董必武对于法制建设的思考和认识

　　


　　1956年9月巧日至27日,中国共产党第八次代表大会在京召开。这是中国共产党历史上一次十分重要的大会,也是建国后召开的第一次全国代表大会。大会正确地分析了生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后的形势和社会矛盾的变化,提出了全面开展社会主义建设的任务。

　　9月19日,董必武同志在大会上做题为《进一步加强人民民主法制,保障社会主义建设》的重要发言。他指出,“五四宪法”的制定,体现了我党在过渡时期的总路线的要求,明确规定了实现社会主义改造和社会主义建设的方法和步骤,“依法办事是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”。

　　我国法制建设也由此进人了一个新的阶段。在这次被称为“至今还闪耀着光辉的会议”上,董必武同志作为中国社会主义法制奠基者的贡献至今仍时时被人记起。“依法办事是进一步加强法制的中』合环节”重要思想的提出,是以董必武为首的新中国第一代法学家对于中国革命与中国社会的历史性贡献,至今仍有重要的意义。

　　董必武提出“依法办事是进一步加强法制的中心环节”,要求做到“有法可依,有法必依”,也吹响了社会主义法制变革的号角。这是在法制层面上,中国共产党明确提出改变工作思路和工作方式,从革命党向执政党转变的一个重要历史节点。在此前后的一段时间,比较重视法制建设,被后人称之为“法制建设的第一个黄金期”。但这个法制建设的黄金期,却也是白驹过隙、转瞬错过的一个重要机遇窗口。旋踵间,“八大”正确路线突然逆转,在经历了思想整风和反右斗争之后,一场刚刚开始、轰轰烈烈的社会主义法制建设突然中辍。回顾这段历史,反思其中的经验和教训,对我们今天的法制建设仍有相当的借鉴意义。

　　一、董必武对于法制建设的思考和认识

　　董必武是中国共产党的创始人之一,也是著名的党和国家领导人。他考过秀才又人新式学堂,并在1914年考人日本东京“私立日本大学”学习法律,1928年还赴莫斯科中山大学、列宁学院学习。抗日战争时期和抗战胜利后,是中国共产党同国民党谈判的代表之一。1945年,他代表解放区参加旧金山联合国制宪会议等。他不仅对传统中国的政治社会法律有着深刻的了解,更对现代法制理念和世界各国法律实践有着远较党内其他领导人更多更好的认识。这些经历也决定了他在相当长的一段时间内,可以说代表了党内最高的法学理论水平。

　　新中国成立后,董必武任政务院副总理兼中央人民政府政治法律委员会主任。1954年宪法颁布后,他被第一届全国人民代表大会选举为最高人民法院院长,而这个职务实际上他从三十年代开始就已经在苏维埃时期担任过。由于工作职务的变动,1954年以后董必武对社会主义法制建设有了更多更深刻的思考。

　　董必武明确指出,“法制是人类社会文明中的一项”,“没有法制,就不成为一个国家”。他在一次会议上说:“有人问,究竟什么叫做法制?现在世界上对于法制的定义,还没有一个统一的确切的解释。我们望文生义,国家的法律和制度,就是法制。什么叫制度,制度就是在一个国家里面,包括社会的组织,大家都要遵守一定的秩序。制度有的是成文的,有的是不成文的。”“不以规矩,不能成方圆”,他引用孟子的话说,“上无道撰也,下无法守也,朝不信道,工不信度,君子犯义,小人犯刑,国之所存者,幸也。”没有法制是不行的。

　　当时法制建设的重点问题。董必武申说到,“我在党的第八次全国代表大会的发言中提到,目前我们法律工作方面的问题,一个是法律不完备,一个是有法不遵守。这两者那一种现象较严重呢?应当说有法不守的现象比较严重。”他认为,有法不守的情况中国家机关干部比一般公民为多,而且影响更为严重。

　　而“依法办事”主要有几方面内容:一是实体问题;一是程序问题:即使我们的立场站得稳,但工作方法不好,人民还是反对我们的,我们积压案子、拖拉,人民就已经不耐烦了,他们说:“在国民党当政时打官司要钱多,在共产党掌权时打官司要寿长。”〔2〕他呼吁要改变不断发动群众而轻视法制的状况,指出,“革命的群众运动是不完全依靠法律的,这可能带来一种副产物,助长人们请示一切法制的心理,这也就增加了党和国家克服这种心理的困难。”（3）在实践工作中,他既有高屋建瓶的建设大局规划,又有落到实处的具体计划和对策,卓越地领导开创了新中国第一次的法制建设大高潮。

　　董必武认为,党和政府是两种不同的组织系统,党不能对政府下命令,决不能凌驾于政府之上直接指挥,他还批评了地方政府“党政不分的现象”。所以,薄一波评价到,“八大展示的探索成果,在经济领域以外的,要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。他明确提出了党政职能分开的原则,认为加强民主与法制的建设,可以使党和政府的活动做到‘有法可依,有法必依’。在群众运动一个接一个的年代,他对法制建设的认识达到这样高的境界,是很可贵的。”

　　董必武在各种场合向党内同志和司法干部反复宣传和倡导法制,为建立和完善社会主义法制做出巨大贡献。不仅如此,他还身体力行,积极推动社会主义法制建设和实施。在他的领导下,新中国法制建设迎来了一个短暂的“黄金期”。

　　二、逆转:法制建设的突然左转与倒退。

　　(一)逆转:“八大”正确法制路线的被清算。

　　“八大”的总基调是,中国从此转人社会主义建设阶段,阶级斗争功能虽然存在,但是只有百分之十的功能了。人民内部矛盾占到社会矛盾的主要方面,因此在以董必武法制思想的指导下,健全社会主义法制、依法办事,已经成为司法部门的重要工作,事实上也取得了许多成绩。

　　但是,仅仅在几个月后的第八届全国代表大会第二次会议上,风向一变而为批判旧法思想和政法部门的右派集团反革命案件。

　　从1957年“反右”开始,情况开始逆转。在“反右”中,政法战线是重灾区。一大批著名的法学家,所谓的“旧法人员”,和同情或认同法制精神的实务工作者纷纷落马。许多正确主张被当成“右派观点”进行批判,“司法独立”甚至宪法规定的人民法院“独立审判”,也被视为大逆不道,是“以法抗党”。但在司法战线上更为深人的斗争,和对董必武法制思想的总清算,实际上则是从1958年第四届全国司法工作会议开始的。从1957年7月开始,中央对于形势的估计和判断出现重大转变,对司法工作的调子突然逆转,对于政法部门的工作的评价也急转直下。1958年6月,第四届全国司法工作会议召开,由会议秘书处编印的《第四届全国司法工作会议文件》(法律出版社1958年版)正好可以作为这样一个观察的典型文本。

　　该文件顺序编选了1957年7月18日人民日报社论((在肃反问题上驳斥右派》,10月9日社论《在政法战线上还有严重的斗争》,10月14日《克服政法工作中的两种倾向》,12月20日《政法部门需要彻底的整顿》,情况直转而下,中央对于政法工作的批评日益严厉,最后竟至于完全否定。

　　1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,决定成立政法小组,并将中央政法委主任、最高人民法院院长董必武排除在外。文件称:“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告……大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”11月29日,中央政法小组向中央报送《关于司法部反党集团问题的报告》,正式把司法部党组定为“反党集团”,而这个所谓反党集团实际上只有郑绍文、陈仰山、王怀安等几个副部和司级干部。按常理,这根本不可能纠集成为有系统纲领的反党集团。

　　从所批判的内容来说,也都是董老对于法制工作的讲话。所谓的“两条路线”,实际上指向是董自不待言。根据张憋、崔敏的研究,毛泽东在政治上需要清算董必武的法治思想,所以故意调虎离山,安排董必武去东欧苏联访问,董前脚刚走,马上成立政法小组将政法委主任董贬斥为成员,并召开第四届全国司法工作会议彻底清算董的法治思想。这实际上是“指桑骂槐”,寻找了一个“突破口”和“替罪羊”藉以清算董必武正确法制思想的一个政治“阳谋”关于这次会议的具体内容,文献记述与学者论述备在,不烦缕述。需要明确的一点是,我们仅从会议秘书处编印的《第四届全国司法工作会议材料》的编排顺序和比重安排中,我们也可以看出第四届全国司法工作会议的目的,就是批判司法独立和审判独立观、强化党的领导。会议强调司法机关“必须绝对服从党的领导,成为党的驯服工具”,法院检察院事后也都向中央正式表态坚持这一点。“第四届全国司法工作会议把董必武提出的‘健全法制’、广依法办事’等主张都否定了,致使法律xuwuzhuyi弥漫中国大地,并使党委审批案件等一系列潜规则常态化”由于这次会议的清算,1959年司法部被撤销;公检法三机关职能混同,出现“一长代三长,一员顶三员,下去一把抓,回来再分家”的怪象,甚至发展到后来公然践踏宪法和组织法,将最高人民法院、最高人民检察院与公安部合署办公,由公安部党组统率,完全取消了三机关的监督制约和平衡,对此后的公检法关系产生了深远的影响。1960年,中央政法小组(政法委员会前身)向中共中央提交了“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告,结果形成了完全违背宪法(1954)体制的“公检法三家合一,公安为头”的极端人治体制。1960年11月,中共中央在对“报告”的批复中决定,最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公,并由公安部统一领导。

　　作为标志性事件的第四届全国司法工作会议,成为新中国法制建设的一次大逆转,它旗帜鲜明地急刹车并加速左转,会议及随后的一系列思想批判和组织措施,树立了共产党对司法工作(含具体工作)的绝对领导地位,司法机关成为党的“驯服工具”,法制建设完全服从于政治需要。这不仅仅是否弃了一直以来法制建设的成就,更是彻头彻尾的历史和法制的倒退。

　　(二)法制路线突然左转的原因分析

　　1.国际共产主义运动发展导致对国内局势的再评估这一点,在过去的法制史研究中较少被提及。近年来,由于杨奎松、沈志华等学者的卓越研究,我们可以有机会通过外交史和国际政治的研究成果,找到本来令人困惑不已的“八大”逆转的外部原因。

　　1956年,发生了几件大事,足以影响到中央最高领导的思想认识。年初苏共“二十大”上,赫鲁晓夫做秘密报告严厉批判斯大林,引起了国际共运的思想混乱和资本主义国家在思想上对社会主义制度的激烈批判。下半年“波匈事件”发生,更加导致中共中央判断世界范围内的阶级斗争形势已经十分严峻,这极大地影响和改变了他们在“八大”上对于国内社会矛盾形势的估计和判断。毛泽东明确告诫党内:要警惕苏联的错误倾向。不要斯大林主义和列宁主义,就等于否定无产阶级革命,也就等于否定共产党。

　　而共产党就是搞阶级斗争、阶级革命的,必须坚决防止出现否认党的领导,排斥党的干预的任何思想和行动。

　　国内局势方面:在社会主义改造和社会主义过渡中,农民和工商业者很多人非常不愿意。尤其是农民,通过土改分了田地,才过了两三年好日子,就要搞互助合作,他们是心不甘情不愿的。于是,反抗和斗争不断出现,治安刑事案件大幅度上升,群众性事件时有发生,农村干群关系也突然紧张起来。1956年安徽省刑事案件发案数就比1954年增加两倍。党中央却把这些社会秩序动荡归结于“残余反革命尚未完全肃清”,从而要求法制工作的目标就是“目前要着重反对该捕不捕、重罪轻判和该杀不杀的右倾情绪”。

　　在这种国际国内局势的剧烈变迁情境中,最高领导人已经在重新评估“八大”对当前主要矛盾的基本判断了。根据王光美的回忆,刘少奇做完“八大”政治报告没几天,“国庆节那天在天安门城楼上,毛主席对少奇同志说:“八大《决议》关于我国主要矛盾的提法不正确。”少奇说:‘《决议》已通过公布了,怎么办?’当时毛主席只是提了一下,没有说要改变或者采取什么措施,所以中央将八大《决议》等文件照常发出了,事实上也没办法改了,来不及了,而且刚通过就改也不合适。”

　　事实上,这种局势评估已经发生改变,而这直接导致了社会主义法制建设的大逆转。因为法制要求将社会矛盾转化为法律问题进行解决,从而排除掉其政治性。法制天生与政治性和群众性大异其趣;而审判工作的独立性要求,又更让最高层对其心存疑虑。所以,一旦国内社会矛盾稍有抬头,中央对独立性较强的法制工作就又狐疑起来。

　　2.法律工具主义的传统直接导致法制的取消

　　长期以来,中国一直奉行“以俄为师”,来自中国传统和苏俄无产阶级专政两方的法律工具主义传统,很容易在法律xuwuzhuyi这个交汇点上藕合起来。毛泽东认为,建设社会主义乃至共产主义,就靠党领导发动群众,用强大的政治热情和政治动员去实现。社会主义就是列宁斯大林主义,就是不要法制,就是取消法制。而包括司法机关在内的一切机构,都要服从党的政治需要,成为党的“驯服工具”。而这种错误认识,经由历次整风运动的强化,实际上已经弥漫在整个党内。

　　从这种“法律工具主义”的认识出发,我们才好解释“八大”前后最高领导在法制问题上前后判然颠覆的态度。以毛泽东为例,1954年6月14日,在中央人民政府委员会第三十次会议上讨论我国第一部宪法草案时,他说,“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提到健全社会主义法制的重要性时,提到毛泽东在八大期间接见外国党代表团的谈话中说过,斯大林严重破坏社会主义法制这样的事件在英法美这样的西方国家不可能发生。由此可见,毛泽东并非一直没有法制观念的。只不过,他并无正确卑守的法制理念。“法制”只不过是一件工具,有用则用、无用则弃。所以,一旦他认为“僵化”“笨拙”的法制不仅不能快速及时解决政治问题,甚至成为党的政治污动的障碍时,他马上就能够毫不犹豫地抛弃甚至打烂它。

　　大刀阔斧地甩开法制这个障碍后,毛泽东总是津津乐道自己是“和尚打伞,无法无天”。1958年8月24日,他在北戴河发表谈话:公安、法院也在整风。法律这个东西,没有也不成,但我们有我们这一套……不能靠法律治多数人。民法、刑法有那么多条,谁记得了?宪法是我参加制定的,我也不记得。我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不能靠民法、刑法来维持秩序。我们每次的决议都是法,开一个会也是法。

　　三、历史经验和教训

　　董必武“八大”正确主张没有得以实施,这实际上也是与“八大”正确路线的命运紧密联系在一起的。学界对于中共“八大”正确路线中断的原因,已经进行了非常细致认真和反复的探讨,形成了大量的学术成果。笔者对此仅仅根据自己的理解,结合当时法制社会发展的大体情形,做出以下解读:

　　(一)错误法制理念与领导集体法制意识的贫疥淡漠是思想基拙

　　“八大”正确法制路线与董必武正确主张没有得以实施,首先在政治上既有历史社会的原因,也有认识上的偏差和理论上的迷误,其中我党对马克思主义关于科学社会主义的片面理解和对社会主义本质的错误认识,则是其根本原因。而具体到法制路线上,主要还是在于中共领导集体整体的法制意识淡漠,对于社会主义法制建设缺乏基本的共识。而这两方面又是相互影响和互为促进的。

　　政治上,人们普遍认为无产阶级专政的革命观念与法制理念必然冲突。

　　因为列宁反复说得明白:专政就是“不受任何法律限制的政权……专政的科学概念无非是不受任何限制的、绝对不受任何法律或规章约束而直接依靠暴力的政权。‘专政’这个概念无非就是这个意思”012〕甚至据说,列宁还曾公然把革命定义为“只依靠群众的直接行动而不凭借任何法律”。

　　这种错误理念的最大危害在于,没有正确区分意识形态宣传和司法实务操作两个层面,对于法律的继承性更是毫无认识。所以,1949年中共中央宣布废除伪法统后,除了刑事审判之外,民商事等还来不及制定系统法律的领域内,不少工作陷人“无法可依”的被动状态。过去在许多根据地和解放区内,实际在不少民事和普通刑事案件的审理中,也还参考和借鉴国民党“六法全书”来办理。但随着后来政治和阶级斗争日渐高扬,经过历次对旧法人员和旧法本身的清理,过去不少有用的法律经验和法律规范都被摒弃。

　　对这些案件的司法处理,退回到“议事以制”的政策化和运动化的路线上来。毛泽东的哲学中有“破字当头,立在其中”,实际效果上却在不少地方是“有破无立”,以致不少司法干部纷纷抱怨,“司法司法,所司何法?”

　　正是现实社会生活中的“法律虚无”,配合着思想意识上的“法律xuwuzhuyi”,共同铸就了大错。也就是说,这次大逆转从路径和手段上拒绝排斥旧的、甚至普适性的法律原则,而在司法运作中实质上又坚持政治化、政策化和运动化的策略,这就不可能结出真正的法制之果,也就从根本上背离了法治精神。

　　董必武的法制思想更多的是对法制基本精神的回归,而他主张摒弃意识形态的狂热性、虚妄性和幼稚性,恰恰是革命成功后最需要做出的转变。董必武虽然没有如今人用“告别革命”“革命党转为执政党”的语言来描述这场转变,但凭着他对国家社会、世道人心的深刻体察,深刻意识到“马上得天下,不能马上治之”,不能再用破坏和革命为建设国家和社会的主要手段了,因此他卓越地提出了依法办事中心环节的思想,无疑是值得人们纪念的。

　　董必武个人的知识经验和人生阅历、经历,实则构成了他高于其他同事的法制素养。他的法制思想和理念虽不能说是曲高和寡,但志同道合者和信从者甚少确是不争的事实。

　　实际上,董必武已经意识到了这个问题,所以在八大发言中,他正确地指出,“为了进一步加强人民民主法制,党必须注重法制思想教育”。也就是说,一次真正意义的法制建设,必须以相当程度的法制精神教育和启蒙作为先导,而不是对法律持一种工具主义的态度,出于一定的政治需要就可以弃之如敝展。从这两点看来,法制思想启蒙和教育、凝聚改革共识,实际上对于法制建设是极为重要的思想准备。这也是董必武“八大”正确法制路线夭折的惨痛教训。

　　(二)对局势的误判是造成大逆转的诱因

　　从“八大”正确法制路线的历史遭际来看,中央领导集体对局势的判断一直处于摇摆动荡之中,并没有一个清晰的认识,以至于不能坚持一个明智正确稳定有效的政策导向,用毛泽东自己的话说,就是得了“冷热病”。

　　“三大社会主义改造的全面的决定性的胜利”,这是判断新的法权关系形成的认识基础。在这个认识基础上,刘少奇同志的政治报告指出:“目前在国家工作中的迫切任务之一,是着手系统地制定比较完备的法律,健全我们国家的法制。”在革命战争时期和全国解放初期,斗争的主要方法是人民群众的直接行动。因此,那些纲领性的法律是适合于当时的需要的。现在,革命的暴风雨时期已经过去了,新的生产关系已经建立起来,斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展,因此,斗争的方法也就必须跟着改变,完备的法制就是完全必要的了。“八大”决议也指出,“由于社会主义革命已经基本上完成,国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力,我们必须进一步加强人民民主的法制,巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要,逐步地系统制定完备的法律。一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律,使人民的民主权利充分地受到国家的保护。”现在回头来看,“八大”的这个局势判断是完全正确的。但是,我们也要看到:新生的无产阶级政权在面临重大国际国内考验时,难免出现判断失误和应对失据的情况。基于我在前文对于当时局势变化的分析,我个人并不赞成完全用“阴谋论”甚至联系主要领导人个人人格等因素作为解释“八大”正确路线逆转的重要甚至唯一途径。

　　(三)法制基础太薄弱,立法数量明显不敷使用,以至现实中无法可循,只能依靠威权的政治手段来解决问题

　　董必武主张必须逐渐把法制完备起来,“法制不完备的状态,在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的。……但是,法制不完备的现象如果再让它继续存在,甚至拖得过久,无论如何不能不说是一个严重的问题。”〔2〕另一位卓越的法制工作领导人谢觉哉也说,“……司法搞了八年,没制出一个东西。表明我们有经验,欠总结;找着了一些规律,欠明确。因此,不能成熟地写出一些永久的或临时的条文。”

　　实际上,新中国建立初期法制体系网如,立法数量明显不敷使用的情况非常突出,最高司法机构总是听到“司法司法,所司何法”的抱怨。根据1957年10月9日《人民日报》社论《在政法战线上还有严重的斗争》,“解放八年来,我们的国家制定了各种法律四千零七十二件。”在五四宪法前,制定了惩治反革命条例、民族区域自治实施纲要、工会法、土地改革法、婚姻法等单行法规3452件;在五四宪法公布后,又按照宪法制定了兵役法、人民警察条例、农业生产合作社示范章程等单行法规6加件。

　　可想而知,这种立法状况实际上还是极其粗疏和远远不够的,不仅各部门法体系不全,而且在数量上也大大落后于需要。广大司法机构想要严格依法,也没有“可依之法”。这在整个社会法制理念普遍缺乏的情况下,必然使得用威权和政治手段解决社会矛盾成为首选方式。过去人们在回顾这一段历史时,很少注意到立法规模和数量的因素,是需要加以纠正的。

　　今天,社会主义法制理念在相当大的程度上已经深人人心,而且社会主义法律体系也已经初步建成。2008年3月,吴邦国委员长在向十一届全国人大一次会议作全国人大常委会工作报告时说,以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成,国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依,为依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家长治久安提供了有力的法制保障。

　　相较于六十年前,我们今天的法制建设无疑拥有了强有力的现实保障和规范基础。在不断加强社会主义法治理念教育和普及(包括人民群众和干部,尤其是后者)的基础上,董必武“依法办事是进一步加强法制的中心环节”的光辉论断在现实情况下不仅必要,而且也是可能的。