实现贫困人口发展权的制度优化

　　自1986年联合国《发展权利宣言》颁布以来，国际社会充分意识到，发展权的实现除了“制订一个公开、公平、有章可循、可预见和不歧视的多边贸易和金融体制”等全球举措之外，“调动国内资源是自力维持发展的基础。国内资源在国内投资和社会方案融资方面发挥主要作用，而国内投资和社会方案对经济增长以及在消除贫困方面取得永久成绩是必不可少的。”作为世界上最大的发展中国家，中国一直都在运用法律和政策的手段解决贫困问题，致力于改善贫困人口的人权状况。按照1990年世界银行设定的每天1美元生活费的标准，在1981-2005年的25年间，中国贫困人口从7. 30亿减少为1. 06亿，同期的贫困发生率从73. 5%下降到8.1%因此，贫困人口发展权的法律完善，并不是要制定《贫困人口权益保障法》或类似的专门法律文件，而是在整合现有法律制度的基础上，进行更有利于贫困人口实现发展权的制度优化。

　　一、以发展权为重心定位减贫立法

　　我国减贫立法正在从以权力为重心向以权利为重心发生转变，法律制度设计以及运行的出发点和最终目标不再局限于国家权力的有效行使，而逐步转向对贫困人口人权状况的关照和改善。然而，在指导立法的理念上，现有的理论和实践都尚未清晰地回答下述间题，即究竟是何种权利样式能够成为减贫立法的重心以及为什么这种权利样式能够作为减贫立法的重心。如果仅停留于“人权”或“权利”的抽象层面，减贫立法所追求的价值目标就极其容易被虚化，因为从最宽泛的意义上说，任何法律都是围绕人权(或权利)的实现而展开的，并且权利本身就与其对应的义务一起构成法律的调整机制。

　　从理论的角度分析，前两代人权只能引申出通过人权的实现来缓解贫困，而并未在本体论上将贫困人口的发展本身当作一项人权。第1代人权即公民权利和政治权利，采取个人主义的哲学立场，以国家消极不干预的行为方式来加以保障。换言之，第1代人权并不将个人遭受贫困的状况纳人考虑范围，也不要求国家和政府承担减贫的义务。“国家及政府只要能达成维护国民之自由与安全之功能，不滥行侵犯国民之自由与人权，即已足够。

　　《公民权利和政治权利国际公约》所载的权利基本上是不考虑人际差异的个人权利，因而不能直接关照权利主体自身在私人领域(尤其是家庭)的生活状况。第2代人权即经济、社会和文化权利，围绕适当生活水准而展开，至少要求每个人得以享有必要的生存条件，包括食物、穿衣、住房、工作、社会保障、教育和文化生活等内容。第1代人权关注个人对外从事公共政治生活的自由，第2代人权则侧重个人对内享受私人生活的质量。从这个意义上说，第2代人权与贫困问题有着密切联系。更为重要的是，经济、社会和文化权利的实施需要付出成本，这些权利要求国家承担向个人提供福利的责任。即便如此，第2代人权也未曾抛弃自由主义和个人主义的哲学立场。在罗斯福1941年国情咨文表述的4项“人类最根本的自由”中，免于匾乏的自由备受赞誉，也最接近贫困问题，甚至被视为是《经济、社会和文化权利国际公约》思想渊源之一。然而，“罗斯福最初所指的意思是，消除国际贸易中的障碍。但他很快将这项自由与那些与普通公民有关的经济期望联系起来—保证美国工人和农场主的生活标准，保证战后经济大萧条不再发生等。”从这个考证可知，即使罗斯福新政被赋以凯恩斯国家干预主义的外衣，但其内核还是亚当·斯密的“自然自由体系”( the system of natural liberty)的经济观。那么，免于匾乏的自由乃至整个第2代人权在娘胎里就被注人了自由主义传统和美国价值观的基因。综上所述，前2代人权即使与贫困问题有着一定程度的关联，也尚不足以成为减贫立法的价值重心。

　　从实证的角度分析，统计数据显示，不少国家在加人(或签署)国际人权两公约后，贫困率未能得到实质性的降低，甚至出现了明显的升高。例如，津巴布韦在1991年加人国际人权两公约时的贫困率为26 %，但1996年上升为35%。赞比亚于1984年加人国际人权两公约，贫困率一直居高不下，1991年为70% ,1996年则高达80% 此外，与贫困问题关系更为密切的《经济、社会和文化权利国际公约》在实施过程中，也面临各种挑战。全球化和政治上的因素使得西方国家在某种程度上决定着游戏规则，国际权利的平衡使西方自由资本主义体系受益，政治权利优先，减少国家干预的呼声淹没了社会的正义和公平的呼声。全球对立矛盾性质的变化影响着人权环境，最终导致发展中国家强烈要求起草发展权方面文件的诉求[‘〕。前2代人权的推行至少在减贫问题上显得力不从心，加人现有的国际人权两公约，与主权国家内部贫困人口状况的改善并未呈现直接的正相关关系。

　　前2代人权在指导减贫立法方面既缺乏理论上的根据，又不能在实践上获得令人信服的结论，由此形成一个有待进一步证立的问题:作为第3代人权的发展权如何可能，并作为重心，刻写在减贫法律之中，并从政治承诺上升为权利话语。一方面，发展权的提出旨在提升人们的生活状况。学界公认的发展权定义提出者、联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶，在其杰出的演讲《作为一项人权的发展权》中指出:“发展是所有人的权利。每个人都有权生存，并有权生活的更好。”②言下之意，发展权作为一项人权，关切着生活水平的提高，是让每个人(包括贫困人口)生活得更好的人权。另一方面，发展权的减贫功能获得国际社会的认可。2000年9月，147位国家元首、政府首脑和其他领导人通过《联合国千年宣言》，该宣言在“发展与消除贫穷”方面指出:

　　“我们将不遗余力地帮助我们十亿多男女老少同胞摆脱目前凄苦可怜和毫无尊严的极端贫穷状况。我们决心使每一个人实现发展权，并使全人类免于匾乏。”由此可见，使全人类免于匾乏的人权保障在于发展权的实现。虽然西方发达国家对发展权的态度并不明朗，但发展中国家大多承认并以此作为争取国际政治、经济和制度资源以改善本国贫穷状况的一个武器。我国一直将生存权与发展权视为基本人权，“十八大报告”提出:“保证人民平等参与、平等发展权利”，“十八届三中全会公报”继续强调:“推动发展成果更多更公平惠及全体人民”。由于发展权强调贫困人口等欠发展的社会群体参与、促进并分享发展，以此作为减贫立法的重心就具有其合理的根据和深刻的意义。

　　二、以国家义务为基础设计减贫义务

　　将发展权作为减贫立法的价值重心，对于个体基本人权的实现以及国家减贫措施的推行不无裨益。然而，“个人之基本人权迄今仍视为一种自然权;在大多数国家，还是以宪法中之‘权利典章’部分之规定，来约束国家应该保障基本人权;明白表示个人基本人权之保障，毕竟只是国家意志之问题。

　　详言之，基本人权之保障，有时与宪法所明定之内容未必能完全一致，有时宪法所保障之人权，也可能遭遇国家之立法、宪法解释或司法判决扭曲或消减;有时甚至在国家紧急权泛滥之情况下，‘人权保障’名存实亡;在诸此状态下，个人所诉求保障人权，顶多只能援引其国内法之实定法而已，无法仰托高于国内法之其他高层次法律规范，因此，当个人之基本人权受其本国国家权力侵害时，个人也只能怨艾命运不济，徒呼负负莫可奈何。”川246虽然将人权保障问题完全视为“国家意志之问题”未免失当，但是，在常态下，“个人所诉求保障人权”，首先是甚至往往只能是“援引其国内法之实定法”，这在发展权问题上尤为明显。其原因有:(1)在理论上，作为人权的发展权是一个道德的观念，在实现过程中必须凭借法律机制才能得以有效保障，这就是从道德权利向法律权利的跃迁。在主权国家内部，无论对经济制度、意识形态和政治立场作何选择，其法律的制定、执行和适用都是该主权国家的权力运行问题。换句话说，法律具有国家属性是一个事实判断。那么，发展权的实现问题不仅绕不过“国内法之实定法”，更有赖于“国内法之实定法”。(2)在实践上，发展权全球保护依然面临定位不准、立法不足、对策缺失和机制疲软等问题。直接针对发展权的国际性文件还是停留在《发展权利宣言》层面，并无后续的公约、条约等对于缔约国有约束力的文件问世。即便是发展权能够嵌套到国际人权两公约的国际性执行机制，而“国际监督机制(包括报告和申诉程序)往往对国内保护人权而言是辅助性的”。据此，以发展权为重心的减贫立法就具体落实为国家如何保障贫困人口发展权的实现，即对国家的减贫义务进行立法设计。

　　在国际人权法的规则体系中，虽然没有清晰的义务体系，各个国家如何执行确保其国民享有人权的义务，也没有一个共同的模式，但是，一般认为，缔约国(及其政府)所承担的义务包含3类或3个层面，尊重的义务、保护的义务和实现(落实)的义务，而实现的义务既包含便利的义务，又包含提供的义务。据此，国家的减贫义务也可以参照这3类来进行立法设计。

　　（一)尊重的义务

　　尊重的义务就其法律属性来说是一种消极的不作为义务，要求国家不对贫困人口发展权的享有进行干涉。贫困人口发展权法律制度设计的一个预设前提是贫困人口自身有摆脱贫困的需求和愿望，并且不将贫困的根源归因于贫困人口自身的性格缺陷或道德败坏。“鲜有证据表明，贫困者是因为懒惰、酗酒、不愿工作和储蓄而陷人贫困。恰恰相反，不同国家的人们都强调努力工作以及拥有能承担繁重工作的健康身体的重要性。”阿马蒂亚·森将引起贫困(饥饿)的直接原因归结为以贸易为基础的权利、以生产为基础的权利、自己劳动的权利、继承和转移的权利等4个方面权利关系的减损或缺失。

　　从发展权权利主体的视角看，贫困人口在人类普遍道德情感和理性观念许可的前提下，享有上述4项权利，并最终通过其自愿且自主的行为予以实现。这种通过自主行为而获得的发展机会和发展利益，应当得到国家的尊重，并避免国家采取任何有可能妨碍这种机会的措施。从发展权制度变迁的视角看，国家的尊重义务意味着对诱致性制度变迁的默许和承认。自1958年开始实施的生产队制度导致我国农业生产效率低下，粮食产量不足，人民难以维持.温饱，而家庭联产承包责往制在初创阶段可以视为贫困人口自主实现发展权的一个尝试，这项诱致性变迁制度的减贫红利一直延续了20余年。这个历史经验表明，贫困人口自身能够创设出具有更强适应性和生命力的减贫制度，而国家所承担的义务就是不轻易否定、打压或取缔诱致性变迁的制度，尽可能地以民间法的视角尊重民间减贫秩序的生成与存在。从立法技术的视角看，减贫立法不仅包括规范性文件的制定工作，还涉及规范性文件的清理和废除工作。现行《立法法》规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件的改变和撤销程序，《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定了地方各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和地方各级人民政府发布的决定、命令的审查和撤销程序。这些法律规定为各级人大和政府清理妨碍贫困人口发展权实现的制度提供法律依据。

　　在中央立法层面，随着2001年中国加人世界贸易组织和2011年中国特色社会主义法律体系的形成，全国人大及其常委会、国务院和各部委对其制定的规范性法律文件进行了全面的清理，消除了贫困人口实现发展权的法律障碍和制度歧视。然而，在地方立法层面，农村人口流动限制、暂住居民差别待遇、贫困人口认定歧视等与经济发展水平不适应的以及与社会进步相悖的地方规范性文件尚未及时修改或废止，从而对贫困人口自主实现发展权造成制度上的障碍。因此，国家的尊重义务还应当包括对侵害贫困人口发展权的制度进行清理，并将法律清理作为一项日常性的立法工作。

　　(二)保护的义务

　　保护义务要求国家采取措施保护贫困人口排他性地使用各种减贫资源的自由，并防止第三方干扰贫困人口发展权的享有，其核心在于确保企业或个人不得剥夺贫困人口获得平等发展的机会。在保护义务的层次上，国家充当一个利益守卫者和正义矫正者的角色，通过公权力尤其是司法权的运用，使得贫困人口被侵害的发展权得以修复。保护义务的客体相当广泛，例如，对于依靠土地生活的贫困人口而言，保护义务体现为保障其土地及耕种作物的物权;对于非正式就业①的贫困人口而言，保护义务体现为保障其及时获得足额的劳动报酬;对于申请国家助学贷款的贫困学生而言，保护义务体现为保障其公平地得到贷款资格。从最广义的角度看，贫困人口发展权的保护义务不仅与少数民族、残疾人、妇女、儿童等其他主体发展权的保护义务相融合，还对接于《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会和文化权利国际公约》的保护义务体系。“客体越确定、有力，其经济利益越有影响力，诸如反欺诈的保护、反对贸易和契约关系中的不道德行为的保护、反对兜售和倾销有害或有危险的产品的保护。在这个意义上，设定保护义务的减贫立法的外延也随之拓展到产品质量、食品卫生、药品管理、消费者权益保护、劳动合同以及社会保障等旨在维护弱势群体利益的法律领域。除此之外，贫困人口的政治发展权也应当予以特别的保护，例如，流动人口在户籍所在地选区取得选民资格，但未能返回户籍所在地参加选举的，其居住地或工作单位的选区不得剥夺其选举资格，对于此类特殊情形的选民资格案件，法院应当受理。

　　(三)实现的义务

　　实现的义务包括便利和提供2个方面。前者要求国家采取积极措施使贫困人口能够享有发展权并便于其享受这项权利，即国家必须积极切实地展开活动加强贫困人口取得利用资源和促进发展的机会以实现减贫;后者则要求国家直接向贫困人口提供该项权利，即在个人或群体由于无法控制的原因而无法利用可供利用的手段自行实现发展权的情况下，国家有义务提供发展权。关于实现义务，可以从4个角度加以认识。

　　1.发展资源的可获得性

　　发展的机会和物质资料提供的覆盖面应当包括所有贫困人口，使得每一个贫困个体都有资格和机会获得最低限度的社会资源以改善自身能力，这主要依赖于最低生活保障线制度。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的城市居民，基本实现了从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。但是，在农村地区尤其是地理位置边远和自然条件恶劣的艰苦地区，最低生活保障尚未覆盖到每个贫困人口。极贫人口自身无法自行脱贫，更不具备实现发展的内部条件，这就要求国家履行实现义务。

　　2.发展资源的可选择性

　　平等发展的机会和物质资料提供应当是多样化的，尽可能地允许贫困人口自主选择。贫困人口是发展权的主体，只有在贫困人口自主选择脱贫方式和发展道路的基础上，贫困人口才有可能参与、促进并分享发展。尤其是我国贫困的区域差异明显，相同发展资源在不同地区投人所产生的回报效应并不相同，那么，国家在履行实现义务时，必须考虑多种资源的配套提供，从而便于贫困人口自主选择最适合其需求的发展模式。例如，在文化发展权方面，国家应当确保满足少数民族的特殊需要，在提供普通教育资源的同时，还应当提供基于少数民族语言和文化特殊性的教育资源，并允许权利主体自主选择。

　　3.发展资源的可持续性

　　平等发展的机会和物质资料提供应当满足可持续利用自然资源、环境保护、代际公平等要求。贫困、人权与可持续发展的密切联系是近年来国际人权法的新动向。1992年《里约热内卢环境与发展宣言》原则5提出:“为了缩短世界上大多数人生活水平上的差距，和更好地满足他们的需要，所有国家和所有人都应在根除贫穷这一基本任务上进行合作，这是实现可持续发展的一项不可少的条件。”《非洲人权和民族权宪章》第24条宣告:“一切民族均有权享有一个有利于其发展的普遍良好的环境。”强调国家提供平等发展资源的可持续性，其目的在于防止借减贫之名，在贫困地区大肆开采自然资源，或向贫困地区大量转移淘汰产业。可持续发展是贫困人口发展权的应有之义，国家在履行相应义务时必须符合资源节约和环境友好的基本要求。

　　4.发展资源的可调适性

　　贫困人口实现发展权是一个渐进的过程，因此，国家提供的平等发展资源也应是一个谨慎、具体和有目标的步骤。“随着经济状况的变动，不断地适当调整社会保障水平，使其不至于固定在一个水平上，与社会经济的发展不相适应，甚至由于过高或过低，妨碍社会经济的发展。

　　必须说明的是，《发展权利宣言》第2条第2款指出:“所有的人单独地和集体地都对发展负有责任，这种责任本身就可确保人的愿望得到自由和充分的实现，他们因而还应增进和保护一个适当的政治、社会和经济秩序以利发展。”这就是说包括贫困人口自身在内，所有主体都是发展权的义务承担者。

　　但是，在一个主权国家内，国家(政府)是最主要的人权义务承担者。因此，在国内减贫立法中，在设定企业法人、社会团体和公民个人的减贫义务之前，必须先规定国家的减贫义务。

　　三、以赋权法治为机制推行减贫方法

　　赋权(empowerment )虽然是一个难以清晰界定的术语，但业已成为贫困人口人权话语的关键词。

　　按照世界银行的观点，赋权在广义上是指关涉个人生活的选择和行为自由的扩大。贫困人口在国家与市场相关领域的失语和失权导致这些自由严重减损，因此，在减贫语境下，赋权意味着贫困人口资产和能力的提升，从而参与、商定、影响、控制并掌握涉及其生活的制度。赋权的4个核心要素是信息的可获得性(access to information )、包容与参与性(inclu-sion/participation )、可间责性(accountability)和地方组织能力(local organizational capacity ) 牛津大学贫困与人类发展研究中心主任阿尔基尔博士在分析世界银行定义的基础上，指出大部分关于赋权的衡量和评价与政治过程、意识生成、分权、法律结构、民主的部分要素相关，并因而在特定状况下具有重要的工具性价值。因此，赋权所反映的是相关领域主体性(agency)的工具性力量。②无论站在何种角度来界定概念，赋权总是意味着作为主体的人不断实现自我发现、自动引导、自行决策、自主管理和自由行为的过程，系人的潜能得以开发并不断外化的过程，即人的发展。因此，发展权的实质在于赋权，在于发展主体的权能培养以及建立在这一能力之上的各种选择机会的获得。

　　当然，赋权必须建立在法治之上。目前国际社会所普遍采用的减贫方法，已经不再局限于直接向贫困人口拨付维系其生存的物质资料，而是依托法治向贫困人口提供可选择的配套资源组合，使其参与并促进自身的发展，这就是以赋权法治为机制的减贫方法。具体而言，贫困人口的赋权法治包括4种机制。

　　（一)经济扶助机制

　　在国际社会，最著名的贫困人口经济赋权项目是孟加拉国的格莱氓银行。创始人经济学家尤努斯意识到贫困人口总是被排除在金融体系之外，在1976年开始创设无担保的小额短期贷款项目。该项目要求贷款申请人加人一个由相同经济和社会背景、具有相似目的的人组成的小组。贷款人在各自的小组中相互帮助，增强了贷款人的自立能力，并且小组以负责任的方式关注每个贷款人的行为，以确保不会有任何人发生偿还贷款的问题。1983年世界上第1家专门借钱给穷人的银行成立，格莱氓银行94%的股权为贫困贷款人拥有，还款率达到99%并衍生出住房贷款、微小企业贷款、教育贷款等扩展业务。由此，贫困贷款人的生活水平得到改善，生存能力与民主意识也得以开发和提高，尤其是根本性地推动了贫困妇女发展权的实现汇。尤努斯意识到慈善并不永远都起作用，甚至在一定程度上反对施舍和赠与，“因为这样做会损害别人的创造力和责任感。如果人们知道可以免费获得东西，他们就会投人大量的精力和技术用于获取这些免费的东西，而本来他们可以利用这些精力和技术自力更生。”由此可见，经济赋权并不是财产赠与机制，而是经济扶助机制，即通过改善外部环境，引导、开发并鼓励贫困人口依靠自身力量提高参与经济活动和获得经济利益的能力，最终使其参与经济发展的进程。

　　我国的扶贫贷款长期存在3个问题:在贷款发放上，商业银行因其盈利目标有可能出于风险控制和审慎监管而拒绝发放贷款，使得贫困人口难以获得政策性贷款;在贷款使用上，贷款被地方政府克扣、挪用，被企业用于弥补亏损或偿还债务，使得政策性贷款并未完全用于贫困人口的发展领域;在贷款偿还上，地区之间差异非常大，既有足额按期还款的，又存在拖欠或无力还款的。建立在小额信贷基础上的经济赋权应当以多元化的形式展开:针对贫困家庭(农村或城市贫困户)的小额信贷可以采用扶贫小组连环互保的模式，同质性的贫困家庭自愿组建小组，相互协助、相互支持，甚至可以设计相互承担还本付息连带责任的制度。针对贫困地区企业的小额信贷可以采用商业银行审查拨款的方式，即贷款并不直接交由贷款企业自由支配，而是当企业需要购买设备、引进技术、拓展规模时，银行在审查相关的项目合同的基础上，直接向合同相对人拨付价款。扶贫基金会、红十字会、残疾人联合会等慈善机构将慈善基金以小额信贷的方式予以拨付，指导贫困人口建立贷款使用议事机构，鼓励贫困人口自行讨论并管理贷款的用途。除了扶贫贷款之外，经济扶助还包括:公司企业在贫困地区设立机构或招聘员工时，开展必要的就业指导和岗位培训;科研机构在贫困地区进行种植、养殖、勘探等技术推广时，指导并鼓励贫困人口接受新事物;各级政府在贫困地区实施扶贫项目时，鼓励、引导并帮助贫困人口参与经济活动，尤其是在边境贸易、农产品加工、手工业升级等方面提升贫困人口的劳动力素质。

　　(二)政治参与机制

　　如果仅就字面意思看，赋权即赋予权力，使贫困人口拥有并行使对自己事务的决策力和执行力。

　　《布莱克维尔政治制度百科全书》将“政治”一词定义为:“在共同体中并为共同体的利益而作出决策和将其付诸实施的活动。这就意味着赋权与政治有着同质性。首先，作为赋权对象的贫困人口除了个体形态之外，更多的是以共同体的面相出现，尤其是在规范性调整的法律机制内，某个特定贫困个体的赋权问题很难说具有制度上的意义，减贫立法总是把贫困人口作为一种相对独立的集体主体。其次，作为赋权内容的参与决策并付诸实施的能力构成从事政治行为的前提，如果主体要想参与政治活动，那么主体必须具备参与政治活动的能力，而主体获得这种能力的过程就是赋权。最后，赋权和政治的对接落实到权力运作过程之中。政治参与机制是赋权法治机制的同质性组成部分。西方学者认为:

　　社会底层人员的参与程度通常比较低，因为他们认为自己不具备改变政治的力量。发动社会上受歧视的群体进行参与可以有助于引导这一群体投身政治参与。

　　赋权语境下的政治参与机制具体包括3个方面。

　　1.基层选举机制

　　在经典作家眼里，“选举构成现实市民社会的最根本的政治利益。通过不受限制的选举和被选举，市民社会才第一次真正上升到自身的抽象，上升到作为自己真正普遍的本质的存在的政治存在。选举使得贫困人口从社会底层的群众发展成为真正参与减贫决策的公民，这是最深刻和最本质的政治参与方式。无论是人大代表的选举，还是居(村)民委员会的选举，选举委员会不仅要在法律强制性规定的层面依法开展工作，还应当为贫困人口提供法律讲解、知识普及和技术便利等服务，尤其要组织候选人与选民见面，选民有机会向候选人提问。

　　2.人民团体与群众自治组织参与机制

　　基层选举是一种非持续性的政治参与方式，这种政治参与随着选举的完成而结束，而贫困人口在工会、妇联、共青团、村委会、居委会等人民团体或群众自治组织中参与民主决策、民主管理和民主监督的活动则是一种持续性的政治参与方式。日常性的民主参与是贫困人口政治发展权实现的有效途径，日常性的民主参与锻炼了贫困人口的政治素质，从而提升了基层选举的质量;基层选举的有效开展又反过来提高基层组织的服务水平，从而激发了日常性民主参与的热情。

　　3.接触式参与机制

　　接触式参与机制是一类包含各种具体途径的政治参与方式，其特点表现为民众直接向权力掌握者作出意思表示，以寻求解决问题的方案，如接触上级领导、接触人大代表、依靠熟人网络、上访或信访，甚至还包括游行、请愿、集会以及暴力维权等极端方式。接触式参与虽然与群体性事件有着密切联系，但其本身依然构成贫困人口参与政治的方式。贫困人口与权力掌握者的接触和对话过程，既是政治发展权实现的方式之一，又是政治发展权实现的结果之一。

　　这种方式不但不能禁绝，更应该加以理性化的引导，使之符合法定程序。此外，贫困人口的接触式参与可以与党政干部下访相结合，各级领导尤其是县以下层级的党政干部应该亲自深人贫困地区，通过督促检查、座谈走访、驻点指导等方式，解决贫困人口的实际困难，并为摆脱困难给予政策上的扶持。

　　(三)文化普及机制

　　从发展权所蕴含的价值内涵看，贫困人口享有发展自身文化的参与和促进的资格，“文化资源的配置与占有应当符合正义的准则、文化发展上的机会必须均等、文化进程的参与和促进上的权利应当平等”，其核心是“文化发展上的机会均等与成果共享”。虽然公共文化的财政投人逐年增加，农村公共文化服务体系初具规模，基础设施建设顺利推进，但是贫困人口的文化参与并不积极，一方面由于对经济需求的迫切程度大于对文化的需求;另一方面由于贫困人口自身缺乏文化行为能力。文化贫困导致人力资源价值不高，在市场中获得的劳动报酬有限，即经济贫困;经济贫困导致家庭可支配收人不足，在市场中获得的文化资源有限，即文化贫困。仅仅依靠食物或住房救济的减贫手段不能取得根本性的成果，其原因就在于文化贫困与经济贫困总是存在循环连续的因果关系，文化赋权的短板导致贫困人口不能跳出这种因果循环。贫困人口的文化领域是一个市场无力调节的领域，需要依靠政府的力量来实现文化公共服务均等化。

　　赋权语境下的文化普及机制包括5个方面。

　　1.义务教育的补贴机制

　　义务教育是对学龄儿童实施的具有普及性、强制性和免费性的学校教育，既是贫困人口文化赋权的主要方式(甚至是极端贫困人口接受学校教育的唯一形式)，又是实现教育公平的起点。2008年9月1日，中国实现了城乡义务教育全部免除学杂费，这仅仅是义务教育补贴机制的第1步。对于边远地区的适龄儿童，其教育成本还包括住校的开支、单独就餐的开支、课外兴趣培养的开支，这些与义务教育相关的费用往往成为贫困家庭阻止其子女上学的主要原因，因此，仍需通过财政补贴来解决。

　　2.贫困地区教师的补贴机制

　　虽然现行的《义务教育法》第31条第3款规定:“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。”但是补助津贴发放对象的认定、发放数额的确定、发放时间的频度都未以强制性的方式固定下来，难以保证贫困地区教师的收人稳定，导致贫困地区的教师自身面临贫困问题。

　　改善贫困地区的教师待遇成为贫困地区文化发展的人力资源保障，国家在拨付扶贫款项时必须明确固定比例的教师补助津贴，并纳人预决算和审计范围。

　　3.语言教育的选择机制

　　在一个多民族国家内，语言教育对于民族之间和平共处和文化交流有着正相关的作用。“除维护和使用少数人语言以及在这方面已确立的国际和区域人权标准外，少数人掌握其他官方语言的知识是政治参与、社会联络和平等参与社会的其他活动(区别于强迫同化)的必要工具。因此，在少数民族贫困人口的赋权过程中，需要同时提供汉语和少数民族的语言教育，并且允许受教育者自主选择。

　　4.科技进步的分享机制

　　科学进步及其应用所产生的福利，尤其是在工业化和信息化的领域，应当向贫困人口进行技术普及，从而确保人人享有科技发展的福利。我国目前的互联网建设已经具备在每个村镇设立通讯基站的技术条件，信息网络的成果可以通过村级文化站或中小学校进行普及;在医疗卫生方面，现有的医学院校毕业生规模已经具备在每个乡镇卫生院确保有全科医生，并且可以为农村或边远地区定向免费培养医学学生，以确保贫困人口分享医疗卫生科学发展的成果。

　　5.体育锻炼的培育机制

　　以全民健身活动为载体的体育锻炼成为贫困人口文化赋权的一个组成环节。体育既是文化本身的一种表现，又是文化传播的一个途径。以村级(社区)公共体育场地建设为重点，利用传统节日或农闲季节，组织开展体育下乡活动;依托学校体育的发展，以学生的体育活动带动家长参与，以学校的场地设施服务群众性活动，以教师的宣传指导培育全民健身意识。贫困人口参与群体性的体育锻炼，在交流互动过程中能够获得减贫信息、了解减贫政策、掌握减贫技术，提高身体素质，提升生活质量。

　　(四)社会融合机制

　　1995年联合国社会发展问题世界首脑会议通过《哥本哈根社会发展问题宣言》。(}宣言》认识到:“世界人民已经以不同方式表示，迫切需要解决影响各国的深重社会问题，特别是贫穷、失业和社会排斥。我们的任务就是要揭示这些问题的内在和结构上的原因及消除其痛苦后果，以期能减轻人民生活中的惶惑和不安。”社会排斥引起国际社会的关注，并被视为减贫的障碍。英国国际发展部大臣克莱尔·肖特对此评价到:“关于社会排斥的概念肯定了一条:贫困所指，并不仅仅限于物质的和伤及人体的剥夺，它也损害人们的自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进人各种有关机构的途径。至关重要的一点是，这些方面往往互相加强，使得若干群体之易受伤害的程度沿螺旋线上升。在我国，城市最低收人群体、农民工及其子女、未能获得有效就业的青年，或多或少面临社会排斥;而农村贫困人口更是被排除在主流的话语之外，由于民族、性别、劳动能力或地理位置等原因而遭到排斥。因此，社会融合是贫困人口实现社会发展权的赋权方式。

　　社会融合机制的构建包括宏观和微观2个层次。(1)在宏观层面上，要求由政府为主导，消弹城乡之间的歧视性差别待遇。作为城乡二元结构载体的户籍制度直接导致城乡人口在就业、教育、财政、医疗、社会保障等各个领域的差异，这种差异对持农业户口的贫困人口实现发展权造成负面作用。随着城镇化进程以及大量农村人口在城市就业，消饵城乡二元结构的条件趋于成熟。打破户籍上的“农业人口”与“非农业人口”的界限，保障公民的迁徙权利和居住自由，在制度上对社会融合将起到决定性作用。虽然目前通过设立农民工子弟学校、建立流动人口医疗保险、变革暂住证(临时居住证)功能来逐步改善贫困流动人口的人权状况，但是，正如“隔离但平等”( separate but equal)的种族政策并不具有合法性，为流动贫困人口单独设立的经济、社会或文化活动的空间，也终将被社会融合所取代。(2)在微观层面上，强调贫困人口在不同生活空间与非贫困人口的融合。由邻居、朋友和同事等社会关系构成的社会支持基本上是利他的，这种社会支持并非建立在血缘或亲缘关系之上，而是基于积极的社会交往并以感情为基础。贫困人口从社交网络中得到的支持，可以是资金或实物的帮助，但更多的是提供或介绍工作机会等。贫困人口之间的社会融合相对容易，但贫困人口与非贫困人口之间的融合则需要有意识的赋权。社区或村落层面的戏剧协会、体育协会、编织活动组、老年学校等常设机构以及庙会、龙舟会、秧歌会等非常设活动，都可以承担贫困人口社会融合的赋权功能。此外，依托高等院校或科研院所的专业研究力量，在从事基层研究时，也应当帮助贫困人口融人当地生活。