社会治理体制创新的前提和要点分析

　　中共十八届三中全会对于全面深化改革作出了科学设计和系统部署。全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) ，明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，把创新社会治理体制作为全面深化改革的重大战略任务，不仅标志着我国的改革开放事业已经推进到行政体制改革的深层次领域，而且为行政体制改革指明了方向: 由传统的社会管理模式转变为现代的社会治理体制———这是一场从理念到方法、从体制到运行机制的深刻的社会变革，需要我们把握科学理论，确立正确原则，找准工作重心，积极稳妥推进。

　　一、创新社会治理体制的理论依据和实践基础
　　
　　历史唯物主义关于社会基本矛盾的理论，深刻揭示了社会改革的历史必然性，是我们各项改革事业的根本指导思想。历史唯物主义认为: 现实的人及其活动是社会历史存在和发展的前提，“历史活动是群众的事业。”由于人与历史的关系具有类与历史、群体与历史、个体与历史等多层关系，因此，“历史是这样创造的: 最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数相互交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史的结果……每个意志都对合力有所 贡 献，因 而 是 包 括 在 这 个 合 力 里 面的。”

　　“无论历史的结局如何，人们总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史，而这许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样作用的合力，就是历史。”

　　历史唯物主义关于历史合力的理论，充分肯定了不同社会群体和单个的意志和力量在社会历史发展中的作用，为我们行政体制改革指明了方向。

　　人类历史进入 21 世纪，国际经济一体化、各国政治民主化进程的推进和市民社会的发展，对世界各国传统的官僚体制产生了全面的冲击，尤其是对公共行政管理体制带来严重的挑战。一种新的公共行政管理理论———社会治理理论———应运而生。近年来，经过西方理论家的研究、阐释和发展，通过国际组织和西方国家的政治与行政实践，已经成为指导公共管理实践的一种新理论和新理念，对世界各国的行政改革探索产生了重要的影响。所谓“治理”，是指各种公共的、私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，是介于统治与管理之间的政府对公共事务的治理之道。

　　其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，基本目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，基本方法是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动。同“统治”相比较，“治理”具有相互区别的四个特征: 一是管理的主体、客体不同。就主体而言，统治的主体是指以公共权力为后盾的公共组织及其公务人员，政府是管理的中心和关键，治理的主体则是除政府或公共权力组织外，还包括其他各种社会组织; 就客体而言，统治强调政府是社会生活的控制者，人们的一切都是其调控的对象，治理则因主体的不同而客体相异，它既可以是一个企事业单位，也可以是一个民族、一个国家甚至是世界范围内的事物。二是管理手段方法的不同。统治的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段，以实现对社会的强力控制。而治理手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。三是权力运行方向的不同。统治主要遵循的是韦伯所设计的层级式的控制，运用政府的权威、权力，沿着层级线自上而下地对社会事物实行单向度的控制，被管理对象主要是接受和服从。治理则主要通过各个参与的主体的协调和沟通，迈向共同的目标。其权力的流向是双向或多向的，权力运行向度是多元的、相互的，是一种上下互动的过程。四是追求目标和评价标准的不同。统治的理想目标为“善政”，其构成要素是严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。

　　这种善政以传统的社会统治结构和韦伯式官僚体制为基础，以传统的政治与行政理念为导向。而治理的目标是“善治”。其本质特征在于它是通过政府与公民对公共生活的合作管理，实现公共利益最大化。按照俞可平最新的观点，善治包括相互联系的十个基本要素，即合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。

　　概括地说，治理理论的要义有四: ( 1) 治理强调管理主体包括政府但又不限于政府; ( 2) 治理强调国家与社会组织间的相互依赖关系; ( 3) 治理强调管理对象的参与; ( 4) 治理强调围绕提高管理效率，创新管理方式。可以看出，治理理论突破了传统的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、政府与社会之间的分界线，对管理的主体、方法、职能等各方面赋予新内涵，较之于传统的公共行政和公共管理理论具有更为广泛的涵盖面和更为广泛的适用性，更加符合发展了的社会历史和社会生活实际。

　　必须看到，治理理论是经济全球化、社会多元化和民主化进程背景下行政改革的必然结果和产物，对世界各国公共行政的改革具有理论支撑和指导意义。在治理浪潮的推动下，西方各国纷纷采取一系列措施，进行公共行政改革。公共行政已经开始从政府垄断走向市场参与、从金字塔的官僚组织走向扁平式( 非官僚体制化) 结构、从集权行政走向分权行政、从统治行政转向服务行政，成为一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。所有这些，对于我们创新社会治理体制、改进社会治理方式、提高社会治理水平都有指导和借鉴意义。

　　二、社会治理体制创新的价值目标和首要前提
　　
　　创新社会治理体制是一项复杂艰巨的系统工程，既需要有与传统社会管理体制、机制、方法、习惯决裂的勇气，也需要善于学习借鉴先进国家的成功经验，更需要在实践中不断探索和创新。其中，价值目标和首要前提的确立具有至关重要的意义。

　　《决定》明确指出: 全面深化改革的总目标，是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，而“着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序”则是我们创新社会治理体制的根本目标。这个目标共同构成了全面深化改革、创新社会治理体系的价值目标。这个目标既充分彰显了我国社会政治制度的根本性质，又全面贯穿着科学发展观的基本精神，实质是坚持增强社会发展活力与增加社会和谐因素的统一，坚持促进社会发展与人的发展的统一，坚持在发展中保持和谐与在和谐中推进发展的统一。从根本上讲，创新社会治理体制，就是要建设既充满发展活力又保持社会和谐，既促进社会安定有序又促使人民安居乐业的现代化中国。实现这个目标，就必须创新社会治理体制、提高社会治理能力。

　　创新社会治理体制的首要前提是法治。善治首先是法治，社会治理必须依法治理。一方面，在现代社会，法治已经成为治国的基本规则，法治兴则国家兴，法治强则国家强。法治不仅是“善政”的基本要求，而且是“善治”的根本保障，没有法治就没有善治。另一方面，在我国，与法治相对立的人治不仅具有悠久的历史传统，而且具有丰厚的现实土壤。我国的法治建设，同完善市场经济体制、建设政治文明以及依法治国的客观要求相比，还存在不少差距，远远不能满足创新社会治理体制的需要。大力弘扬法治精神，努力培育法治意识，切实推进法治建设，已经成为创新社会治理体制的首要前提。立足我国现阶段法治建设实际和创新社会治理体制的需要，我们的法治建设要坚持以下四个原则:

　　一是法律至上的原则。“法乃国家布大信于天下。”法律至上，就是要使全体社会成员包括各种社会组织机构尊重法律、敬畏法律、在法律范围内活动，特别是要把权力的运行纳入法律设定的轨道; 法律至上，立法机关就要依法立法，行政机关就要依法行政，司法机关就要依法审判，执政党就要依法执政，任何组织和个人都不应该凌驾于法律之上; 法律至上，就应当让所有的守法者获得制度红利，让任何以身试法者受到严厉惩处，让法治精神成为社会的基本精神，让法治文化成为民族文化的传统和基因。遵循“法律至上”的理念，创新社会治理体制的战略任务才可能达成，创新社会治理体系的价值目标才可能实现。

　　二是科学立法的原则。法有良法，亦有恶法。亚里士多德认为: “法治应包含两重意义: 已制定的法律应获得普遍的服从; 而人们所遵从的法律本身应该是成文的和良好的。”为此，必须要科学立法。法乃公器，公则生威。法治与人治、专制的根本区别，在于前者是以众人之意治众人之事，后者是以一人之意治众人之事。科学立法，首先必须坚持以人为本、立法为民理念，使法律符合最广人民群众的意愿，维护最广大人民群众的利益，保证全体公民在经济、政治、文化和社会生活的各个领域依法享有广泛的权利和自由。其次，法治的基本精神是维护社会的公平与正义，没有公平与正义的立法和司法都是恶法。科学立法，必须以权利公平、机会公平、规则公平为基本准则，切实尊重和保障人的基本权利，把公正、公平、公开原则贯穿于每一部法律法规制定的全过程。再次，法治建设是一项综合性的系统工程，必须加强顶层设计和总体规划。法治建设是经济、政治、文化、社会和生态文明建设的法治支撑和保障，立法、执法、司法、守法相互联系，不可分割。

　　需要我们立足国情实际，着眼长远发展，制定全面推进依法治国的总体方案; 需要我们统筹协调，使法治贯穿改革发展稳定全过程，覆盖国家治理和社会管理各领域，做到协同推进。

　　三是严格执法、公正司法的原则。有法不依，法律就形同虚设; 执法不公，法律就失去尊严。公平正义是司法的生命和灵魂，只有公正司法才能匡扶社会正义，只有司法公正才能引领社会公正，司法不公必然败坏社会公平，践踏社会正义。严格执法，就是要依法办事，违法必惩，使每一个社会成员、社会组织机构都在法律的范围内活动; 公正司法，就是要使每一个司法案件都体现公平正义，切实做到在法律面前人人平等。为此，我们必须深化司法体制改革，进一步优化司法职权配置，完善审判权、检察权运行机制，建设公正权威的中国特色司法制度; 必需严格规范司法行为，切实遵守法定程序，准确适用法律法规; 必须加强政法队伍建设，提升司法理念、业务能力和工作水平，切实维护司法公信力和权威，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

　　四是自觉守法、监督执法的原则。法律是具有强制性的社会行为规范，违法就要受到惩罚。法律的效力来源于强制性与自觉性的统一，强制性与自觉性相结合，法律就会发挥出巨大效力。因此，自觉守法既是法治的基本要求，也是法治的重要基础。这就要求每一个社会成员都成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定扞卫者，社会全体成员都必须自觉履行法定义务，依法维护合法权益，切实尊崇宪法和法律，自觉在宪法和法律范围内活动，杜绝无法无天、以言代法、以权压法和徇私枉法。提高自觉性需要加强监督性。无论是立法、司法、守法，无论是社会成员还是社会组织，无论是普通群众还是公务人员，在法律遵循上都需要接受监督和加强监督。加强监督，必须建立完备的监督机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，特别是要大力加强公民监督、媒体监督、民主党派监督和法院监督，保证法治在阳光下运行。

　　上述四个原则相辅相成，共同构成创新社会治理体制的基本前提。***总书记指出: 要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”，这为全面推进依法治国、创新社会治理体制指明了前进方向。

　　三、社会治理体制创新的关键环节和重点领域
　　
　　创新社会治理体制，涉及到包括政府在内的各种社会层面，覆盖社会政治、经济、文化等社会生活全体。既需要统筹协调，整体推进，更需要抓住关键，重点突破。

　　同传统的社会管理体制相比较，社会治理体制的根本区别在于参与主体、参与方式和运行目标不同。前者以政府为唯一主体，包揽一切社会事务，运用权力管制，维持对社会的统治，实现“善政”; 后者则把政府、社会组织包括社会成员等作为共同主体，在政府原有管理方式之外，通过社会自我管理的方式，采用新的方法和措施，不断提高管理的效率，促进社会的公平、正义和公共利益最大化，实现“善治”。长期以来，我国在计划经济体制下，逐渐形成了 “大政府、小社会”和“政社不分”的管理模式，政府运用超强制行政手段对社会进行全面管理。其结果，不仅使社会缺乏自我管理和自我发展能力，而且同市场在资源配置中的决定性作用直接相矛盾，在根本上难以适应全面深化改革的要求。因此，在我国创新社会治理体制的关键环节是厘清政府和社会的边界，明确职责，政社分开，重点领域是转变政府职能，最大限度地激发社会组织的活力。

　　( 一) 厘清政府、社会边界，加快实施政社分开
　　政府组织和社会组织是现代社会的两大基本组织形式。同政府组织一样，社会组织从事的是社会公益事业，服务于社会公共利益，提供的是社会公共物品。与政府组织不同，社会组织具有民间性、非营利性、自治性和志愿性的特征，它们在体制上独立于政府，不属于政府建制，也不直接受制于政府权威。一般地讲，政府组织提供的公共服务，主要是创造维护公平正义的社会环境和基本的社会保障制度和系统，包括基本住房、基本医疗、基础教育和基本养老等，其余则应通过社会自我治理去实现和完成。由于历史的原因，我国的社会组织行政化倾向比较严重，许多社会组织都是政府主办的，不仅严重依赖政府，而且受到政府行政权力直接的过多的干预，管办一体，政社合一，责任不明，严重削弱社会组织的自治性和独立性，使之失去其独立发展的条件。与此同时，政府的职能被无限放大，成为有限能力的无限责任公司，其结果，政府不仅管得过多过死，既管不了也管不好，而且把自己置于社会矛盾的风口浪尖，疲于应付各种事务，难以服务。更为严重的是，一个时期以来，在教育、医疗、住房、养老等应该由政府承担主要管理责任的基本民生领域，反而被推向市场，走向产业化，而那些应该由社会自我治理的部分，却出现了“被过度管理”，进一步由职能边界不清走向职能错位和功能缺失。解决这一问题，首先要切实实行政社分开，厘清政府与社会的职能边界，坚定不移地推进社会组织去行政化，增强自主性和活力。十八届三中全会《决定》明确提出，要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，要“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。这可谓一语中的，抓住了关键。

　　( 二) 准确把握政府职责，切实转变政府职能
　　政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应该承担的职责和所具有的功能，具有代表公共利益、公共意志和公共权力的广泛性和维护公共利益、公共意志和公共权力的强制性的特点。在现代社会，政府的主要职能是进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

　　在全球经济一体化条件下，为公众提供优质的公共物品日益成为政府管理社会事务的根本任务，包括充分的民主和自由、良好的社会秩序、优美的生活环境、完善的社会保障体系、繁荣的文化事业等等。在我国，创新社会治理体制的根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变，完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。基于此，笔者认为，转变政府职能的主要方向有三:

　　一是由事务型管理向服务型管理转变。传统管理体制下，事无巨细，政府不仅统管，而且通管，大到国计民生，小到发耗子药，政府的职能没边界，责任无限，陷入各种具体事务不能自拔，站在矛盾的风口浪尖疲于奔命，是典型的事务型政府。转变政府职能，首先是从事务型向服务型转变，即把为经济社会发展服务和为社会公共利益服务、为公众提供优质的公共物品作为政府的核心职能，围绕为经济社会发展创造良好的社会环境、保障和改善基本民生、完善社会保障体系、建立健全公共服务体系、维护社会稳定、促进社会健康发展开展工作，把社会事务交由社会自治自理，使政府从具体事务中解脱出来，变事务为服务，更好地发挥政府职能。

　　二是由微观管理向宏观管理转变。政府实现由事务型管理向服务型管理转变，必须加强和改善宏观调控，实现由微观管理向宏观管理转变。宏观管理就是“战略管理”，主要是制定社会的发展方针、计划、目标、政策和制度，确定其发展的根本原则和方法。社会是作为系统而存在，作为过程而发展的，需要运用发展观点和系统方法进行顶层设计和整体管理; 任何社会管理组织，都不可能也不需要覆盖社会领域的全体和包揽社会生活的全部。政府职能转变，就是要在全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的基础上，加强宏观管理，进行宏观掌控，从具体管理社会事务转向制定发展方针、计划目标、政策制度，确定发展的原则和方法，建立健全包括宏观调控体系、市场监管体系、社会保障体系和公共服务体系在内的宏观管理体系，营造公平、公正、稳定、有序的社会环境。惟其如此，政府才能切实履行自己的基本职责，发挥社会管理的主体作用。

　　三是由单一的行政管理向经济、法律和行政相结合的管理转变。现代社会是一个利益多元化、需要多种化、文化多样化且高速发展、高度复杂的有机体，仅仅依靠某种单一的手段或方式难以合理有效地履行政府的职能，必须运用经济、法律和必要的行政手段综合治理。尤其是在市场经济条件下和全球经济一体化的背景中，政府履行职能，必须立足充分发挥市场在资源配置中的决定作用，运用法律和必要的行政手段，为市场主体服务，为发展创造良好环境。结合我国实际，转变政府职能的当务之急应该是简政放权，大量减少行政审批项目和下放行政审批权限，由审批型事务型政府向法律型服务型政府转变，尤其是在经济领域，应该由事前审批向事后监督发展。

　　( 三) 培育发展社会组织，激发社会自治能力
　　如前所述，社会组织是社会治理的重要力量。创新社会治理体制的一个重要内容，就是培育发展社会组织，完善社会组织体系，充分发挥社会组织的作用。改革开放以来，我国社会组织得到快速发展，从数量到质量，从种类到层次，都具有较大的提升。但是，由于多方面的原因，我国的社会组织同发达国家相比，同创新社会治理体制的要求相比，还存在着发育不够成熟，功能不够完善，法律法规不够健全，行政色彩浓厚，地位不够独特，作用不够充分等问题。为此，我们着重需要从两个方面进行突破:

　　一是营造公平公正的发展环境，大力培育发展社会组织。培育与发展是有机的统一，没有培育就没有发展，离开发展培育就失去意义; 培育与发展的前提是公平公正的环境。立足我国实际，营造培育发展社会组织的环境，关键是要把社会组织和政府在体制上分开、对社会组织在管理上分类、使社会组织在机制上健全。当前，要把社会组织从对政府的过度依附中独立出来，成为具有相对平等地位的社会治理主体，按照《决定》的要求，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，逐步把同政府职能无关或关系不大的社会团体与政府脱离。与此同时，要建设社会组织服务平台，加大对社会组织发展的扶持力度，建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制，扩大对社会组织的税收优惠政策范围，尤其要加快推进政府向社会组织购买公共服务。

　　二是完善社会组织结构，加强社会组织管理。社会组织的重要职能是提供公共服务，为此，要大力发展民生性、公益性社会组织，优先发展经济类、慈善类、民办非企业单位和城乡社区等社会组织，根据社会组织的功能，完善社会组织结构。培育发展社会组织，充分发挥社会组织的作用，必须加强对社会组织的管理。加强对社会组织的管理，关键在于管理的规范化、制度化和法制化，重点在于完善社会组织监管体系，建立健全准入与退出、激励与监督相结合的机制。同时，要加强社会组织自身建设和规范管理，建设法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行规范的社会组织，为社会组织健康发展和有效发挥作用注入活力。

　　综上所述，创新社会治理体制是一场从理念到方法、从体制到运行机制的深刻的社会变革。

　　实现这个变革，需要我们始终围绕“完善和发展中国特色社会主义制度”和“维护最广大人民根本利益”的目标，用与传统社会管理体制、机制、方法、习惯决裂的勇气，坚持把依法治国作为首要前提，抓住厘清政府和社会的边界、转变政府职能这个关键环节，把充分发挥社会组织作用、激发社会活力作为重要抓手，统筹兼顾，协调推进，重点突破，创新中国特色社会主义的社会治理体制，推动全面深化改革的顺利实现。

　　参考文献:

　　［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］．
　　［2］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林着作编译局编选． 马克思恩格斯选集( 第四卷) ［M］. 北京: 人民出版社，1995.
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　　［5］***． 依法治国、依法执政、依法行政共同推进［EB/OL］．