政事关系中公关行为问题的机理分析与防治

　　引 言
　　
　　根据 2011 年《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，本文的事业单位特指从事公益服务的事业单位。

　　政事关系，是指政府与事业单位间的相互关系，“其内容是政府机关与事业单位两种不同的组织形式在公共服务过程不同的职能、不同的运行方式以及由不同职能、不同运行方式形成的关系”。

　　政府在处理与事业单位的关系中，特别讲究行政归属、强调行政审批、注重行政效果。事业单位不仅在开办资源（人、财、物）方面要直接仰仗政府的“鼻息”，而且其事业项目审批权和事业质量的评价权，也拽捏在上一级主管单位人事机构（政府主办部门）之手。事业单位的公关行为应运而生。

　　本文的事业单位公关行为，是指事业单位公职人员在公务活动中，为了部门或私人利益,滥用公共权力，向主管部门进行公关活动从而侵害公共利益的行为。由于该行为以公务的名义，是部门集体赞成或者默认的，必须利用正式制度的漏洞。因此，理清政府与事业单位的权力关系和利益关系，探寻公关行为的影响因素和成因显得尤为重要。

　　政事关系中事业单位公关行为的现状分析
　　
　　目前，我国政府集事业所有者、行政管理者、事业运行者于一身,既是事业单位的所有者，又在很大程度上干预事业单位的管理经营权。由于事业单位并不具有独立法人地位，又缺乏与政府部门严格的组织界限，在依附于政府各个部门的同时，又带有很强的行政性质，有着极强的公关行为压力和动力。事实上，政事关系也存在不少公关行为的问题，有待进一步规范。

　　1.公关行为原动力：事业单位对政府的依附
　　如前所述，政府机关通过资源提供、行政管理、财务拨款等多种权力，领导、管理、包揽许多应由事业单位行使的权力和职能。事业单位对政府的过分依赖，使公共财政将其各项支出大包大揽，“事业单位各项事业经费支出占政府财政总支出的 30%左右,其中地方财政支付大部分。”

　　为了争取更多的决策权、执行权、评估权、财政权，事业单位有向政府主管部门公关行为的动力。事实上，具有很强行政色彩的许多事业单位，都不愿脱离政府这座靠山，希望留在“体制内”。

　　2.公关行为助力：事业单位行政化严重
　　目前，事业单位的管理人员套用行政级别进行管理，不论组织形式，还是组织功能等各方面，都参照政府行政机关来管理事业单位人员。事业单位工作人员往往拥有“事业身份”和“国家干部”双重身份。事业单位的工作人员因为担心失去依附政府机构所带来的利益，有着公关行为的强烈动机。而目前对公关行为，尤其是腐败行为的查处主要依赖内部监督，而内部监督的主体与对象往往同属一个行政体系。考虑到公关行为利用的是公共资源（公物、公款、公共资产），受益面包括了行贿人、受贿人、行贿单位、受贿单位，甚至这个地区的民众，大家利益均沾。在“法不责众”的心理下，出于“理性经济人”的考虑，内部监督往往被行政潜规则一体同化和约束，公关行为在所难免。

　　3.公关行为压力：领导干部选拔任用机制尚未形成
　　目前，我国事业单位绩效评存在主体倒置现象，在事业单位自我评价和社会公众评价之间倾向自我评价；在上级领导评价和直接服务对象评价之间倾向上级领导评价。同时，事业单位负责人员仍由政府委任,体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。事业单位领导班子为追求其工作绩效、得到上级主管部门的认可和社会的接受，往往会追加财力、物力、人力的投入，而事业单位大都由政府机关主办，依靠财政补助，因此必须与主管单位“搞好”关系。因为具体工作运行中经费的使用状况和工作绩效水平是由政府进行评估，而政府往往在计划对事业单位某项公益事业投资时仅仅考虑投入总额，而缺乏有效的管理监督和事后评估。因此，有着以单位名义的行贿、公款超标消费或者提供特殊服务的压力。

　　4.公关行为能力：财务监督力度不足
　　现实中，政府的财政补助常常不足，市场化进程又刺激着事业单位的创收神经，某些事业单位往往将职权或公益地位当成一种创收手段。通过增设收费项目、增加管理环节、提高收费标准等方式创收。同时，这些创收又与单位和领导的绩效考核挂钩，与单位职员的考核、提职、奖金、福利等挂钩。创收得越多，返回给单位提成甚至政府财政就越多，因而在事业单位、公职人员、地方政府之间，结成私利与公权力错位纠缠的利益共同体，通过“做大开支、隐藏收入、上交债务”等方式，追求利益共同体及其成员各自利益的最大化，形成了“一荣俱荣，一损俱损”的腐败链。由于事业单位的财务监督不足，因此很难发现该腐败链，这就为公关行为创造了能力。

　　政事关系中公关行为问题的机理分析
　　
　　由于事业单位的不独立性和领导班子在金钱、声誉、晋升、权力等因素的刺激下，可能会背离其公共利益最大化的公权力代理人的目标，产生向政府主管部门公关行为的意图。意图产生之后，作为“理性经济人”的事业单位领导班子，将对实施公关行为进行成本———收益分析，只有预期收益大于预期成本，才会产生强烈的实施公关需求。当且仅当大量的公关机会存在，双方才会真正实施其公关计划。公关行为计划实施后，如果及时遭到查处，将会对活动双方的公关意图产生负强化，在很大程度上会降低其公关意图，反之，则会产生正强化，使其产生更强烈的公关意图，形成恶性循环。具体如图 1所示。

　　单个事业单位公关行为对整个事业单位公关行为具有强大的“负外部性”。由于公关的机会和监督机制漏洞的存在，公关行为呈现出从无到有、不断扩大的状态。

　　一方面，“法不责众”心理下的行为主体内部希望公关行为圈不断扩大，圈内人力量越大，参与的行为者越多，受惩处的机率越小；另一方面，圈外行为者具有加入圈的需求，尤其是在通过正式规则期望目标不断受挫，而通过公关可以达到目标的情况下该诉求会更加强烈。当少数事业单位以这种方式获得目标利益时，其他单位自然纷纷效仿，通过公关“拉关系、要资金、要政策”。公关行为呈现出不断向外扩展的“外卷式”扩大路径，终而形成羊群效应或“不得不公关”。具体如图 1、图 2 所示。【图1-2】

　　
　　事业单位公关行为的防治对策建议
　　
　　在现实生活中，事业单位与政府出于各自的利益和目的，而对同一事件有不同处理方式。这种情况下，双方各自具有 3 种选择，即消极抵抗、不予理睬及积极治理。所谓消极抵抗，即无视另一方行为，继续破坏现行规则。其产生的社会效益设定为 -4；不予理睬，即不再破坏，但也不会治理。此时产生社会效益设定为 0；积极治理，即整顿公关行为，但由于治理速度普遍慢于破坏速度，因此产生的社会效益设定为 2。具体博弈情况如下表所示。【表】

　　
　　从上表可看出，政府与事业单位均采取积极治理的态度时（其趋向为正和博弈），总收益达到最大化，达到帕累托最优状态。而双方各自追求自身利益而抛弃共同的公共利益，不仅不能达到总利益的最优化，甚至会使各方利益都受到损害，即两败俱伤的博弈结果（其趋向为负和博弈的结果）。因此，必须加以有效的防范。

　　否则将破坏政府、事业单位与社会的关系，降低行政效率等。

　　1.明晰产权，改革事业单位资源配置机制
　　我国的事业单位一直由政府统一进行配置、管理。资源配置机制存在的诸多弊端, 为公务腐败提供了可乘之机。应进一步理顺地方政府、各职能部门、事业单位、市场竞争主体之间的关系。在坚持事业单位所有权不变的前提下,依法将使用权和经营权分离, 引入公共资源市场化配置方式，提高资源配置的透明度。加强权利与义务法定化, 尤其是加强对政府资源配置权力的约束与监督, 防范公权力对公共资源特许经营权公正配置的破坏,预防滋生腐败等行为。

　　2.加强权力分配机制的透明性和确定性
　　一些地方政府及其职能部门既可代表国家对事业单位行使资源管理权，又可从自身利益出发行使幵发经营权。在此过程中极易滋生行政交换行为。其最主要的原因则在于: 地方政府一定程度上影响着事业单位所有权、经营权和管理权，而且会根据不同的时机、环境，有差别地决定对事业单位授权的内容、程度和方式进行权力配置，而且各个事业单位的权力、资源配置机制不透明、不确定。因此,必须加强权力分配机制本身的透明性和确定性，保证权力之间的相互监督与制约。

　　3.控制政府、事业单位的预算
　　由于事业单位严重依赖政府财政，而我国的预算制度仍存在不少漏洞。这些漏洞创设了巨大的租金空间，引发了事业单位与主管部门、事业单位与掌控财权的部门或官员之间的公关行为。“政府部门收支行为的不规范，在很大程度上源于非规范化的现行财政管理制度”。因此，必须有效衔接预算审批与公共政策的制定，通过预算审批来约束政府、事业单位的相关行为。实行严格的预算管理，将预算外支出、收入全部纳入管理体系之中。加大对财政的监督，提升预算编制过程的公开性和参与性、预算案本身的完整性和详细性，并严格执行预算，预防预算执行软约束，提高预算透明度，以有效堵塞预算执行过程中容易滋生公关行为的漏洞。

　　4.对接政府评价和社会评价，完善晋升考评制度
　　当前，在事业单位绩效考评上，政府评价和社会公众评价呈背离趋向。政府应在合法的框架下与事业单位开展充分的信息交换、利益交换。同时，“防范与遏制事业单位与政府主管部门的寻租、腐败行为,必须加强公共资源配置的过程性或执行性管理，要提升两者的过程性或执行性管理水平”。[4]此外，还应建立事业单位评估结果的反馈机制，尊重民众对反馈机制的话语权，疏通公众参与渠道，防治权力机关“暗箱”操作、公关行为。积极推进人事制度改革,构建科学的选拔晋升机制, 完善晋升考评制度，建立干部晋升责任制，预防人事变动中的腐败现象。

　　结 论
　　
　　政事关系的公关行为现象，将造成资源配置混乱、经济停滞不前、损害政府形象和政府公信力。因此，必须加快政事关系改革步伐，使两者的行政行为规范化、公开化、制度化、透明化。当然，这是一个漫长的过程，不可能毕其功于一役。只有制度设计到位，制约和监督才能够真正起作用，才有可能敦促事业单位参与规范化竞争，建立和维护良好的行政秩序，提高政府的公信力。

　　参考文献：

　　[1]赵立波.政事关系的理论阐释和现实治理[J].中国行政管理，2007（1）.
　　[2]邹凌云.公益类事业单位改革定位的思考[D].北京：中央民族大学（硕士学位论文），2013.
　　[3]高培勇，马蔡琛.打造反腐倡廉的财政制度基础[J].李秋芳、杨海蛟编，反腐败思考与对策———中国社会科学院惩治和预防腐败体系理论研究论文集，中国方正出版社，2005.
　　[4]樊娟.公共资源配置腐败及其防治研究[D].长沙：湖南大学（硕士学位论文），2011.