华侨选举权与被选举权的法律保护问题探讨

　　“华侨”一词最早出现于 19 世纪末清政府的往来呈文中，是侨居国外的中国公民的统称，具体是指定居在外国的中国公民，包括从中国移居外国的人员及其在当地出生并保持中国国籍的后裔［1］136。我国 1990 年颁布的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》第 2 条规定:

　　“华侨是指定居在国外的中国公民。”但对华侨身份的具体界定标准及范围，我国至今都没有统一的、权威的规定。有学者认为“中国公民在国外定居不区分时间或国家，只要在外国定居并获得永久居留权者，即是华侨。”［2］此界定排除了在国外留学的留学生及在国外工作的务工人员，他们作为中国公民却不能享受国内公民所享有的权益，这明显是不平等的。笔者认为，为了保护的全面性，包括保护对象的全面性和保护权益的全面性，应对华侨的范围作扩大化界定: 中国公民在国外工作、学习、生活，不分时间和国家，都是华侨。此界定标准只排除了到国外旅游的中国公民，这样就最大范围地保护了国外的中国公民。

　　选举权和被选举权是现代国家公民的基本政治权利。《中华人民共和国宪法》( 下文简称《宪法》) 第 34 条规定: “中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权; 但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》( 下文简称《选举法》) 第 6 条规定: “全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。

　　全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。

　　旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举。”这些规定不仅体现了我国对华侨、归侨及其眷属选举权保护的重视，而且还规定了具体的要求。

　　我国《选举法》施行以来，虽然对华侨选举权的保护发挥了重要的作用，但仍无法适应国际社会形势不断变化的需要。笔者对广东省华侨数量较多地方的华侨选举权与被选举权问题进行了调研，如广东梅州市的兴宁市、大埔县、平远县以及江门市的台山市、开平市等，这些地方都存在无法适用现有法律规定参与选举等共同性的问题: 首先，不符合户籍地与居住地条件要求，如华侨户籍所在地没有住所、华侨拥有房屋却没有所在村( 居) 委会的户籍、华侨拥有所在地户籍却借居其亲友处等; 其次，旅居国外华侨为了国内自身利益及公共利益竭力想参加家乡的选举活动，却没有相应程序制度来保障; 最后，华侨的被选举权被忽略，无法参与家乡及投资地的公共事务管理活动。

　　随着我国改革开放的不断深入，我国民主政治、人权保障事业取得了巨大成就，华侨权益的保护问题越来越受到党和国家的重视，这除了关系到华侨自身利益之处，更关系到我国中国特色社会主义的建设大计。华侨权益中最根本的权益就是选举权与被选举权，这是我国宪法规定的一项基本权利。为了适应形势发展、人权保障和依法治国的要求，有必要根据华侨自身特点，研究其选举权与被选举权的法律保护问题，并进行具体制度设计，修改相关法律，完善相应制度，积极落实新时期侨务政策。

　　一、新时期享有选举权与被选举权华侨特点

　　20 世纪 90 年代以来，随着国家经济的发展，除了基于探亲、归国定居等各种理由入境的华侨外，归国创业和投资的海外新华侨也越来越多。新华侨是伴随着我国改革开放而形成的特殊公民群体，较之老华侨或港澳台居民，新华侨的选举权与被选举权保护具有时代特性。现阶段享有选举权与被选举权的新华侨呈现出下列特点:

　　( 一) 数量多

　　改革开放以来，华侨出入境数量呈上升趋势。中国留学生是构成新华侨群体的中坚力量，自 1978 年到 2006 年底，中国出国留学总人数已达 106. 7 万人; 另据初步统计，2007 年我国出国留学人数超过 15 万人，创历史新高［3］49。美国国土安全部公布的《2006 年移民统计年鉴》显示，2006 年我国大陆共有 83628人获得绿卡( 即新华侨) ，来自我国香港地区的绿卡获得者为 4514 人，来自我国台湾地区的绿卡获得者为 8546 人［4］。由此观之，我国华侨数量近年来急剧增长。

　　( 二) 素质高

　　新时期的华侨中多为经商者或科技文化界精英。新移民何国源先生以 30 万加元起家，在加拿大创办了 ATI 技术有限公司，如今成为全球 IT 行业知名的电脑图像晶片供应商; 非洲华商主要以国有企业、中兴通讯、华为集团等大型企业为背景，以承接当地的一些大型工程为主体，在农业、教育、能源、基础设施、IT、电信等领域开展经济交流合作; 美国华商的高科技企业主要集中在硅谷地区，华人华侨在硅谷创立的企业每年以 20%的比例增长［3］20 －22。这些新华侨与祖国的联系十分密切，加上国家发改委发布《吸引海外人才返回创业规划》以吸引海外人才，越来越多的高素质的新华侨回国创业。

　　( 三) 主投资

　　随着中国经济地位在国际社会的崛起，国内法治环境的改善，近年来有不少有所成就的新华侨纷纷归国创业。“中国的经济发展状况和投资环境吸引了大批海外华商回国投资，通过港澳地区和新加坡的数据可以保守估计中国海外华商对中国大陆投资的总体水平。”

　　［5］2013年 1 ～ 9 月，中国的外商直接投资中，香港、台湾、新加坡三地的投资额共计 665. 77 亿美元，占中国外商直接投资排名前十的国家和地区总投资额的 81. 06%; 2012 年 1 ～ 9 月，三地的投资额共计 621. 28 亿美元，占排名前十的国家和地区总投资额的 81. 8%［6］。“近年来，这一不断增长的投资额在中国的分布呈现出了区域特点，海外华商的投资区域开始向中西部地区延伸，而不仅仅局限于港澳、珠三角、长三角的发达城市及东南沿海的传统侨乡。”［5］
　　
　　( 四) 要求广

　　华侨在家乡一般还存在利益，如房产、土地、股权等，他们都比较关心自己家乡的建设与发展，尤其是关乎公共利益及自身利益影响者的选择时，他们虽然不在国内，但都会想方设法参加选举或施加自己应有的影响，如村民委员会和居民委员会的选举。还有一些华侨回国投资兴业，对地方政府及地方人大代表的选举特别关注，他们也希望能参加到国家事务和地方事务的管理活动中来。这样，华侨不仅要求享有选举权，还要求享有被选举权; 不仅要求自身利益的保护，也关注公共利益的维护与发展。

　　二、现行制度保护华侨选举权与被选举权的不足与障碍

　　一个国家选举的公正性取决于这一国家政治、经济、文化和社会各种因素的综合影响，所有公民都平等地享有选举权和被选举权是选举公正性的核心，“因此研究如何使选举公正进行具有重要意义，而研究政治行为体破坏选举公正性的动机与手段，需从社会结构、制度因素与政治因素等方面找原因。”

　　［7］“史蒂文·列维茨基和卢肯·A． 威则认为，竞争型威权政体意味着正式的民主机构( 如代议机构、民选政府) 被普遍视为获取和行使权力的主要手段，然而当政者频繁地违反这些规则，以至于这些政体连民主制度的最低标准都难以达到。”

　　［8］［9］这时，选举权与被选举权就很难有效行使。随着我国民主与法治的不断推进，华侨选举权与被选举权问题越来越受关注。笔者通过考察我国现行制度，认为我国华侨选举权与被选举权保护制度存在如下不足与障碍。

　　( 一) 规定过于原则

　　华侨作为中国公民，完全享有选举权和被选举权，可现实生活中，他们不是长期居住在国内，户籍有可能已经发生变动，人际关系相对疏离，不能长期或连续地从事某地的公共管理活动等，这些都体现了华侨自身的独特性。这些独特性又注定了华侨在享有和行使选举权与被选举权时，又完全不同于国内公民。然而，《宪法》的现有规定却没有体现华侨与国内公民享有和行使选举权与被选举权时的不同，只做了原则性的规定。如果说因为《宪法》是国家的根本大法，它只规定一些根本性的重要内容，而不能规定太细太具体的内容，那么其他宪法性法律就应该对《宪法》规定进行具体落实，将华侨与国内公民享有和行使选举权与被选举权的不同要求进行详细规范，以使华侨真正能实现其享有的选举权和被选举权。

　　然而，我国《选举法》第 6 条第 2 款只规定了人大代表中“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”，该款却没能规定华侨代表，“众所周知，华侨和归侨是两个紧密联系，但是又有着不同特点的群体，归侨代表不能取代华侨代表。”

　　［10］《选举法》第 6 条第 3 款也没能进一步明确华侨原籍地和原居住地的确定标准，尤其是旅居国外的华侨子女作为新华侨回国后，如何确定其原籍地和原居住地，当新华侨的父母的原籍地或原居住地不在同一地方时，旅居国外的新华侨回国后如何确定其原籍地和原居住地，这必然致使旅居国外的新华侨在回国期间无法真正享有并行使选举权与被选举权，不能真正反映旅居国外的华侨回国后的现实状况，无法具体落实华侨与国内公民享有和行使选举权与被选举权的不同要求。这些规定显然过于原则、抽象与宏观，不利于切实保护华侨选举权与被选举权的享有和行使。
　　
　　( 二) 缺乏操作性

　　我国现行的相关法律规定，并没有针对华侨的自身特点，设计相应的适应华侨享有和行使选举权与被选举权的具体程序，如选民登记、选区的划分、候选人的提名、选票的发放等具体选举程序方面，都没能体现对华侨特殊性的反映。如《选举法》第 6 条和第 26 条①规定根本没有考虑华侨短期回国参加选举的具体程序问题，致使短期回国的华侨无法依法参加本地的选举。从实际情况来看，久居和暂居国外的公民，或者探亲，或者投资国内建设，每每返回家乡，难逢几年才能遇到一次的本地人大代表选举。而他们的原籍地或原居住地在进行人大代表选举之际，往往又是他们难以脱身或不在家乡之时。有些华侨旅居国外几十年，改革开放后，因为投资家乡建设，每年回家的次数可谓不少，但从未有过直接参加地方人大代表选举的机会，他们既为自己拥有的中国公民身份感到自豪，又为没有机会行使公民的选举权而觉得遗憾。

　　华侨参加选举活动的期间安排、投票方式等都有特殊性，特别是旅居国外的华侨，需要国内和国外的信息传达及邮寄程序，还有的需要委托他人参加选举等等。如果不加区别地与国内公民一样对待，虽然在形式上做到了平等，但实质上是不平等的。

　　《选举法》第 29 条①和《中华人民共和国村民委员会组织法》( 下文简称《村民委员会组织法》) 第 15 条②只规定了一般情况下的代表候选人的提名产生办法与程序，却没有充分考虑侨民较多的地方如何强调和规范华侨代表候选人的提名比例及具体的产生办法，使得华侨较多甚至占本地半数以上的地方选举中没有华侨代表候选人的提名。这无疑严重侵害了华侨所享有的被选举权。

　　《选举法》第 35 条规定: “在选民直接选举人民代表大会代表时，选民根据选举委员会的规定，凭身份证或者选民证领取选票。”可华侨因为种种原因往往不会持有我国公民身份证，而持有我国护照，此条规定没能考虑华侨身份的特殊性，没能突出华侨所持有我国护照的证明效力。

　　( 三) 相关规定与《宪法》相冲突

　　依据《宪法》第34 条规定，只要年满十八周岁的公民不论居住期限多长都享有选举权与被选举权，然而，《村民委员会组织法》第 13 条第2 款③却规定以居住一年以上作为选举权与被选举权享有的条件，明显违反了《宪法》，也没有考虑华侨现实情况。华侨回国后，有时其户籍已经不在本村，只在其所有的房屋居住，而该房屋又在本村，但连续居住没有一年以上; 有时华侨户籍不在本村，只是住在本村亲友处，且连续居住满一年以上或未满一年。上述情形的华侨却不能参加本村的选举，与《宪法》规定相背。

　　( 四) 被选举权被忽略

　　我国现有的相关法律规定更多强调的是华侨的选举权，而不是被选举权。无论是《选举法》，还是《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》都没有根据华侨所在地拥有华侨身份的人数比例来强制性规范华侨代表候选人的提名，不利于华侨利益与诉求的维护与表达。

　　( 五) 被动行使选举权

　　华侨回国后，因其与家乡人民联系不多，不甚熟悉，往往很难融入家乡公共事务的管理活动中，如在人民代表大会代表的直接选举、村民委员会和居民委员会换届选举中，往往都是被动地参加，甚至听任一些地方强势力者的摆布。

　　他们很难基于自身利益或公共利益的考虑而主动参与选举。究其原因，主要是我国现行相关法律并没有反映华侨现实的特殊情况而进行针对性的制度设计，使得现有规定的执行与遵守都大打折扣。

　　( 六) 存在制度缺位

　　旅居国外的华侨，虽然选举期间其不在国内，但他们都比较关心自己家乡的建设与发展，尤其是关乎公共利益及自身利益影响者的选择时，他们虽然不在国内，但都会想方设法参加选举或施加自己应有的影响，如村民委员会和居民委员会的选举，因为他们还有房产、土地、股权等利益留在原籍。如此，这些旅居国外、选举期间不在国内的华侨选举权与被选举权也应受到保护，可我国现有的相关法律却对此没有规定，严重地影响了旅居国外的华侨关心家乡建设的积极性。

　　三、完善华侨选举权与被选举权保护制度的举措

　　我国现行法律虽然对华侨的选举权与被选举权进行了规定，然而不少华侨回国后仍认为自己选举权与被选举权的享有和行使程序，如选民登记、选区划分、候选人提名、投票等都没有根据华侨自身特点进行设计，不具操作性①。

　　笔者根据华侨自身特点，结合我国现有法律制度及管理体制，提出如下完善华侨选举权与被选举权保护制度的对策与途径。

　　( 一) 重视华侨的选举权与被选举权

　　华侨权益包括政治权益、经济权益、文化教育权益、劳动和社会保障权益、出入境权益等。

　　一般情况下，我们认为出国定居的华侨在国内的经济权益仍依法受到保护，但是却在不经意之中忽略了华侨的政治权益，尤其是华侨依法享有的选举权和被选举权。只有经济权益、社会权益、文化教育权益以及政治权益都受到保护，华侨才真正是一个完整的、立体的、全面的、符合现代社会要求的人。当然对于华侨的选举权与被选举权保护，并不是要求高于国内公民的待遇，也不是要求政府无条件地满足，而是要求在严格遵守现有法律的基础上，能结合华侨自身的特点，建立一些适合华侨行使选举权与被选举权的制度，如对其居住期限的要求、户籍的要求、候选人的提名等，在实际操作中可作一些不同于国内公民的变通做法，真正让华侨享有与国内公民平等的待遇，为此必须重视华侨选举权与被选举权的保护，研究并设计符合华侨需要并切实可行的相关制度。

　　( 二) 修改相关法律

　　1． 修改完善《选举法》，明确规范华侨的原籍地、原居住地。笔者建议应从以下几方面进行修改，以明确华侨回国后的原籍地和原居住地:

　　( 1) 根据华侨出生地将华侨分为出生国内的华侨和出生国外的华侨。有些国家国籍的确定并不都是采取出生地主义，有些国家允许父母为子女选择国籍，这样华侨因其出生地不同而存在不同的原籍地，其判断标准也不一样。

　　如果是出生在国内的华侨，其原籍地和原居住地不难判断; 而出生在国外的华侨，即所谓的新华侨，就无所谓原籍地和原居住地，只能依据其父母的原籍地和原居住地来进行确定。

　　( 2) 明确规定出生国外的华侨应以其父母的原籍地和原居住地作为判断标准。出生国外的华侨在国内不存在原籍地和原居住地，他们回国后参加县级以下的人民代表大会的选举，应以其父母原籍地和原居住地作为确定依据。

　　( 3) 明确规定出生国外的华侨回国后可以自由选择其父或母的原籍地和原居住地。当出生国外的华侨的父母原籍地和原居住地不属于同一地方时，究竟是依其父亲的原籍地和原居住地，还是依其母亲的原籍地和原居住地来确定，应由他们自己选择，体现对出生国外华侨意愿的尊重。

　　2． 修改《选举法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》，针对华侨的自身特点，设计相应的适应华侨行使选举权与被选举权的具体程序。主要包括以下几个重要的制度:
　　
　　( 1) 建立单独的华侨选民登记制度。为了体现华侨参加选举与国内选民的实质性平等，就应根据华侨参加选举的特殊性设计出相应的程序制度，其中最重要的就是建立单独的华侨选民登记制度，以适应华侨参加选举的特殊需要。

　　( 2) 确立旅居国外华侨委托选举制度。

　　旅居国外的华侨往往不能亲自回国参加选举，为了保障他们的选举权，应确立旅居国外华侨委托选举制度。该制度主要包括以下几方面的内容: 一是委托的形式，应尽量采取方便华侨的方式和形式，如可通过书面委托书，也可通过电子邮件，甚至可以通过录音等方式; 二是委托对象，即受委托者，应该规定既可以委托国内公民，也可委托回国的华侨，当然必须是具有完全民事行为能力的人; 三是委托时间效力，应规定该项委托的有效时间至本次选举结束; 四是受托者的限制，一般规定接受委托者只能同时接受三名以下的委托，这是为了防止委托权的过于集中导致选举不公; 五是委托权限，委托权限可分为指定委托和任意委托，指定委托是指委托人委托受托人给谁投票，这种委托权限较小，任意委托是指委托人委托受托人可根据受托人自己的意愿决定给谁投票，这种委托权限较大。

　　( 3) 放宽华侨选民的登记条件。主要从以下几方面进行修改:

　　首先，修改《选举法》第 35 条规定①，明确华侨可以凭其持有的我国护照参加县级以下人民代表大会代表的直接选举。这样就考虑了华侨身份的特殊性，突出华侨所持有的我国护照的证明效力。

　　其次，修改《村民委员会组织法》第13 条第2 款，取消相应资格限制，尽可能地让更多华侨参加选举活动，以激发他们的爱国热情。考虑华侨现实情况，明确规定只要华侨在选举期间居住在本村，无论期间长短，也无论户籍是否在本村，都应享有选举权，只是被选举权有所限制而已。

　　( 4) 明确规定华侨候选人提名的比例，切实保护华侨的被选举权。应修改《选举法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》，明确规定选举地应根据拥有华侨身份的人数比例来强制性规范华侨代表候选人的提名，让华侨变被动为主动，更多地参与家乡的公共事务管理工作，以充分发挥他们的优势。

　　( 三) 建立配套制度

　　1． 建立短期回国华侨的选举制度《村民委员会组织法》第 13 条第 2 款只规定了三种情况可以作为选民进行登记。这三种情况无法涵盖华侨行使选举权的所有情形，应建立短期回国华侨的选举制度。

　　下列华侨应作为选民进行登记:

　　( 1) 华侨回国后，其户籍已经不在本村，只在其所有的房屋居住，而该房屋又在本村;( 2) 华侨户籍不在本村，只是住在本村亲友处，愿意参加本村选举的。

　　2． 建立旅居国外华侨的选举制度旅居国外华侨选举制度的建立，应本着便利的原则，考虑如下内容:

　　( 1) 华侨可以选择在国内参加选举或在旅居国参加选举;( 2) 旅居国外华侨可以通过委托方式，委托国内公民参加选举;( 3) 委托方式为书面委托、电子信函委托、录音委托和视频委托等;( 4) 委托权限有指定式的委托和任意式的委托，前者是旅居国外华侨委托国内选民选举指定的候选人，后者是旅居国外华侨委托国内选民根据自己意愿选举候选人;( 5) 确定选举期间。应考虑信函往返国内外的现实情况，规定相应的选举期间，包括选民登记期间、委托办理期间等等;( 6) 规定国外投票方式。应考虑旅居国外华侨的意愿，如他们希望能在国外亲自投票，应规定采取相应方式将选票送达国外，让旅居国外华侨在国外进行投票。( 7) 从便利华侨参加选举出发，按照其境外居住区域划分选区，允许其在境外使领馆而不是其原籍地或者出国前居住地参加选举。

　　综上所述，我国立法机关和侨务部门在新形势下应重视华侨在享有和行使选举权与被选举权中所遇到的现实问题，有必要在调查研究基础上修改、整合相关法律、法规与政策，真正做到依法切实保护华侨的选举权与被选举权。

　　［参考文献］
　　
　　［1］翁里． 国际移民法理论与实践［M］． 北京: 法律出版社，2001．
　　［2］王卓． 浅议华侨权益的立法保护问题［J］． 法制与社会，2012( 3) ．
　　［3］《2007 年海外华侨华人概述》编委会． 2007 年海外华侨华人概述［M］． 北京: 中国华侨出版社，2008．
　　［4］王卓． 浅议华侨权益的立法保护问题［J］． 法制与社会，2012( 3).