地方政府行政监察存在的问题

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　　【题目】地方政府行政效能监察问题探究
　　【第一章】中国地方政府行政效能监察工作研究导论
　　【第二章】地方政府行政效能监察相关理论概述
　　【3.1  3.2】地方政府开展行政效用监察的现状
　　【3.3】河北省S县行政效能监察特色做法
　　【3.4】地方政府行政监察存在的问题
　　【第四章】完善地方政府行政效用监察的对策
　　【结语/参考文献】基层政府行政效能监察水平提升结语与参考文献
　　
   
　　3.4 地方政府行政监察存在的问题

　　我国的地方行政效能监察工作虽然取得了一些长足的发展和进步，特别是近一段时期，随着我国党的群众路线教育活动的深入开展，地方行政效能监察工作上升到了前所未有的高度，得到了突飞猛进的发展和立竿见影的成就，但由于起步较晚，在认识程度、制度建设、工作方法等多方面还有很多没有理顺的地方，还存在许多不足。

　　3.4.1 地方政府对开展行政效能监察的认识不到位

　　一是理论研究不到位，大多认为涉及理论研究的问题大多是中央等高层的职责，地方政治主要的职责是把行政效能监察相关的决策部署执行到位，缺乏理论调研和探索性研究。不仅如此，从我国整体行政效能监察研究也尚处于起步阶段，体现在相关专着少、论文少，研究领域和视角偏窄，较之于国外研究水平还有很大差距。二是认识程度不够，一些地方政府官员在思想上有重“显绩”轻“潜绩”的倾向，对于招商引资、项目建设、城乡发展等能够短时间取得立竿见影效果，关乎政绩考核的工作高度重视，常抓不懈，而对于行政效能建设这种见效慢、没有考核任务的工作，只是作为一般工作，普遍反映为，照本宣科开会，上级喊一喊，下面动一动，很少作为专题认真系统研究，并且重廉政监察轻效能监察工作，重执法监察轻制度研究。三是认识存在偏差，一些被监察者对行政效能监察工作的重要性没有形成深刻认识，甚至，对于开展行政效能监察存有抵触情绪，认为开展行政效能监察是“一阵风”,在大监察活动期间，能够按规定、按要求工作，等活动结束又恢复“老样子”;对于查处违反纪律的行为，有些同志拒不承认，相互抵赖，认为自己运气不好，并没有将其作为理应遵守的准则来看待，更别说以此为镜来不断规范自己的行为。四是群众参与不够，一些地方政府认为增加群众参与，变相增加“信访压力”,很少谋划一些载体来推动群众参与监察工作，或者对于一些“评测活动”“建议活动”的群众带便严格把关，确保不出“轨道”;一些群众对开展效能监察活动没有正确认识，认为都是走形式，没有实质内容，一些企业家考虑自身利益对一些部门不敢“得罪”,没有真实表达自己看法，进而使得一些优化行政效能活动没有达到应有效果。

　　3.4.2 法律体系仍未健全

　　目前，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政监察法》及《公务员法》是目前地方政府开展行政效能监察工作的根本依据，《行政许可法》、《行政处罚法》等一些专门法也包含一些具体规定支撑政府行政效能监察活动。但从实践上来看，已有的行政效能监察法律依据还远不能满足当前监察工作实际，概念的泛化、范围界定不明确等问题仍然困扰着效能监察的开展。一是缺乏单项法律法规，目前从我国层面上讲，还没有出台一部专门针对开展行政效能监察工作的法律法规，一些地方政府根据自身工作需要，出台了一些规章制度，随意性很大，迫切需要在国家层面制定统一的效能监察法律规范。二是法律规章过于笼统，从国家层面上讲，我国目前的《行政监察法》、《行政许可法》对行政效能监察方面的规定过于笼统，缺少具体的程序或相关实体规定，致使开展行政效能监察工作无章可循，一些地方建立了规范行政效能的规章制度，但是缺乏与之配套的监督制约制度，如效能考评、责任追究仅限于追究行政责任，而弱化了法律责任和政治责任。三是立法滞后，立法滞后导致监察滞后，从各地方出台的行政效能监察法规制度来看，更多的强调事后监察，侧重对行政行为结果的监察即对已经发生的行政行为或存在的问题进行监察，从而导致开展行政效能监察起不到有效控制低效能或负效能行政行为的作用，影响了行政效能的监察目标的实现。

　　3.4.3 体制机制建设严重滞后

　　1、行政监察机关独立性和权威性不够。目前，我国现行行政监察体制是双重领导下的监察体制，即《中华人民共和国行政监察法》第七条：“县级以上地方各级人民政府监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关为主。”①这一领导体制就导致行政监察机关要同时接受上级监察机关和同一级人民政府的双重指挥。而这样一方面就导致，行政监察机关面对同一级政府领导，无法对其实质性的监察，当利益上出现冲突时，难免有些地方政府会过多干扰监察工作，实行地方保护主义，行政监察的实践表明，监察机关真正面临的问题是来自政府内部权力干预往往难以抵御，而这也就成为监察对象逃避监督的王牌，也是我国实现社会主义法治的一大障碍；另一方面地方行政监察机关不是独立于政府管理之外的，其办公经费、人员配备等等要受依赖于同级政府的支持和管理，监察机关如何开展工作、开展工作的顺利程度主要取决于政府领导的重视程度。

　　2、行政效能监察工作机构不健全。到目前为止，很多地方监察机关特别是基层监察机关仍然没有设置专门的行政效能监察机构，行政效能监察工作往往由执法监察部门或者党风办、纠风办等纪委部门承担，工作缺乏专业化和连续化，客观上影响了开展地方行政效能监察工作的效果。比如 S 县的行政效能监察工作一直由执法监察、党风办、优化办等科室承担，没有成立专门的行政效能监察机构，虽然设立了 S 县优化效能办公室，但也属于临时机构，后受制于机构合并影响，组成 S 县优化效能领导小组，但其工作只是简单的组织考评，没有真正的履行行政效能监察的工作职能，从而形成了行政效能监察工作多部门参与，但又相互推诿的现象。

　　3、效能评估体系不健全。行政效能监察工作开展的成功与否，很多的关系在于效能评估体系建立的是否科学，效能评估机制的应用是否合理。从目前我国地方政府开展的一系列行政效能评估工作来看，我国的效能评估体系的建设仍然处于起步阶段，距离建立科学全面的行政效能绩效指标体系的目标还由很长的路要走。一是考核指标设置片面化，更多的看重经济指标，比如近两年河北省面临空前的环境保护压力，调结构、转方式、促发展，放弃了“唯 GDP 指标论英雄”的思想，也不再单充的用经济指标来考核一个地区的发展，但一些地方政府还是始终把招商、项目建设、财政收入作为重要的考核指标，片面化的考核形式并没有真正去除。二是考核指标设计不科学，一些地方政府在设计考核指标时往往生搬硬套，没有真正去结合自身发展实际去研究设计；一些效能指标设置片面，内容不全面，没有更加细致或者细化，概念设置十分笼统，操作难易对号入座，影响了被评估者的评判。比如 S 县开展全市事业单位绩效考核，但考核指标往往依据被考核单位年初所报目标来确定，这就造成所涉及指标不能够真正反映该行业的真实情况，更没有达到以评估促进部门效能提升的效果。三是评估手段老套，地方效能监察机关很少使用现代化的管理软件，整个监察评估过程形不成体系，即使有些地方能够意识到现代技术的优势，建立了行政效能信息系统，但苦于人才、物力压力，使得信息系统没有能够充分发挥作用。

　　4、责任追究机制不健全。目前，我国实行的是行政惩戒制度，其法律依据是《公务员法》和《行政监察法》，但由于监察工作过于零碎，法定的惩戒手段难易满足现实监察工作的需要。从现实情况来看，一方面责任划定不够明确，虽然近些年各级地方政府针对行政效能方面的工作出台了许多具体规定或实施细则，但大多还缺少细化表述，常出现“有关”“相关”“相应”等字眼，这就造成有关问责可大、可小，可有、可无，缺乏操作性，另外，体系化程度不高，没有相应及时的把行政效能监察与政治责任、法律责任结合起来，影响了责任的认定。另一方面，地方行政效能监察机关工作人员大多是本地人，存有“老好人”思想，碍于面子或考虑人情，对惩罚结果打折扣，浮光掠影，有的甚至出现监察活动前提前“打招呼”的现象，严重挫败了行政监察机关形象，影响了开展行政效能监察工作的效果。
　　
　　3.4.4 工作思路和方法老套

　　一是思路僵化，创新意识不强，很多地方政府干工作凭经验、走老路，缺乏探索精神，甚至面对监察工作出现的新情况、新问题束手无策，坐等上级安排，等、靠、要思想严重。对经济社会形式下监察工作的新问题不能够准确把握，默守陈规，不能灵活运用行政管理手段去整合内外资源解决问题。二是工作着力点有偏差，开展效能监察的根本目的还在于规范管理和提高效能，促进地方经济社会全面进步，而有的地方行政监察工作往往注重事后监督，把目光聚焦在开展了多少行动，查处了多少案件，处理了多少干部上，一些上级监察机关甚至把一定时期处理几期案件，作为考核下级监察机关的考核指标，这就导致了地方监察机关忙于察案件，而忽视对事前、事中的督促和监察，造成了问题不能在萌芽阶段解决，最后造成更大恶劣影响。比如：15 年新年伊始，河北省纪委监察局就联合下文明确要求各级地方政府最少抓 5 起典型案例，虽然在一定特殊时期起到一些震慑作用，但侧面上影响了地方政府开展行政效能监察工作的着力点，造成了重“显绩”轻“潜绩”的工作作风。三是单枪匹马，带动能力不足，作为行政效能监察的主体机关与其他监督主体还缺乏科学的配合与协调，在监督体系的建立中，监察机关的核心地位还不够明确。一些地方新闻媒体、网络媒体发展较大的中心城市发展缓慢，一定程度上新闻舆论监督这项有力武器还没有真正的发挥；一些地方政务不透明、政策不公开，这就造成了群众诉求反映不顺畅，相应保障机制不健全，行政效能监督不能有效借助群众监督力量；此外行政监察、审计、检察院等监督机关大多单枪匹马开展工作，缺乏相应合作机制，不能形成优化发展环境的合力作用。

　　3.4.5 队伍建设仍需加强

　　行政效能监察工作覆盖范围广、专业性强、工作任务重、责任重大，但从各地方开展行政效能监察工作队伍来看，存在诸多问题。一是队伍力量薄弱，由于纪检监察合署办公体制的原因，专门行政效能监察工作的人员少，有些地方为一个纪委监察局普通科室，只有 4-5 个人负责效能监察工作；有些地方效能监察人员身兼数职，没有专门投入精力和时间来从事行政效能监察工作。二是专业素质不强，地方政府行政监察人员大多既从事效能监察工作又从事党风工作，缺少效能监察专业化培训，在人员组成结构上更缺少专业化人才；同时，由于过分强效独立性监察，缺少地方专业人才的参与，致使很多深层次的问题被遗漏，不能促进行政效能取得实质性提高。比如：在纪检监察内部的培训中，多为政治思想或专业性工作培训，很少针对地方金融、审计、城建等重点工作，进行相关知识的普及培训，致使查办案件不够深入。三是个别人员存在“官本位”思想，效能监察机关理应成为一个地区所有政府部门提升行政效能的表率，但一些监察人员身为行政效能提高的推行者，却知法犯法，用国家赋予的权利进行“寻租”,没有严格要求自己，更别说发挥表率作用；一些监察人员认识水平低下，认为自己是全地区行政效能的监督者，高高在上，执法粗暴，让被监督者反感，对提升行政效能监察水平起了反作用。