古德诺政治与行政两分法的新研究思路

　　古德诺是美国行政学的创始人之一。继威尔逊在美国提出政治与行政二分之后，古德诺对这一早期行政学的重要论断进行了系统阐述，并进而发展起一整套关于美国政府与政治的理论。其主要政治与行政思想就包含在《政治与行政》这本篇幅短小却饱含箴言的小书之中。目前国内行政学界已普遍认识到，对于中国所面临的诸多重大问题———党政分开、政府责任、行政效率等而言，古氏理论是可资借鉴的，其研究价值自不待言。运用理论指导实践的前提是正确地认识理论，但当前学者对于古氏理论的解读仍不够科学和完整。早期的行政学家西蒙通过考察价值与事实的关系，认为古德诺区分开政治与行政是一种“极端的态度”。

　　晚近的新公共管理派学者则称之为“神话”，指责古氏理论有利于逃避责任，并且将政治官员与行政人员、政策与行政进行严格分离从一开始就是不现实的。国内学术界多从“政治－行政两分法”的角度来阐发古氏理论，对其内在逻辑之展现则着墨不足。曲解、误解和断章取义日渐累积，掩盖了理论本来的光辉。在此情形下，本文拟从古德诺政治与行政思想的语境入手，试提出一种认识古氏理论的新思路，即以古德诺政治与行政思想的价值追求与实现路径为分析中心，力图正确地理解政治－行政两分法的真实意思表示，发掘和展现古氏理论的逻辑和内涵。

　　一、古德诺政治与行政理论的叙事语境:19世纪的美国社会与政治

　　19世纪特别是美国内战结束后，资本主义在美国进入上升阶段，美国社会经济发展极为迅速，社会生活日趋复杂，政府职能随之扩大。此时，旧的放任政策已然难以为继，美国政府的行政与管理面临着新的挑战。在此背景下，许多政治与行政学者开始思考如何提高政府能力以应对纷繁复杂的社会经济事务，古德诺便是其中之一。

　　社会意识是社会存在的反映。要想真正懂得古德诺的政治与行政思想，不仅需要关照美国当时的社会情形，还应该考察19世纪的美国政治现实。古德诺的论述清晰地反映了彼时美国政治语境的四个方面:三权分立、地方自治、政党分赃与法外制度。

　　1787年的美国宪法框定了美国政治制度的基本方面。直到19世纪，以联邦党人为代表的开国元勋所发展起来的三权分立制衡、中央与地方分权的联邦制度依然是美国政治生活中的基础架构。不可否认，任何关于美国政府、政治与行政的论述，都避不开立法、行政、司法相互独立而又相互制衡的政治权力格局。行政学者罗森布鲁姆认为:“在美国，联邦与州宪法不仅提供了公共行政存在的空间，也同时对其运作形成限制”。在政治与行政的关系问题上，古德诺也认识到“由于按宪法指定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥对行政的必要控制就不可能了”。

　　由于源自英国的对于专制政府的恐惧，以及美国自下而上的政治发展脉络，19世纪的美国在地方治理上呈现自治政府的特点。法国政治思想家托克维尔认为，“美国的地方分权已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步”。在《政治与行政》一书中，古德诺花了较大篇幅来述说行政集权与行政分权。对于美国当时的行政分权与地方自治，古德诺进行了精辟的描述:“一方面立法是集权的，另一方面这个立法的行政执行却是分散的或地方化的。这就是我们习惯上说的地方自治政府的最重要的特征”。

　　在政党政治方面，19世纪的美国流行着政党分赃制度。该制度源于美国建国初期的“恩惠制”，在安德鲁·杰克逊任总统时得以制度化，意指将官职看做战利品，而“战利品属于获胜者”———由竞选中获胜的政党候选人分配给其支持者，政府官员随政党共进退。按照古德诺的说法，政党分赃制使得“所有被赋予执行法律权力的官员，主管的或从属的，委任的或选任的，都置于在美国政治体制中承担协调政治与行政功能任务的团体———政党的控制之下”。

　　在《政治与行政》一书的开篇，古德诺就发人深省地指出“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点”，“对各种政治力量的活动和作用进行研究，一般会使叙述更正确更确切”。

　　20世纪初的美国政治学家本特利同样反对19世纪那种描述性的、以宪法和制度定向的研究，强调经验研究。古德诺所说的法外制度，主要指政党制度。在美国当时的政治生活中，政党制度一方面在选举等重大事务中发挥着巨大的作用，另一方面又缺少必要的法律承认和规范，因而处于一种“尴尬”的境地。

　　总体而言，宪法和法律铸就的分权制衡与地方自治格局，政党分赃制以及法外制度在美国政治上的实在影响，构成了古德诺政治与行政思想的政治语境，这是我们在解读古德诺思想与著作时应该特别注意的。

　　二、古氏对美国政府的诊断:民治不足与效率低下

　　通过深刻地考察19世纪的美国政府与政治，古德诺对美国政府与政治作出了两点判断:其一，美国政府尚不能满足民治政府的要求;其二，美国政府的行政效率还有待提高。

　　(一)民治的欠缺

　　古德诺对于何为民治政府作出了自己的回答，提出了民治政府应具备的两个条件:“整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制;而同样丧失了党的信任的政党领袖，也应退出对党的实际控制。”

　　这即是说，民治政府应该是这样的:人民有能力迫使一个政党交出执政权，而且一个政党能够迫使其领袖走下权力的前台。从这种对于民治政府的界定出发，古德诺委婉地判定当时的美国政府还不是民治政府:“首先，它不容许轻易地收回一个失去了人民信任的党对公共事务的控制权力。其次，如果党员不赞成政党领袖提出的政策，它没给党员权力，使他们能令人满意地、较容易地改变党的领导。”

　　现代学者伯恩斯在论述民治的实质时写道，制宪者要的是一个受到限制但又能发挥作用的政府。而在19世纪的美国政治生活中，政党政治居于主导地位，掌管政党的党魁在幕后发挥着举足轻重的作用。但是政党与党魁缺乏公开的合法化定位，再加上分散的行政权力与责任，承担着大量政治工作的美国政党实际上是不负责任的。换言之，作为主权的所有者———人民无法控制政党与政治权力。正是从这个意义上，古德诺认为美国政府不够民治。

　　(二)效率的低下

　　古德诺认为，一方面政党分赃制使得美国政党对于行政的控制超过了必要的限度，各种行政官员一律不加区别地由选举产生，但“半科学、准司法和准商业或商业”等行政活动需要的是长期任职以便在长期实践中获得熟练技能，这便损害了行政效率;另一方面，按照管理的一般原则，适度集权的体制有利于实施控制，提高效率。美国的行政分权则使得政治对于行政的控制在某些方面又是欠缺的。古德诺认为，政治对于行政缺乏必要的控制同样有损于行政效率。与古德诺同时期的行政学家伍德罗·威尔逊对美国政府作过一个精彩的比喻，“我们的政府就像一个身强力壮的青年，其机能已经发展，身体已经长成，动作却变得笨拙了。它所具有的生活技能与其精力和年龄的增长不相适应。

　　它具备了力量，但没有相应的行为”。古德诺与威尔逊的著述表明，行政事务的扩张与政府效率的低下之间的矛盾，是当时的美国政府亟需解决的问题。

　　民治程度不高、缺乏行政效率是古德诺对于19世纪美国政府与政治的诊断。《政治与行政》一书中“民治”、“效率”两个词的出现频率相当高，贯穿于全书论证的始终。古德诺甚至专辟一章来详论民治政府。这足以反映民治与效率在古德诺政治与行政思想中的核心地位。用古德诺的话来说，“实现民治政府和高效率的行政这两个一切政治体制应该达到的首要目的”。古德诺所提的一些重大问题，如政党控制、某些行政人员长期任职、政党的法律地位、党魁等等，其出发点和落脚点都是提高行政效率，实现民治政府。因而我们可以得出结论，民治政府与行政效率实际上是古德诺政治与行政思想的价值追求，是古德诺探索政治与行政逻辑的目标。正是为了实现行政效率和民治政府这两项价值追求，古德诺在区分政治与行政两种功能的前提下，对美国政府与政治的改进提出了体系化的路径选择。

　　三、实现民治与效率两重价值:功能性前提与系统化策略

　　后世对于政治行政二分法的诟病甚多，像新公共管理者一类的批评家明显将其看作早期行政学的一个典范来大加鞭挞。回归古德诺原著，我们可以看到古德诺并无将其树为行政学典范的意图，而且其真实内涵与后世的不少解读(如前所述西蒙的评论)也是大相径庭。笔者认为，古德诺之所以提出政治行政的区分，主要是基于当时的政治现实，通过确立一种功能性前提，为其后续理论探索与改革主张做准备。

　　古德诺认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。前者即政治功能，后者即行政功能，这是政治行政二分法的基本含义。但是，古德诺是着眼于孟德斯鸠的三权分立学说提出这一论点的。传统上人们认为，美国的政治体制是三权分立学说在实践中的摹本，而古德诺从美国真实的政治生活出发，认为三权分立学说的“极端形式对任何具体的政治组织都是行不通的”，现实中的政府只有两种功能，两项权力，这就是政治与行政。古德诺进而引用美国法院的判词———“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’，每个政府机构都必须容忍其他机构占用公地”，来说明他所谓政治与行政的划分只是功能意义上的，而绝非机构意义上的。“尽管人们能够区分开政府的两种职能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使”，具体而言就是，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常的，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”。这是对于古德诺政治行政二分的完整理解，它本身已经阐明，政治与行政是含混一体的，区分只是相对的功能意义上的。有学者认为，这种政治与行政的区分“对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义……有助于政府管理者正确地识别政治问题和行政问题，从而正确地选择政府的行为策略”。如此看来，常见的断章取义式的解读及批评多少有些草率。

　　正确全面地理解古德诺对于政治行政在功能意义上的相对区分只是第一步，除此还应探明这种区分在古德诺政治行政思想中的作用。在政党分赃制盛行的年代，要把行政从强大的政党政治中解脱出来，离不开政治与行政两种功能的划分。正是威尔逊、古德诺等人把政治和行政区分开来，方才为进一步摒弃政党分赃制、坚持公务员制度做好了理论上的保障工作。也就是说，两种功能的划分对于文官常任、价值中立的文官制度意义重大，而且只有区分开原本混沌的政治与行政功能，才谈得上下一步政治对行政的适度控制问题，也就是政治与行政的协调问题。此外还需进一步指出，协调终究只具有手段意义，民治政府与行政效率才是终极价值。在古德诺的理论体系中，政治与行政在功能意义上的相对区分有着基础性地位，正是在此基础上，古德诺提出体系化的改革策略，从政治对行政的适度控制、行政的适度集权和赋予政党合法地位三个方面，系统地指明了美国政治改革的方向。

　　具体而言，政治与行政之间必须取得协调，而协调的可行途径是政治对行政的适度控制。政治对行政的适度控制，又离不开行政的适度集权。三权分立使得英国式的立法机关对行政机关的控制不可能在美国实现，而只能诉诸法外调节即政党，因而前文所述政党的“尴尬”境地就不得不做出相应地改变。因此，古德诺发展出的改革策略是系统化的，松散的表象之下暗含着内在的逻辑，目标直指民治政府与行政效率。

　　政治适度控制行政。古德诺对此表达了两重意思:一是政治应该控制行政，二是这种控制不应超过必要的限度。他认为“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能代表人民”，所以政治控制行政是建设民治政府的必然要求。那么政治对行政的适度控制，其“度”又在何处?古德诺指出，从事半科学、准司法和准商业或商业活动的人员、“庞大的职员和办事人员阶层”应是长期任职的。在这里，古德诺实际上划定了一个相对清晰的行政区域，该区域不受政治的干涉，以便通过长期任职获取熟练技能，从而保证行政效率。

　　行政上适度集权。古德诺认为当时的美国“各州在发展着一种非常分散的行政体制”，而“地方自治政府倾向于牺牲国家利益”，“国家(或州)法律不被贯彻执行，或者被修改以后贯彻执行”，因而应在行政上适度集权。“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间必要的协调”。在集权之后，行政首长控制下级官员，进而通过政党控制行政首长来实现政治对行政的必要控制。

　　在19世纪的美国，政党在国家政治生活中活动广泛、职权重大却又不负责任，这体现在古德诺所说的徇私舞弊的选举、屡见不鲜的腐败、政党的目的性存在等。虽然政党不负政治责任，但古德诺在考察英国政党和党魁的发展史后，认为政党与党魁不可取消，人们应该做的不是消灭政党与党魁，而是使之真正担负起责任来。为达到这个目的，古德诺提出了三项具体措施:第一，公开化，公司与政党的账目应该公开，以方便人民监督政党;第二，在法律上承认政党，将其作为一种合法的政治团体纳入法制化管理渠道;第三，以法律规范选举的过程，保证选举结果的公正，从而使人民可以通过选举，行使政治权利，使党魁和政党变得负责。

　　四、古氏政治与行政理论的整体评价

　　古德诺的政治与行政思想自有其逻辑。他从考察美国实际的政治生活出发，在功能的意义上区分了政治与行政两种政府功能，以民治政府和行政效率为价值追求，深刻地论述了适度行政集权、政治适度控制行政、将政党的运行与党魁的活动纳入法律途径等美国政府与政治中的重大问题，留给后人一笔宝贵的思想财富。

　　古德诺并没有具体地论说行政的过程、工具和政策，而是高屋建瓴地把握美国政治与行政的架构层面，探讨政治与行政的协调、民治与效率的实现。

　　古德诺兼顾正式制度与法外制度的务实研究，也值得后世深思和学习。“被引用远胜于被阅读的文献”的评价，对于《政治与行政》也是适用的。“政治与行政两分法”，不是流传于后世的笑话，而是在政党分赃制的年代为保障公务员改革所做的理论基础。笔者认为，政治行政两分法的政治意义是大于其学术意义的，对此的理解不应简单地根据道听途说，而应回归古德诺论著的原文，回归19世纪的美国政治现实。另外，行政学在百年之间，关于公平、民主、效率等行政价值的争论从未停止过。

　　古德诺认为民治政府与行政效率并重，二者缺一不可，这是我们在行政学的研究中应该关注的，即要特别注意权衡复杂冲突的价值。

　　正所谓他山之石，可以攻玉。有学者指出:“古德诺的理论虽历经百年之久，但政治与行政二分思想作为西方政治文明，对现今中国具有一定的借鉴意义”。当然，古德诺就美国国情发展起来的理论，并不一定适合中国的政治环境。古德诺所提倡的部分行政领域和人员不应受到政党的控制，这与中国党管干部的原则是冲突的，我们必须坚持党对公务员队伍的领导。但是古德诺思想中追求民治政府与行政效率，与我国建设民主政治和高效政府的目标存在一致性，政治控制行政也就是我们所说的政府应该真正为民负责。政治控制行政的限度问题，亦对我国党政分开问题有所借鉴，那就是真正把党从繁重复杂的行政事务中解脱出来，以专注于大政方针。古德诺主张以法治党，对于我国政党依法活动也是具有启发意义的。无论是执政党，还是民主党派，不仅都要在宪法和法律的范围内活动，而且还应逐步探索创立具体的法律形式，以进一步规范政党活动，使之发挥最大化的作用。当然，以上只是粗线条地描述古氏理论与中国现实的某些关联。本文的目的在于研究如何正确认识古氏理论这样一个基础性问题，希望对后续相关研究有所裨益。

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