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利，而不直接是国家权力。党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权和作为最高国家权力机关的全国人大之上或与之并列的权力。执政党既不是最高国家权力机关，更不能说是国家最高权力机关。在国家事务中，人大的权力是至上的，人大高于一切政党（这一点，列宁早已说过：“苏维埃高于一切政党”〔1〕，“必须划清党的机关和苏维埃机关的界限”〔2〕。）党一方面要在政治上指导人大的工作，一方面又要遵守人大通过的法律与决定，亦即党的意志既要体现人民意志，又要服从人民的意志。二者有冲突而又不能说服人民群众与人大时，也应以人大或绝大多数人民群众的意志为依归。

　　“文革”中在极“左”路线影响下产生的 1975 年宪法，曾在第 16 条中规定全国人民代表大会是“在中国共产党领导下”的最高国家权力机关，这就无异于把党视为更高于人大的国家权力机关。1978 年宪法和 1982 年宪法都删去了“在中国共产党领导下”的定语，从而在宪法文本上改变了党政不分，把党权置于人大权力之上的偏颇。但在实践上并没有多大改变。党的十六大报告在强调要改革和完善党的领导方式和执政方式时，特别提到要规范党委与人大的关系，但迄今也并未制定政党法或其他有关决定予以规范。

　　地方党委在遇到人大通过的决定或选出的政府成员同党委原定方案不一致时，往往不经法定程序而擅自变更人大的决定，批评人大向党闹独立，“以法抗党”等等（早些年就曾发生某市人大选出了非市委内定的市长，市委就予以否定，强制重选）。这显然是把党委（甚至只是党委中的个别领导人）置于人大权力之上，以党权压政权、民权，以党压法，是错误的。

　　（二）人大能不能监督执政党

　　对执政党的监督主要靠人民的监督，这一方面是人民群众（公民和社会组织）的直接监督；另一方面主要是通过人民权力机关———人大对党组织和执政的党员官员的监督。前者属于公民权利监督，后者属于国家权力监督。后者如果严格施行，比之公民和社会组织更具强制力，能取得实效。而人大能否监督执政党，也是是否实施宪政的一个标志。我国人大能监督作为领导党和执政党的共产党吗？

　　这在实行政党政治的法治国家是不成问题的。议会制国家，一般由在议会中占多数议席的党执政，即“组阁”。议会可运用质询、弹劾、不信任投票等等程序，制约乃至推翻执政党的政府，即“倒阁”。总统制下的议会，也可以弹劾乃至审讯当选为总统的执政党领袖，迫其辞职下台。如美国国会迫使总统尼克松辞职，对克林顿也曾拟予弹劾。在我国，由于长期受人治传统的影响和“一党执政”的格局，人大能不能监督执政党，一直是存疑的。社会各界千呼万唤的全国和地方人大常委会监督法，从 1986 年酝酿开始，历经几届人大更替，20 年的研讨、审议，并罕见地经过“四读”，才于 2006 年 8 月的十届全国人大常委会第二十三次会议上获得通过。

　　其经历的主要障碍无非是邓小平批评过的“党权高于一切”的旧习惯思维在顽强地起作用。以为党既是“领导人大”的，而且党的领导权也不是人大赋予的，岂能受人大监督？让人大去否定党的政策、决定，岂不有损党的绝对权威，削弱党的领导？

　　其实，从法理上说，只要不是专制皇帝或独裁者，任何权力者、领导者都无例外地要受监督与制约。十八大新当选的***总书记提出要“把权力关进制度的笼子里”，这是切中要害的箴言。作为执政党(体现于其执政的党员官员)，是由人民(人大)选举产生的，理应对人民和人大负责，受人大监督。作为领导党，要取得人民的衷心拥戴，也要自觉地接受人民的监督。2004 年党中央曾制定了一个《党内监督条例》，监督力度较大，但实际效果不明显。现今要克服党内严重的腐败现象，单靠党内监督和社会监督，缺乏国家权力的支持和人民的参与，难有成效。

　　因此有必要启动和强化人大监督的机制，遏制权力腐败，改善党的领导，这只会加强而不会削弱党的领导地位。执政党接受人大监督的方式，迄今主要是对当选为政府的党员官员向人大负责，每年向人大会议做工作报告，接受审议；接受询问或质询；接受调查、评议；承担政治责任，提请辞职，乃至接受罢免；等等。这些表面上虽是针对从政的党员官员个人，实质上如同议会制国家一样，是对执政党的监督。

　　因为，在我国政府组成人员大都是执政党的领导干部。如果更进一步，还应当对有违宪行为的某个党组织进行违宪审查，依照宪法第5条第4、5款的规定，“任何组织（当然包括执政党组织———引者注）或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，“……各政党……一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

　　五、人大内部制度的改革———改进人大代表的结构，调整人大立法的重心

　　以上主要是论述如何正确认识和摆正人大与有关外部的关系。就人大制度自身而言，也有不少问题有待调整。

　　（一）人大代表的结构与会议形式问题

　　迄今从全国到地方的人大组成，其代表结构并不合理。据统计，代表的成分，党员和官员约占 80%以上。即使是以基层工农名义当代表，也多是地方乡镇干部，极少一线的普通工农群众代表。这就使人代会成了官代会、党代会，基层人民的声音很难在人大听到。代表大会的一项重要职责是监督官员、监督政府。

　　这个代表结构不改变，我们的代表大会就是官员自己监督自己。这是有违“自己不能做自己的法官”这个民主法治的基本原则的。党的十八大报告已注意及此，要求“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政干部代表比例。”这是符合人大制度的本义的，应当切实实行。延安时代边区的参议会实行“三三制”，共产党员只占三分之一，可以借鉴。

　　此外，人大代表的人数太多，全国人大代表接近 3000 人，怎么议事？还有代表议事的方式也有欠缺，一是没有全体代表会议进行大会发言讨论，以便交流；二是按各省分团来组织讨论，作为代表团团长的省长、省委书记往那儿一坐，那些受他领导、管辖的本省的代表谁敢批评这个省的工作和官员？代表们对外省的情况和他们提出了哪些意见也不了解，怎么来审议、投票决定属于全国的、全局性的大事？虽然有各组简报可沟通，但毕竟受限制。据我在人大工作期间所知，有些被认为“敏感“”尖锐”的批评意见是不刊登在一般会议简报上的，而另载于内部快报，只供“中央领导”参阅。这些都限制了人大代表的知情权和意见交流权，应予改进。

　　（二）人大立法重心的适当调整问题

　　在前一阶段我们国家总的指导思想是实行“以阶级斗争为纲到以经济建设为中心”的历史转变。在人大立法上，经济立法是重于一切的，这是必要的，起了很大的作用。但其缺陷是多数立法只是政府管理法、政府权力保障法。人大做的是为经济发展和为政府治理保驾护航的工作，人大似乎变成贯彻行政管理措施的一个附属行政的机构；而忽视了立法的首要价值目标在于为社会人的人权和公民权提供立法的保障，人大对有关公民的政治权利、社会保障权、个体私权利方面的立法不多。这种偏于单向度的立法现象，是同我国经济改革单轨运行，而政治体制改革滞后这样的状况是相呼应的。

　　我建议，今后全国人大的立法应该调整它的重心和思路，除了继续完善经济立法以外，更应该在立法上统筹兼顾各个方面，各个群体和个体的权益，特别是弱势群体的权益；对有关于公民的生命、财产、平等、自由等基本人权和公民的政治权利的立法，以及社会保障、环境与生态平衡等方面的立法，都应当给予高度的重视。

　　一个更重大的问题是，公民有纸上的宪法权利却缺乏人大的立法保障。由于我国宪法是“不可诉的宪法”，不能把宪法直接司法化，法院不能直接适用宪法的某一个条文来审判。比如宪法第 35 条所列举的公民有集会、游行、示威自由，有言论、出版、结社自由，除了集会游行示威有一项法律以外，其他都没有法律，只有法规或者规章甚至红头文件，而这些东西不是依据法律制定的，在立法权限和程序上是越权立法，是违宪、也是违反立法法的。

　　因为宪法和立法法规定，公民的基本权利必须由全国人大的法律来制定，法规、规章只能在先有了法律以后，才能根据法律来制定相关的行政法规和规章。而国务院及某些部委却超前制定了很多法规、规章，比如宗教事务条例、出版印刷条例、社团管理条例以及对互联网的一些规定等，这都是没有法律根据的。法律是以保障公民自由为主，而现在有些法规、规章则是以约束和限制自由为主。总的来讲，宪法上确认的公民权利没有立法予以落实，权利就得不到有效的法律保障，那些权利就变为“乌托邦条款”，不能实现，这是最大的问题。为了避免全国人大立法在这方面的失职，应当及时补救，改变政治立法、人权立法这种滞后状况。

　　（三）地方党委书记兼人大常委会主任问题

　　现在从省到县市人大，大多由地方党委书记出任人大常委会主任，从而使一人身兼党委和人大的两个“第一把手”，这种党政(政权)一元化领导，可能是为了提高人大的权威，有利于推行人大的决定，也利于党委直接了解民意和学会如何将党的主张通过人大的法定程序，转化为国家的意志和法律。但党委书记当人大“一把手”，也可能把人大变成只是贯彻党委意图或书记个人意志的工具，或使党委在组织上成为高于人大权力的“上级”。而且，党委书记坐镇人大，集党的决策权和人大的决定权于一身，也会影响到人大代表自由发表意见或批评、监督党政官员。实际上，党内第一把手，又兼人大的“第一把手”，很可能使人大成为贯彻他的意志的一个工具。何况在我国“，党领导一切”，党委书记事实上是政府工作的领导人、决策者，本应是受人民监督的对象；如果他作为人大的主任，就会变成自己监督自己，“作自己的法官”，这有违法理。

　　其实，无论以集体领导的委员制为组织原则的党委制，还是以集体行使权力为原则的人大会议制，都不存在“一把手”和个人“领导一切”。这是把行政的首长负责制搬用到党委和人大的集体领导制，使之行政化，是一大弊病。这也是人大制度改革需要考虑的问题。

　　参考文献：
　　〔1〕列宁全集（第 26 卷）〔M〕. 北京：人民出版社，1975.467.
　　〔2〕列宁在俄共第十一次代表大会上的讲话.斯大林全集（第6卷）〔M〕.北京：人民出版社，1975.224－225.