电子治理和治理能力现代化的关系分析

　　一、引言

　　当代中国正处于社会发展转型的关键时期，迫切需要创新社会管理、加强社会建设来适应这个现代化进程。治理能力现代化目标的实现，需要以新的治理理念、治理结构、治理手段为支撑。而电子治理作为一种新的治理形式正在被广泛关注，其治理理念、治理目标、治理过程、治理结构、治理途径与推进治理能力现代化有着密切的联系和积极的促进作用。

　　二、电子治理和治理能力现代化的基本内涵

　　（一）电子治理的基本内涵

　　电子治理是近年来国际上针对网络化与信息化时代的来临而提出的一种先进的社会治理形态，并在理论研究领域和实践过程中引起了广泛关注的热点问题。

　　国外学者对电子治理内涵的界定主要有：①电子治理是通过利用ICT工具，如互联网、无线通信和计算机为政府过程提供电子解决方案，以提供便利、经济和有效的治理。

　　电子治理可以被描述为地方政府在与社会组织、公民和企业顺畅交流的情况下运用信息通信技术获取政策目标的能力。

　　电子治理是一种公民和管理者的伙伴关系，成功的电子治理包括政府和公民双方的互动，依赖于公民如何在计划、决策和管理过程中嵌入并负责。

　　而国内学者对电子治理内涵的分析有广义和狭义两个角度。广义的电子治理有两方面的涵义：一是应用电子的理论、技术与方法对社会、政治、经济、文化等各个方面以及人类与自然的各个层面进行上下互动的管理；二是对一切与电子有关的事物与情况(或者说一切应用“电子”的事物与情况)进行主动、积极的管理。

　　狭义的电子治理涵义是指利用信息通信技术(ICTs)对公共事务领域进行治理。

　　从已有的关于电子治理的理解看，主要呈现出以下核心特征：以信息技术为媒介，信息储存量大、传播速度快。以电子化为平台，参与群体和参与程度不断扩展提高，民主氛围不断强化。公民利益诉求及时表达，能及时为公民的政治参与、维护切身利益提供优质高效的服务。电子治理的本质是对政务流程的再造，利用信息技术和其他相关技术，来构造更适合信息时代的政府结构和运行方式。电子治理是走向善治的必由路径，其目标是实现善治。

　　显然,学界关于电子治理的理解充分认识到信息技术对社会治理的重大影响和治理理念的应用，强调电子治理是一种符合信息时代社会治理发展的新理念、新技术和新手段，强调电子治理多元主体之间的互动性对实现治理目标的积极作用。我们认为，电子治理是指以政府、社会组织、公众为主体，以信息技术为媒介，在社会、政治、经济、文化等公共事务治理活动中，各主体间为实现公共利益最大化而进行的超越时间、空间和部门分隔的制约，主动参与、互动交流的一种新型社会治理形式和手段。

　　（二）治理能力现代化的基本内涵

　　治理能力现代化作为全面深化改革的目标首次提出于十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，治理能力现代化的提出是中国治国理政理念发展的新阶段，也是中国特色社会主义国家治理理论的新亮点，体现了对国家治理目标的价值追求。

　　目前，学者们关于治理的内涵阐释见仁见智，但也形成了治理特征上的基本共识，主要表现为：第一，治理主体的多元性。治理主体不再专指传统社会管理意义上的政府，还包括政府之外的治理主体，例如社会组织、企业和公众也应当积极参与到社会公共事务的治理之中。第二，治理过程的互动性。强调各治理主体之间互动的参与过程，注重各治理主体的共同参与，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社会公共事务的管理，治理所拥有的管理机制是合作网络的权威。第三，治理过程中管理方式的民主化。

　　更多强调的是“共管”与“共治”的有机结合。第四，管理手段的现代化。充分认识到现代信息技术在社会治理中的积极作用，强调利用信息技术提升政府管理的效率。第五，治理的目标是“善治”。通过善治实现社会公共利益最大化的治理目标。第六，权力运行的向度多维。与传统意义上主要强调自上而下的权力运行不同，治理则是自上而下与多向不悖的有机结合。

　　综上所述，治理是指政府、社会组织和公民等社会主体，在社会公共领域治理过程中，彼此之间通过参与、协商等形式实现社会公共利益最大化的一种公共管理过程。

　　所谓能力，《现代汉语词典》的解释为：“能胜任某项任务的主观条件。”治理能力则是指在党的领导下，以政府为主导，社会治理多元主体共同参与，以善治为目标，实现社会公共利益最大化及社会和谐进步必须具备的各种主客观条件。

　　现代化是一个庞大而复杂的系统，概而言之，是指由农业社会向工业社会乃至向信息社会的整体性转型，其突出的表征是机械化、信息化、科技化、市场化、社会化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化等一系列过程。治理能力现代化是以一个国家治理体系的制度化、民主化、法制化为表征的，在社会经济发展变化的基础上，国家在社会公共事务领域能够积极调动各治理主体的参与积极性，通过相互参与、协商、合作等治理形式，为实现社会公共利益最大化、达到“善治”目标，各治理主体参与国家公共事务治理的能力不断提升的革新发展过程。

　　三、电子治理和治理能力现代化的关系分析

　　应当说，影响治理能力现代化的因素是多方面的，包含治理主体、治理体制、治理理念、治理方式手段和治理途径等。电子治理作为适应时代发展而提出的治理形式、治理理念、治理结构，在治理能力现代化和治理体系完善的过程中起着积极的推动作用。与此同时，治理能力现代化的推进也为电子治理的发展提供宏观的制度、技术环境的保障和理论支撑。

　　(一)电子治理理念与治理能力现代化理念相契合

　　电子治理的理念来源于治理理论，是治理理念与信息技术在国家公共事务管理过程中的运用。而治理能力现代化的提出与推进体现出国家治理理念的新发展，二者在理论层面和实践发展过程中有着多方面的契合性。

　　⒈民主理念的契合

　　不论是电子治理还是治理能力现代化，都包含着民主化的理念。即都强调多元主体参与，激发社会活力，公民、企业、利益相关的社会组织等都将参与到社会公共活动的管理过程中，提高协同参与主体的积极性，形成“平等参与，协同治理”的基本格局，培育理性的民主氛围。在不断参与公共事务管理活动过程中使民主成为人们的一种价值理念，切实维护各方利益主体的权益。

　　⒉法治理念的契合

　　依法治国是国家治理的基本方式，以法律为基本手段参与社会公共事务的治理，并将法律作为公共管理的最高准则和基本保障。一方面，电子治理结构及运行机制的完善依赖于法制建设，必须在法律机制的保障下才能不断发展完善；另一方面，治理能力现代化则要求国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束，要用规范化和程序化的模式代替人治。人与人之间的关系更多地体现为契约关系，而非人情关系，要不断推进法治观念内化于公民的意识形态。

　　⒊“善治”价值理念的契合

　　两者最终追求的目标是“善治”，实现有效且良好的治理，达到社会公共利益最大化和全体民众福祉最大化。“善治”理念主要强调权力的合法性，公共权力的运行具有合法性，并且形成一种公信力被公众自觉内化遵从的状态；以公众与社会达成的共识来进行治理，增进社会公平，而非追求某一利益集团的利益诉求；实现信息透明，打破信息资源的垄断，使每个公民都能获知与自己相关的政务信息。“善治”理念还强调促进管理的有效性，提升政府效能，致力于服务型政府的建设。

　　⒋科学化、程序化、规范化理念的契合

　　科学化、程序化、规范化的治理理念是电子治理和治理能力现代化效能实现的路径保障，也是法治化治理思维的体现。只有将治理的理念、制度、过程和途径纳入到程序化、规范化和科学化的框架下，才能最终保障治理目标的实现。通过构筑电子化的治理平台和网络化结构，建立网络信息化通道，使得参与主体间形成一种便捷高效的信息化有机参与的动态平台。在科学化、程序化、规范化的路径保障条件下最终达到治理结果的效能化，这是电子治理的本质要求，也是治理能力现代化推进的现实需求。

　　⒌尊重、平等、公平理念的契合

　　当代社会是一个多元化的社会，尊重差异和多样化，尊重各参与主体的权利和利益，是实现电子治理效能化和治理能力现代化的前提条件。使各主体具有平等的参与机会、平等地行使权利和平等地享受资源，是现代社会治理的必然选择。公平是现代民主政治发展的基础和前提，是现代政治发展的价值追求，是社会主义的核心价值之一，也是国家治理能力的具体体现，主要体现在制度公平、司法公平、机会公平、资源分配公平等方面。而在现代社会治理过程中，尊重、平等、公平的理念是一个有机统一体，统一于治理能力现代化的发展过程中，也是电子治理价值理念的追求。

　　（二）发展电子治理是实现治理能力现代化的组成部分

　　治理能力现代化是由一系列的体制、机制、制度、理念、结构、途径和手段等要素构成的有机统一体。电子治理作为一种新型的治理理念、治理途径平台、治理结构和治理过程，是推进国家治理能力现代化的重要组成部分。

　　第一，电子治理作为一种新型的治理理念，其基本理论体系源自于现代治理理论的主要观点和原理，是治理理念与信息技术在国家公共事务管理过程中的运用。其民主化、法治化、信息化、网络化的治理理念的发展，对于推动国家治理、政府治理和社会治理理念的转变有着积极的作用，使民主和法治成为人们生活的一种价值观。电子治理理念也促进治理能力现代化理念和理论体系的不断完善和发展。

　　第二，电子治理作为一种新型的治理途径和平台，为公民诉求的及时表达、参与主体间的协商沟通架起一座畅通、便捷的“电子桥梁”。电子治理的高效、便捷、公开、及时的特性，符合信息时代的治理要求。当前，中国社会经济不断发展，社会关系日益复杂，人与人之间的联系越来越紧密，科层式的管理已很难满足社会结构转型的治理需求。信息网络是现代社会的一个重要组成部分，人们的政治生活、经济生活、文化生活等都与电子网络有着这样或那样的密切联系，都依托于电子信息技术平台。

　　第三，电子治理作为一种新型的网络化的治理结构，是治理能力现代化多元主体参与、民主化管理、平等协商形式的关系载体。就治理的角度而言，离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及他们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神。电子治理信息容量大、公平、开放、自由的空间平台，利于治理能力现代化各要素网络化模式的架构。而一种成熟的公民社会的发展也需要“自主的网络化的管理”模式。

　　第四，电子治理作为一种新型的治理过程，其程序化、规范化、效能化、网络化的特征，是现代政府科学治理的有效机制保障。治理能力现代化是治理主体国家治理能力、政府治理能力、社会治理能力共同的现代化和共同的提升发展过程。主体治理效能的高低与治理过程有直接的关联,电子治理的发展路径为治理能力现代化进程提供了有效的范式。

　　（三）发展电子治理是实现治理能力现代化的基本途径和必然选择

　　网络信息技术的发展及其带来的人类社会政治生态环境的改变，对社会主义民主政治建设、政治发展都产生着极其深刻的影响。而中国目前正处于社会的转型期，社会关系日趋复杂、社会矛盾多样复杂、经济发展不断深化、生态环境日益恶化等现实性问题日渐突出。

　　然而，传统的一元管理主体、冗杂而低效的管理体制、参与渠道的单一不完善、法律机制的不健全等都难以适应当代信息化国家、政府和社会的治理。因此，迫切需要对上层建筑进行相应的改革，来适应当前的社会现代化发展。治理能力现代化所需的公共事务管理的方法不限于政府的权力及权威的运用，还要挖掘其他的方法和技术。政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行管理和引导。

　　电子治理以其自身优势，成为一种新型的治理途径和手段，并不断地应用到现代国家的治理中。主要体现在：第一，电子治理通过信息技术塑造的空间领域信息容量大，打破了地域空间、时间和身份限制，让更多的公民在这个平台上表达自己的观点和利益诉求，真正地了解公民的利益诉求；密切了各治理主体间的联系，政府部门能够加强政府之间，政府与社会、公民之间的沟通与交流，获取大量的政治、经济、社会、文化等方面的信息，发布各界需要(除国家机密和个人隐私之外)的信息，增加公民对政府的认同和支持，维护政府在公民中的权威性和合法性，极大地提高政府的回应能力。第二，电子治理依托公开、自由、包容的平台，可以在公共事务管理过程中广泛征集意见，凝聚共识，统筹策划，做到科学管理。第三，电子治理时效性强，传播速度快。信息可以在第一时间向外界传递，掌握相关信息资源。增强政府、企业、社会和公民之间的互动性，对公共事务的处理进行及时的沟通协商，采取有效的对策。第四，利于政府由管理型向服务型转变。电子手段的运用能有效削减行政办事程序，更为快捷地处理行政事务，增强政府效能，提升行政过程的附加值。第五，社会信息化的迅猛发展，要求国家必须采用信息化的手段进行治理。

　　据中国互联网络信息中心的统计，截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，居世界第一。互联网信息技术日渐渗透到人们生活的各个领域，如当前的电子购物、电子支付结算、电子政务甚至电子打车，等等。

　　人们的生活与信息技术密切相连已成为必然趋势，电子治理路径的发展是治理能力现代化的最佳途径和必然选择。

　　（四）发展电子治理有利于推进治理能力现代化的进程

　　电子治理的兴起及治理能力现代化的推进都是政治领域即上层建筑在经济基础变革的基础上所作出的调整变革。现代社会更确切地说是一个信息化、技术化的社会，人类的政治、经济、文化等各种活动都与信息技术的变革发展有着密切的联系。电子治理便是信息技术在政治治理领域的开拓与应用，而治理能力的现代化，不仅体现在制度机制层面的现代化或再建设，其依据的现实基础是经济社会的发展，是一个包含着多方面、多角度、多领域的整个社会变革，但是技术性的变革却是基础性的。当然，需要明确的是技术只能作为一种工具和手段，本身并没有特定的意义，而只有在相应的制度框架与价值体系下才能获得自身的意义和生命力。

　　首先，电子治理所具有的法治、民主、平等、包容的价值观念，有利于人们价值观念的转变和理性的公民社会的发展。一种价值观念是支撑人们有效行动的支柱，能推动整个社会治理理念的现代化发展。只有人们的价值观念发生转变方能做出相应的实践行动，这是具有先导性的。当民主、法治成为公民的生活方式，人们之间的关系体现为契约性的关系，而非当下的人情关系，有利于规避公共权力私有化。让公共权力向社会领域回归以及公共责任意识在社会中觉醒，并彰显出与社会发展相适应的民主、公平、参与等政治意涵，为社会组织及其广大社会公众发挥自身优势、行使自身权利提供体制和机制上的保障，这对于推动中国社会的民主进程以及“社会—政治”结构性变革具有重要的现实政治意义，同时对于公共管理系统的科学构建也具有重要意义。

　　其次，电子治理作为一种治理模式，是依托于信息技术的虚拟网络化治理模式。其高效性、快捷性、灵活性、应变性和弹性等特征，可以优化社会资源的利用，节约社会资源的浪费，减少不必要的治理成本，发挥有限政府的最优效能；使各治理主体有机地连接起来，置于一个开放自由的空间平台，进行协商沟通；削减复杂而低效的传统治理手续，让更多的人平等地分享社会资源，实现社会资源的有效利用。与此同时，有利于促使政府管理模式的转型，由全能的管制型政府转向服务型政府。改变过去传统的“家长式管理”，释放社会活力。着力培育市民社会，在公共管理过程中赋予其更多的权力，并在政府权力与市民社会权利之间保持必要的张力，使政府与社会、政府与企业、政府与公民达成和谐一致的互动关系和最佳的运行状态。“而在权力的重新配置过程中应该改变传统的权力与职位相匹配的观念而塑造与专业知识和技术相衔接的分散化权力配置体系，赋予治理主体在各自核心优势领域内以一定权力和相应的责任而形成单元自主决策机制。”

　　值得注意的是，电子治理作为一种依托于信息技术的治理形式，从网络信息技术的本质考量，存在着两面性，是一把双刃剑。一方面，在尽可能发挥利用网络信息技术对于政治发展过程推动促进作用的同时，我们必须对于电子治理发展过程中的弊端有清醒的认识，尤其是当前网络信息技术弊端对国家治理的影响。例如：网络参与的规范性和公平性问题，信息的真实性和客观性问题，信息安全性问题，等等。在推动社会主义政治发展的过程中要充分认识到这些问题，积极寻找相应的治理对策。另一方面，治理理论目前尚处于不断探索与发展之中，尚未形成一种成熟的理论，还存在着诸多问题；同时，根植于西方社会与传统理论，在新的阶段提出治理能力现代化的政治发展目标，必须要结合中国的国情制度，不可盲目照搬。

　　四、结语

　　通过对电子治理与治理能力现代化建设关系的分析可以发现，电子治理和治理能力现代化呈现的是互为促进的关系。电子治理是治理能力现代化的有效途径和必然选择，电子治理的发展有效地推动着治理能力现代化的发展，更符合国家治理体系不断完善的需求。而治理能力现代化则是一个系统性和整体性的推进过程，其价值层面和体制机制的构筑、经济结构调整发展、社会民主法治观念的深入、信息技术的发展都为电子治理提供着强有力的保障，这也是电子治理系统性、深层次发展的需求。

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